行政訴訟與法治國(guó)家分析論文

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「關(guān)鍵詞」行政訴訟、法治國(guó)家一、行政訴訟的解讀

何謂行政訴訟，筆者找尋許多行政訴訟方面的著述，只在不起眼的律考教材里面找到一處“行政訴訟”的定義：行政訴訟是法院應(yīng)公民法人或其他組織的請(qǐng)求，通過(guò)法定程序?qū)彶榫唧w行政行為的合法性，從而解決一定范圍內(nèi)行政爭(zhēng)議的活動(dòng)。①這一概念之所以難以概括和定義，其原因在于各國(guó)的行政訴訟制度千差萬(wàn)別，甚至在英美國(guó)家，并不存在行政訴訟的概念，而代之以司法復(fù)審，但差異的存在和概念的各異并不能否定行政訴訟制度的共性，通俗地講，所謂行政訴訟，就是百姓口中的“民告官”。簡(jiǎn)單的三個(gè)字將行政訴訟的一個(gè)主要的特點(diǎn)清晰地勾畫(huà)出來(lái)了，那就是訴訟主體的一方是“民”、另一方是“官”，由這雙方平等的“對(duì)簿公堂”。詳加分析，可以看出行政訴訟的幾個(gè)特點(diǎn)：

1、行政訴訟的司法性。行政訴訟與其他行政爭(zhēng)議解決活動(dòng)相比，最大的不同就是在于它的司法性。正是由于它所具有的司法性，使它區(qū)別于調(diào)解、復(fù)議、仲裁等我們生活中常見(jiàn)的爭(zhēng)議解決方式。同樣也正是由于它所具有的司法性，使得行政訴訟必須遵循司法活動(dòng)內(nèi)在的種種原則。而不能像行政活動(dòng)那樣采取“效率優(yōu)先”的原則。

2、行政訴訟的訴訟主體恒定。和別的訴訟形式相比較，行政訴訟的原告永遠(yuǎn)是“民”，這里的“民”既可以是公民個(gè)人，也可以是個(gè)人的組合形式——“法人和其他組織”。而在行政訴訟被告席上的只能是行政機(jī)關(guān)、是政府、是“官”。雖然在民事訴訟中，行政機(jī)關(guān)也可能出現(xiàn)在被告席上，但是那時(shí)候的行政機(jī)關(guān)是使用的自己的民事主體的身份。在行政訴訟中出現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)則是使用自己的一種法律人格，而行政訴訟中的法律人格的確立又以行政管理中的行政機(jī)關(guān)法律人格為前提。

3、行政訴訟體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的控制。這種“民告官”的形式將政府置于被告席，向我們傳達(dá)了這樣的信息：即政府的權(quán)力與能力是有限的，而不是萬(wàn)能的，這就把政府推下了神壇，打破了國(guó)家神話。同時(shí)，政府只是國(guó)家的一種表現(xiàn)形式而非國(guó)家本身，它在法律上是一個(gè)權(quán)益義務(wù)主體，應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的權(quán)力運(yùn)用承擔(dān)責(zé)任。

