國家賠償程序研究論文

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一九九五年一月一日《國家賠償法》實施以來，確立了我國的國家賠償制度。多年來各級法院審理了大量的賠償案件，應當說，對行政機關依法行使職權，維護社會穩定，促進社會主義市場經濟在良性的社會和法制環境下發展起到了積極的作用。但隨著時間的推移，國家賠償法立法中存在的問題，也越來越多的反映出來，實施的效果并不理想，實際上是“口惠而不至”［1］。尤其是司法賠償程序中的確認問題，成為國家賠償的“瓶頸”，是國家賠償法執行過程中極難解決的問題。

一、目前現狀

對國家機關及司法機關職權行為違法的確認，是請求國家賠償的前提條件，確認問題不解決，不可能進入賠償程序，就無法行使賠償請求權。現行《國家賠償法》對確認問題僅規定2個條款，即第9條：賠償義務機關對依法確認有本法第三條、第四條規定的情形之一的，應當給予賠償；第20條：賠償義務機關對依法確認有本法第十五條、第十六條規定的情形之一的，應當給予賠償。賠償請求人要求確認有本法第十五條、第十六條規定情形之一的，被要求的機關不予確認的，賠償請求人有權申訴。這些規定均過于原則，很籠統，既沒有明確確認主體、確認程序、確認期限，也沒有對不予確認進行有效控制和監督，因此缺乏可操作性。這不僅使賠償請求人申請賠償難以實現，也給實際工作帶來很大不便，使國家賠償在有些時候只是可望而不可及。

二、問題分析

國家賠償法規定了國家賠償的確認制度，但并未明確對確認程序作出具體規定。確認程序到底是怎樣的程序？最高人民法院前副院長李國光曾在二○○二年一月全國高級人民法院法院賠償委員會主任會議上指出：“確認程序不是三大訴訟之外的一種獨立訴訟程序”［2］。從目前在《國家賠償法》中散見、零星的程序方面的規定看，存在的問題有如下幾個方面：

（一）違反程序正義原則。

（1）實體法固然能夠起到保障公民、法人和其他組織的作用，但要使實體法真正能夠發揮作用，更多要依賴于程序法的力量。

（2）任何法律的核心價值是兩個，一是公正，二是效率。沒有效率的公正，是暫時的公正，不可能實現真正的公正價值。

（3）目前賠償義務機關均是由本單位受理賠償申請的部門，根據當事人提供和自己查明的證據直接做出與違法與否的確認，以此為基礎做出賠與不賠的決定。即確認和處理合二為一，一并進行，即存在著現實中常說的“自己當自己案件的法官”、或者“既當運動員又當裁判員”的現象，無法保證確認的公正性，事實上也成了當事人申請國家賠償的最大梗阻。即便是人民法院在審理確認法院的違法案件時，也同樣存在著“自己當自己案件的法官”的問題。這種將確認程序完全納入賠償處理程序并由自己確認的做法，違背了基本的程序正義原則，使因違法行為而受害的大多數被拒之國家賠償的大門之外，對當事人無程序保障而言。“而缺乏程序保證的權利無法實現”［3］。

（二）司法賠償程序粗糙。對偵察機關、檢察機關和監獄管理職權機關違法行為的確認沒有具體的司法程序可操作，規定極為簡單，致使在實際操作中變成無法可依。

根據《國家賠償法》的規定，賠償請求人申請確認，國家行政機關、偵查機關、檢察機關和監獄管理機關職權行為違法，首先應申請侵權機關自己確認，但沒有規定確認的立案期限、審理期限、執行期限，一旦侵權機關不予確認或申請人對確認結果不服時，賠償請求人只能“申訴”。但目前我們的行政及司法系統存在著嚴重的依附現象和行政化傾向，上下級之間有密切的利益關系，上級機關很難有太大的公平性、中立性。相對于國家機關而言，賠償請求人處于弱勢地位。面對國家賠償這一嚴肅問題時許多人出于畏懼、擔心、缺乏信心和觀望等心理，不敢告、不愿告、不知告、不屑告；或者懷有“告了也沒用”的消極心理，寧愿“忍氣吞聲”，也不愿“討個說法”。不確認違法，賠償請求人就進入不到賠償程序中來，那么保護公民、法人和其他組織的合法權益就成為一句空話。更因為存在著申訴難、立案難、執行難、賠償標準低、賠償范圍太窄等因素，導致很多受害人不愿訴請法律支持。

（三）違反訴訟效益原則。就其申訴的本質而言因此，在“申訴”這一程序解決的可能性微乎其微。而申訴就其本質而言，是公民、法人、其他組織的一個民主權利，不是一個完整意義上訴權，更沒有任何法律程序上的保障。就《國家賠償法》第二十條第二款規定：“賠償請求人要求確認有本法第十五條、第十六條規定的情形之一的，被要求的機關不予確認的，賠償請求人有權申訴”來舉例說，某區法院有一違法行為，但其不予確認。依據上述法律規定，賠償請求人首先應到該院申訴；被該院駁回后，又要繼續向中院申訴，再被中院駁回后，又到高院申訴。再被駁回后，則到最高人民法院申訴。幾個法院復查下來，少說也有兩、三年時間了，賠償請求人其苦何堪。

