行政行為既判力研究論文

導語：行政行為既判力研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、問題的提出

行政訴訟中被訴具體行政行為的合法性要受到人民法院的審查，但對于不是系爭案件訴訟標的卻又與被訴具體行政行為有著某種實體上或程序上聯系的具體行政行為（構成人民法院在事實和法律兩方面審查被訴具體行政行為合法性的基礎，以下簡稱基礎性行政行為，限于篇幅，本文僅探討其在事實審方面的地位-筆者注），在行政訴訟乃至民事訴訟中地位如何，是作為普通證據、司法認知對象還是作為構成要件之事實（構成要件之事實意味著法院必須受生效具體行政行為意思表示及其認定的事實的拘束，直接作為定案證據），對法院有何種影響，理論界并沒有提供足夠的理論支持，實踐中該問題亦沒有引起重視。

值得注意的是此前新頒布的《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》（以下簡稱《行訴證據規則》）、《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》（以下簡稱《民訴證據規則》）并沒有解決這個問題。兩司法解釋僅在原則上規定了“國家機關依職權制作的公文書證的證明力一般優于其他書證”，由此可推知具體行政行為作為國家機關依職權制作的公文文書在地位上僅為普通書證。《行訴證據規則》中規定“已經依法證明的事實”適用司法認知，似乎可以將具體行政行為包含在內，但作為司法認知對象，當事人如有足夠的相反證據即可推翻，其地位顯然不如人民法院生效裁判認定事實的“定案證據”之地位（民事訴訟中則無“已經依法證明的事實”地位之規定，即使是人民法院生效判決認定之事實，亦不具有定案證據地位，只作為司法認知之對象）。具體行政行為在行政訴訟中作為司法認知對象，在有相反證據足以推翻時，人民法院即可拋開具體行政行為另行認定，在民事訴訟中甚至降格為普通證據，均不能約束人民法院。司法解釋上這種相互沖突和紊亂顯然給具體行政行為的法律地位界定問題帶來了極大困難。

上述問題的核心在于具體行政行為的意思表示及其認定的事實對法院的效力。事實上，在證據規則中解決具體行政行為意思表示及其認定之事實的法律地位問題，不僅是司法程序的任務，更是行政程序的任務，涉及到具體行政行為在國家法律體系中的效力問題。本文希望以此為契入點，從更深層次上，深入分析生效具體行政行為對行政法律關系主體以及除行政主體外的其他國家機關（以下簡稱其他機關）的約束力問題。

二、既決力的概念

從理論上講，具體行政行為是行政主體憑借國家公權力，認定事實并適用相應法律決定行政相對人權利義務的意思表示。具體行政行為包括意思表示（以行政法律關系的產生、變更或消滅等法律效果為意思內容）以及作出該意思表示的事實根據和理由等部分。作為國家意志的一種體現，具體行政行為一經作出，除無效行政行為外，即具有法律效力，意味著特定事務的解決和特定法律關系狀態的確定，該具體行政行為的意思表示和認定的事實，對行政主體、相對人、利害關系人以及其他機關如上級行政機關、法院等均應當具有約束力（上述機關有權審查情形除外），上述主體不得作出與之相抵觸的事實認定或意思表示，以保持法律關系的穩定，這種力，類似于司法判決的既判力，為示與司法判決相區別，筆者稱為“既決力”。

（一）既決力的內涵

既決力，是指生效具體行政行為的意思表示和認定的事實具有約束行政法律關系主體、其他機關的效力，不得加以改變或妨礙，并有義務作為既定事實加以承認和尊重，以維持法律關系的穩定。

（二）既決力的外延

既決力概念的提出，必然涉及到對傳統具體行政行為效力理論的重組，當前，國內外學界在具體行政行為效力上的見解種類繁多，計有一效力說、二效力說、三效力說、四效力說、五效力說、七效力說等等，內容不一，大多涉及公定力、先定力、效力先定特權、確定力（包括形式確定力即不可爭力和實質確定力即不可變更力）、拘束力、存續力、構成要件效力、確認效力、跨程序拘束效力、一事不再理原則（既判力）、間接的禁止翻供原則、執行力、強制執行特權等概念。上述效力大概可分為三個層次：第一個層次是具體行政行為相對于相對人的特權地位。具體行政行為作為國家公權力行為，以公共利益為本位，以效率為訴求，客觀上需要一種公信力以保證行政管理秩序和行政管理（包括給付）目的的實現，該種公信力主要體現為一種效力特權，該效力特權保證具體行政行為具有與生俱來的合法性及有效性，屬于該層次的主要有公定力、先定力、效力先定特權等概念；第二個層次是具體行政行為對行政法律關系主體和其他機關的影響。具體行政行為是行政主體代表國家作出的，是對特定權利義務狀態的確定，作為一種客觀存在，必然會對行政法律關系主體以及其他機關產生影響，并要求得到尊重，以維護行政管理的秩序，屬于該層次的主要有確定力（包括不可爭力和不可變更力）、拘束力、構成要件效力、確認效力、存續力、跨程序拘束效力、一事不再理（既判力）、間接的禁止翻供原則等概念；第三個層次是具體行政行為內容的實現。作為國家強制力保證實施的具體行政行為，其確定的權利義務應得以實現或達到相應的狀態。屬于這一層次的主要有執行力與強制執行特權等概念。上述三個層次共同構成具體行政行為的效力狀態。