對(duì)于這種司法對(duì)行政的控制，早在拉德布魯赫的《法學(xué)導(dǎo)論》里面就有論述：

“我們習(xí)慣于將各種各樣的國(guó)家活動(dòng)劃分為3類：立法、司法、行政。立法創(chuàng)制法律，司法和行政則以不同方式遵守法律。在法律限定的范圍內(nèi)，司法實(shí)現(xiàn)的是爭(zhēng)議中的法律，行政實(shí)現(xiàn)的則是公共利益。法律希望（如有可能）對(duì)司法中合乎法律的裁決做出明確的規(guī)定，卻盡可能有意的給行政留出自由選擇的余地，使行政在其中可進(jìn)行合目的性的行為。法律對(duì)于司法一般為路標(biāo)，對(duì)行政則一般是柵欄——行政的路標(biāo)是”國(guó)家利益至上原則“。從上面有關(guān)法官相對(duì)于法律的地位的探討中，我們可以得出結(jié)論：司法不僅僅是按既定方向進(jìn)行的國(guó)家活動(dòng)，同樣意義上的行政也不僅僅是自由的國(guó)家活動(dòng)。”②“早在行政尚無(wú)法可依的時(shí)候，司法已成為公法——刑法和程序法——的對(duì)象。只要國(guó)家的行政活動(dòng)僅僅由國(guó)家利益和合目的性來(lái)左右，而不受任何法律約束，就只可能有行政技術(shù)，而無(wú)行政法可言；只有賦予與國(guó)家利益相對(duì)立的私人利益在法律上的請(qǐng)求權(quán)，并尊重它，賦予相互義務(wù)與權(quán)利，才有產(chǎn)生這一法律的根本基礎(chǔ)。……只有在統(tǒng)治者從它和平民一起遵守的不取決于它本身的法律秩序中解脫出來(lái)，面對(duì)自己可以限制的統(tǒng)治權(quán)的時(shí)候，才可能從平民相對(duì)于統(tǒng)治者的權(quán)利中找到行政法、公法。”③通過(guò)上面對(duì)行政訴訟的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)：國(guó)家與個(gè)人、政府與個(gè)體不再是權(quán)威與服從的關(guān)系，個(gè)人也不再完全遮蔽于在國(guó)家陰影之下。在法律面前，二者的關(guān)系發(fā)展為一種對(duì)峙與平衡、沖突與妥協(xié)、平等與對(duì)話的關(guān)系，在這種關(guān)系中包含著公共利益與個(gè)人利益、社會(huì)秩序與個(gè)人自由、行政效率與個(gè)案公正的沖突。這也就自然的引出了下文將述及的主旨——法治。

二、行政訴訟與法治國(guó)家

1、法治

（1）法治作為與人治相對(duì)應(yīng)的概念，其基本含義是指主張執(zhí)政者嚴(yán)格依照法律來(lái)治理國(guó)家與社會(huì)的理論、原則和方法。④過(guò)去在學(xué)術(shù)界，有人認(rèn)為：“人治是指人在法律活動(dòng)中的作用，立法、執(zhí)法、司法等都離不開(kāi)人，正所謂”徒法不足以自行“。法好比是武器，人好比是戰(zhàn)士，武器離開(kāi)了戰(zhàn)士，是起不到應(yīng)有的作用的，甚至起相反的作用。應(yīng)當(dāng)使戰(zhàn)士與武器結(jié)合起來(lái)。歷史上從未有過(guò)純粹的法治或者人治，只有法治與人治的結(jié)合。因而在現(xiàn)階段的政治生活中，既要法制又要人治，要法治與人治的結(jié)合。”這種認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的。法治與人治不僅是兩種根本對(duì)立的治國(guó)理論、思想和方法，而且是兩種完全不同的社會(huì)實(shí)踐。

在不同的歷史時(shí)期，人們對(duì)法治的理解是不同的。遠(yuǎn)在春秋戰(zhàn)國(guó)，法家雖然也主張以法律制度治理國(guó)家，但這種法治被視為實(shí)行君主專制的工具。而現(xiàn)代意義上的法治，是與民主制度緊密相聯(lián)的，它意味著法治高于一切，具有至高無(wú)上的權(quán)威。在資本主義以前的專制時(shí)代，盡管?chē)?guó)家也通過(guò)制定法律來(lái)規(guī)范人們的行為，維護(hù)一定社會(huì)的法律秩序。然而，由于君主的地位至高無(wú)上，王權(quán)是基本上不受法律約束的最高權(quán)力，皇帝的話被奉為圣旨，君主的權(quán)威高于法律的權(quán)威，因此就不可能真正樹(shù)立起法律的最高權(quán)威。在這樣的社會(huì)，從根本上說(shuō)，實(shí)行的是人治而非法治。待到資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家提出了“主權(quán)在民”、“天賦人權(quán)”，否定了“主權(quán)在君”、“君權(quán)神授”，同時(shí)也產(chǎn)生了法治的思想和理論。當(dāng)資產(chǎn)階級(jí)取得反封建革命斗爭(zhēng)的勝利后，建立起資產(chǎn)階級(jí)的民主政權(quán)時(shí)，便首創(chuàng)了憲法的先例。當(dāng)《人權(quán)宣言》成為法國(guó)第一部憲法的序言時(shí)，便以國(guó)家根本法的形式確認(rèn)了法治原則。爾后，世界各資本主義國(guó)家，在制定各自的憲法時(shí)，都普遍接受法治原則，在憲法中規(guī)定了公民在法律面前一律平等，公民的基本權(quán)利和自由應(yīng)得到法律保障，以及反對(duì)特權(quán)等基本內(nèi)容，使法治原則成為一項(xiàng)重要的憲法原則。⑤（2）現(xiàn)在，“依法治國(guó)，建立社會(huì)主義的法治國(guó)家”也已經(jīng)成為我們國(guó)家的一項(xiàng)治國(guó)方略。建立法治國(guó)家，建立法治社會(huì)，是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主政治建設(shè)和法制建設(shè)的必然要求。