（四）確認構架和設計與現實沖突。就司法賠償而言，由法院來決定公安機關、檢察機關的違法及侵權肯定會產生矛盾和沖突。公安機關、檢察機關、法院的關系“分工負責，互相賠償，互相制約”，共同行使司法權。檢察機關還有監督法院的職權，和法院有平等的地位，享有同樣的司法解釋權。在實踐中，審判人員之間、法院和法院之間，對法條的理解、適用均時常產生不同的理解。而在法院和檢察院之間，在追究錯案及相關責任越來越嚴厲的今天，矛盾和沖突可想而知。僅以法院發生的一案件為例，某中級法院在一案件的審理中，因被告人申請，該法院在被告人寫了有關保證后，即將被法院查封的車輛發還給被告人。時至一年余，該法院在執行中發現該車已無下落，被告人也已無下落。原告人即提出確認申請。該中院當然認為自己沒有違法行為。原告人又向高院提出申訴。高院審判委員會討論后，認為該中院的行為有違法之處，但就本案的具體情況，先采取其他處理方式。在高院和中院協商后，中院自己又進行了審查，其結論仍然認為是其院沒有違法行為。

（五）賠償責任主體和義務主體沒有區分。國家賠償的責任主體是部門還是國家，在國家賠償法中沒有明確。在某些地區政府還是吃財政飯，財政部門根本無錢可賠。因此，國家賠償就成了部門賠償、行業賠償，再加上對部門榮譽和利益的考慮，部門、行業及相關官員都不愿承擔責任，不愿意賠，其后果是加大賠償工作的難度。

總的概括起來，就是國家賠償程序過于煩瑣，其中的確認程序沒有合理性、可行性、透明度，沒有集中體現公開、公平、公正原則。

三、具體構想對于目前國家賠償確認問題，《國家賠償法》目前將其作為賠償義務機關處理前置程序。最高人民法院在各地法院各自做法不一的情況下，于二○○二年出臺了《關于審理人民法院國家賠償確認案件若干問題的規定》（討論稿），也只是針對人民法院及其工作人員在刑事、民事、行政訴訟及執行過程中的司法行為違法確認專門作出的規定，而且是討論稿。國家賠償確認案件審理程序上存在的關鍵問題，就是確認程序是三大程序之內的一種獨立程序，即按照三大訴訟法的具體程序來設定國家賠償確認的程序，那么出現了把本是屬于行政法大類的國家賠償案件，卻又要在行政訴訟法或行政復議法中又重新設定了一個類似訴訟法的程序，明顯名不正，理不順，行不通。如果不依照三大訴訟法來設定確認程序，等于和《國家賠償法》立法背景相悖，等同于要重新立法，而又難以解決目前或者說多年來存在的審理國家賠償案件的“瓶頸”問題。

本文認為在全國人大和最高人民法院沒有具體的確認程序立法之前，為了審理國家賠償確認案件的便利，應在目前《國家賠償法》規定的范圍內，將此程序設定地簡便可行、易于操作，以便解決目前殛待的實際存在的問題。具體提出以下的構想：

國家賠償確認程序的基本原則應實行一次確認制度，取消確認的申訴制度，簡化確認程序，以方便公民、法人和其他經濟組織的訴訟。

（一）行政賠償，指行政機關及其工作人員在行使職權侵犯了公民、法人、和其他組織的合法權益的情況下的賠償。在行政賠償中，國家機關及其工作人員違法行使職權侵犯公民、法人、和其他組織的合法權益造成損害的，賠償請求人應向該侵權機關的上一級機關請求確認。該上一級機關應在十五天內立案，在立案之后的六十日內給予確認；逾期不立案或不予確認的或賠償請求人對確認結果不服的，賠償請求人可在確認期滿之日或收到結果之后三十日內向上一級機關的同級人民的賠償委員會直接申請確認和賠償。如果上一級機關在規定的六十日之內，不予確認，賠償請求人可以直接向人民法院提出確認請求。

（二）司法賠償是行使偵察、檢察、監獄管理機關及其工作人員在行使職權時侵犯公民、法人和其他組織合法權益地情況下的賠償。就司法賠償中偵查、檢察、監獄管理職權機關實施了刑事裁判違法行為，賠償請求人可向實施行為機關的上一級機關申請確認，上一級應自收到確認申請書之日六十日內給予確認，逾期不予確認或賠償請求人對確認結果不服的，賠償請求人可在確認期滿之日或收到結果之是三十日內向上一級機關的同級人民法院提起確認之訴。這樣做可以避免偵查、檢察、監獄管理職權機關對自己的違法行為不予確認的弊端，更好地恢復和保護因司法機關及其工作人員違反國家賠償法的行為而被侵犯的當事人合法權益。

（三）司法賠償中人民法院實施的刑事裁判行為，賠償請求人可以通過上訴程序和審判監督程序申請確認職權行為是否違法。二審終審和審判監督程序的再審判決，就是對刑事裁判中存在的違法行為的確認。這樣就可以把刑事裁判行為的違法行為的確認直接納入了正常的審理程序之中。

（四）司法賠償中人民法院在民事、行政訴訟過程中違法采取訴訟強制措施、保全措施或執行措施的，賠償請求人在兩年內，可向采取違法措施法院的上一級人民法院申請確認職權行為是否違法。上一級人民法院應該在收到確認申請書之后的七日內，由立案庭立案，并轉至審判監督庭審理。（具體立案及審理期間，暫時可參照民訴法的有關規定）。賠償請求人在收到人民法院不予確認的通知書后，在三十日內，可直接向上一級法院的的賠償委員會請求確認和賠償。

上述問題及構想，是本文作者在審理國家賠償確認案件中遇到的諸多問題中的主要問題，其它又如實體中存在的國家賠償案件，沒有明確規定是否對精神損害予以國家賠償的問題，等等。總之，我們期待著國家立法部門對國家賠償法的盡快修改與完善。

注：

［1］見賀衛方《為什么“口惠而實不至”？-也談國家賠償法之不足》

［2］李國光《努力實踐“三個代表”重要思想，積極開創國家賠償審判工作新局面》

［3］馬懷德教授在《讓國家賠償更加實至名歸》—國家賠償座談會上的發言