既決力屬于第二層次的概念，并涵蓋其全部內容，主要包括以下方面：

1、對相對人及利害關系人的約束力。

原則上，具體行政行為作出即生效，產生法律效果，這意味著特定權利義務狀態的確定，該特定權利義務狀態對相對人及利害關系人具有約束作用，該種約束作用包括程序上也包括實體上，程序上的約束作用主要是限制相對人及利害關系人的救濟權利（必須在法定救濟期間內提起，逾期則喪失救濟權），實體上的約束作用則是為相對人劃定權利框架和義務范圍，相對人及利害關系人的行為要受其羈束，二者構成既決力的一體兩面，共同維護法律關系的穩定。傳統效力學說將程序上約束作用稱為不可爭力，以限制相對人不得任意請求改變已生效的具體行政行為，將實體上的約束作用概括為拘束力，以限制相對人的行為。這種劃分將具體行政行為對相對人的程序權益和實體權益的影響人為地割裂開來，不僅無助于科學認識具體行政行為與相對人的關系，而且失于繁瑣而將具體行政行為的效力體系弄得支離破碎。

2、對行政主體的約束力。

現代行政法的基本原則是合法性原則和信賴保護原則，前者禁止恣意和權力的濫用，后者從保護人民的信賴利益出發，限制行政權力的反復無常，實際上都突出了現代法律對行政權力的價值要求：合法、理性。具體行政行為產生法律效果后，即意味著法律關系的確定，相對人和利害關系人都有權利期待具體行政行為在一定時期內可預見地保持穩定，行政主體作為法律關系主體亦有義務尊重這一法律關系并保持其穩定，不得任意加以改變，否則即違反了上述基本原則。傳統效力學說將行政主體尊重具體行政行為確定的既成法律關系狀態的義務理解為拘束力，行政主體負有服從具體行政行為內容之義務，而將行政主體不得任意改變或撤銷的義務理解為不可變更力。其實，行政主體受具體行政行為內容的約束即隱含了不得任意加以改變的義務，二者是一回事。

3、對其他機關的約束力。具體行政行為對其他機關（包括行政主體的上級行政機關、法院以及其他國家機關）具有約束力，在臺灣地區以及國外學界并不成問題，問題是大陸學界在這方面認識則暫付闕如，這是形成行政訴訟中基礎行政行為地位不明的關鍵所在。理論上講，具體行政行為對其他機關應當具有約束力，這是由權力分權制衡、行政權力的國家屬性、公益價值取向等原因決定的，也是行政管理秩序的內在必然要求。

國外及臺灣地區在該約束力問題上主要有“構成要件效力”、“確認效力”等概念。其中，構成要件效力，德國法上稱為“構成要件之效果”（Tatbestandswirkung），是指其他國家機關有義務將生效具體行政行為的“規制內容”（即意思表示）當作一個既定的構成要件或既成的事實，予以承認和接受，并作為自身管轄事務內作出決定的基礎。確認效力（Feststellungswikung），是指作為具體行政行為規制內容基礎的“事實與法律認定”對其他國家機關具有約束力，當然出于對行政程序縝密性、嚴謹性欠缺的考量，承認確認效力以法律明確規定為限。構成要件效力與確認效力的區分主要在于效力主體部分，即具體行政行為的意思表示有構成要件效力，而構成意思表示之基礎的事實認定等則具有確認效力，二者在對其他國家機關的約束力上只有量的區別，并無質的不同，這種區分實際上將是一個整體的具體行政行為劃分為兩個部分，并分別具有不同（量）的效力，在理論和實務上究竟有多大效用，值得懷疑。

綜上，傳統效力學說將生效具體行政行為對社會的影響人為生硬地劃分為種種力，如對同一個確定力，根據主體不同分為對相對人的不可爭力與對行政主體的不可變更力；對同一個主體如相對人，根據形式與內容的不同，分為形式上的不可爭力與內容的拘束力；對同一個具體行政行為，根據組成部分的不同，分為意思表示部分的構成要件效力和事實認定、法律判斷部分的確認效力等等，其分類標準并不科學，所有的力其實目的都是解決一個法律關系穩定即一事不再理的問題，本質上是一個生效具體行政行為在具有效力先定特權后，對包括行政法律關系主體、其他機關在內的約束問題，一個既決力概念即足解決該問題，故筆者主張用既決力概念取代傳統效力學說中第二層次的所有概念。