首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求貫徹和實(shí)行主體平等、公平競(jìng)爭(zhēng)、等價(jià)有償、效益優(yōu)先等原則和機(jī)制，這些原則、觀念和機(jī)制只可能在法治的社會(huì)環(huán)境中獲得充分的發(fā)展和有效的實(shí)行。其次，要實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，人民真正的享有管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)利，避免一言堂，家長(zhǎng)制，個(gè)人說(shuō)了算的弊端，就必須建立一種民主決策的機(jī)制和制度，并賦予這種制度極大的權(quán)威，而且由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施。這種制度就是在法治理論、方略指導(dǎo)下創(chuàng)設(shè)的法律制度。再次，在我國(guó)政治生活和司法實(shí)踐中，要消除封建的等級(jí)特權(quán)的影響，不僅要使平等觀念深入人心，而且要牢牢樹(shù)立依法辦事、法律至上的權(quán)威，這種觀念也只能在法治的國(guó)家真正建立起來(lái)。最后，要消除腐敗，反對(duì)官僚主義，也必須建立一種權(quán)力制約和監(jiān)督的機(jī)制，這種機(jī)制只有轉(zhuǎn)化為法律制度，由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，才能具有應(yīng)有的威力和力量。⑥2、行政訴訟和法治

（1）行政訴訟必須在法治條件下才能有效運(yùn)作。

在人治條件下，行政訴訟制度甚至不可能產(chǎn)生，更談不上實(shí)際和有效運(yùn)作。首先，人治理論輕視法和制度的作用，過(guò)分相信倫理和道德的功能。如認(rèn)為馬列主義、思想指導(dǎo)下的人民政府和人民政府工作人員不會(huì)侵犯人民的權(quán)益。即使公民和政府發(fā)生爭(zhēng)議，也可通過(guò)思想政治工作解決，而無(wú)需訴諸法院。其次，在人治條件下，立法不受重視，法律不完備，行政爭(zhēng)議即使訴諸法院解決，法院無(wú)法可依，也無(wú)從解決。此外，在人治條件下，法院主要作為專政工具，主要用于對(duì)付反革命和其他反社會(huì)分子，而很少用于解決民事、經(jīng)濟(jì)爭(zhēng)議、更不會(huì)用于解決公民和政府之間的行政爭(zhēng)議，因而行政訴訟制度在人治條件下不可能建立。

在法治條件下，行政訴訟制度與法治緊密相連。首先，法治要求政府依法行政，依法辦事，而這必須有監(jiān)督，有制約。監(jiān)督和制約不僅要有自律，更要有他律。其次，法治強(qiáng)調(diào)人權(quán)，強(qiáng)調(diào)公民權(quán)益保護(hù)，而司法保護(hù)是人權(quán)最有效的保護(hù)。此外，法治理論不否定倫理和道德的作用，但更重視法和制度的功能，如認(rèn)為人民政府也會(huì)犯錯(cuò)誤，人民政府的工作人員也可能侵犯人民的權(quán)益，因此必須從制度上建立糾錯(cuò)和救濟(jì)機(jī)制，而行政訴訟制度正是這樣的機(jī)制。⑦（2）行政訴訟不僅是法治必然要求，是法治的構(gòu)成要素，同時(shí)全面的促進(jìn)著法治的發(fā)展。