相應地，具體行政行為效力三層次之間的關系是：第一層次的效力主要解決的是行政行為的效力先定問題，可稱為公定力，作為一種特權，是相對于相對人行為而言的，并不涉及具體行政行為的具體的影響和約束問題，該問題由第二層次的既決力解決，因而公定力構成既決力的前提和基礎，不具有公定力的具體行政行為如無效行政行為則不可能具有既決力；既決力解決具體行政行為效力的具體內容后，作為一種公權力行為，其法律效果應得到實現，這就是第三層次執行的問題，可稱為執行力，既決力又構成執行力的前提和基礎，執行力則是上兩個層次的保障，故公定力、既決力、執行力實為一種層層鋪墊、依次遞進，共同構成一個動態的具體行政行為效力概念。

三、既決力的界限

（一）主體

如前文所述，既決力主要約束行政主體、相對人、利害關系人、其他機關的行為，當然因主體不同，其約束的效力亦有所不同。如對相對人、行政主體、利害關系人，在具體行政行為生效之后，有程序和實體的約束，程序上相對人和利害關系人只能在一定期限內享有復議或訴訟等救濟權，行政主體不能任意啟動變更或撤銷程序；實體上相對人和利害關系人必須受具體行政行為內容的約束，行政主體亦同。而對其他機關而言，則只有實體的約束。

（二）客體

既決力的客體是指既決力作用的對象，亦即具體行政行為中具有既決力效力的部分。主要有：

1、意思表示

意思表示是行政主體將產生、變更、消滅行政法律關系的目的外化的過程，也是法律效果賴以產生的根據，其所確定的權利義務狀態，一般表現為具體行政行為決定的主文。該意思表示是公權力作用的外在表現，具有既決力，對行政法律關系主體具有約束力，不得作出與其抵觸的行為，對其他機關來說，則有義務將該意思表示（包括其所確定的權利義務狀態）作為一個既定事實予以承認，如作出公權力行為的事實基礎涉及該具體行政行為的，必須以具體行政行為作為事實基礎之一部或全部（構成要件），不得繞開具體行政行為另行判斷。例如在民事合同糾紛案件中，涉及企業等當事人民事行為能力時，必須以企業的營業執照（作為行政許可行為，頒證機關的意思表示為企業確定了經營范圍）作為依據，不得另行判斷。

2、認定的事實

具體行政行為是基于一定事實進行法律判斷的結果，認定事實構成行政主體作出行政行為產生法律效果的基礎，二者密不可分，具有既決力。這表現在相對人和利害關系人于救濟期限屆滿后，不得對生效具體行政行為認定的事實主張異議，行政主體不得改變認定之事實，否則構成改變具體行政行為，其他國家機關要受具體行政行為認定的事實的拘束，不得作相反判斷等等。

（三）時間

既決力的時間等同于具體行政行為的存續時間，因此既決力的時間要取決于具體行政行為。由于一般具體行政行為一經作出并送達即產生效力，故既決力存續的時間原則上是始于具體行政行為作出時，止于具體行政行為被依法撤銷、確認無效、廢止時；例外情況下，對附條件的具體行政行為，如所附條件為延緩條件（停止條件），既決力始于條件成就時，止于具體行政行為被撤銷、確認無效、廢止時，如所附條件為解除條件，則既決力始于具體行政行為作出并送達時，終于條件成就時；對附期限的具體行政行為，如所附期限為延緩期限（始期），則既決力始于期限屆滿，止于具體行政行為被撤銷、確認無效、廢止時，如附解除期限，則既決力始于具體行政行為作出并送達時，止于期限屆滿。

四、既決力的例外

值得注意的是，既決力并不是絕對的，在適用上有所例外。針對行政主體而言，既決力并不是絕對的，既決力固然限制行政主體任意撤銷或改變已生效具體行政行為的權力，但并非絕對限制，如出現新的證據、發現其他嚴重錯誤或者因形勢改變而需要加以廢止時，行政主體仍有權亦有職責予以撤銷或變更，以保護公共利益、相對人或者利害關系人的重大法益。對其他機關，既決力并不適用于其他機關依法定職權審查具體行政行為情形，如人民法院在行政訴訟中審查被訴具體行政行為的合法性，有權從事實和法律兩方面進行審查，此時既決力并不適用。但上述情形以外，國家機關行使職權時必須受到具體行政行為既決力的約束，否則即構成越權。

行文至此，筆者希望能夠對文章篇首提出的問題作一個合乎法律和邏輯的回答，即生效具體行政行為的意思表示（確定法律效果）及其認定的事實，對人民法院具有既決力，人民法院在行政訴訟中，對被訴具體行政行為以外的其他具體行政行為，人民法院在民事訴訟中對案情涉及的具體行政行為（即基礎性行政行為-筆者注），均應受其拘束，作為構成要件之事實，應直接作為定案證據，如發現有重大問題，可中止訴訟，待依法定程序解決后，再恢復訴訟，不宜將生效具體行政行為作為普通證據或司法認知對象對待。