作為一種法律制度，行政訴訟對(duì)公民來(lái)說(shuō)，可以直接為其提供司法救濟(jì)。通過(guò)審判來(lái)判定行政機(jī)關(guān)是否承擔(dān)賠償責(zé)任，可以給“老百姓一個(gè)信服的說(shuō)法”。對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，如果其工作人員有法不依或違法濫用職權(quán)，以致行政相對(duì)人訴至法院，行政機(jī)關(guān)敗訴后，就會(huì)促使其督促工作人員努力學(xué)法，嚴(yán)格執(zhí)法和守法。這也就使行政訴訟對(duì)其行為合法性的檢驗(yàn)、監(jiān)督，促進(jìn)其依法辦事。即“依法行政不僅意味著行政行為不得違背法律，而且更強(qiáng)調(diào)任何設(shè)定負(fù)擔(dān)的行政行為，任何對(duì)自由和所有權(quán)的干預(yù)，都必須以法律為依據(jù)（”法律保留“）”。對(duì)立法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，如果法律不健全，行政行為沒(méi)有法律根據(jù)，行政相對(duì)人訴至法院，行政機(jī)關(guān)敗訴后，就會(huì)促使立法機(jī)關(guān)加快立法步伐。同時(shí)，對(duì)于人民法院，受理行政案件，審查行政行為，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，將不斷提高法院的地位和權(quán)威。而法院地位、權(quán)威的提高與法律的完備和法律得到嚴(yán)格執(zhí)行、遵守一樣，是法治國(guó)家的基本標(biāo)志。

綜上所述，行政訴訟與建設(shè)法治國(guó)家所要求的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法治、民主政治等各要素的關(guān)系是一種辯證統(tǒng)一的關(guān)系：法治建設(shè)達(dá)到一定的境界必然產(chǎn)生行政訴訟制度，行政訴訟制度也只有在一定的法治環(huán)境中才能生存、發(fā)展。而行政訴訟制度一旦產(chǎn)生和運(yùn)作，又會(huì)對(duì)法治環(huán)境產(chǎn)生積極的影響，促進(jìn)法治環(huán)境向更高的境界發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家。

三、目前所面臨的問(wèn)題及對(duì)策

我國(guó)《行政訴訟法》于1989年4月4日由全國(guó)人大通過(guò)，1990年10月1日實(shí)施，迄今已有十三年了。《行政訴訟法》的頒布實(shí)施是我國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)的一個(gè)重要里程碑。十多年來(lái)行政訴訟制度的實(shí)施已經(jīng)對(duì)我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活，特別對(duì)我國(guó)民主法制建設(shè)、保護(hù)廣大人民群眾的合法權(quán)益、促使行政機(jī)關(guān)依法行政，產(chǎn)生了極其廣泛和巨大的影響。但是，目前我國(guó)行政訴訟制度的推行過(guò)程中也產(chǎn)生了不少問(wèn)題、遇到了不少阻力，從《行政訴訟法》的實(shí)施效果來(lái)看，并未盡如人意，在有些地區(qū)，《行政訴訟法》的實(shí)施甚至步履艱難。這其中有整個(gè)司法體制改革的問(wèn)題，也有行政訴訟自身的問(wèn)題，還有思想觀念更新問(wèn)題。

1、面臨的主要問(wèn)題及分析

（1）面臨的主要問(wèn)題。起訴難是行政訴訟面臨的最大問(wèn)題之一。還有審判不公、受案范圍過(guò)窄、判決執(zhí)行難等等眾多的問(wèn)題。而如此眾多的具體問(wèn)題歸結(jié)到一起，就涉及到了制度、法律文化意識(shí)和實(shí)踐操作等多個(gè)層面。

首先，在制度層面上，立法上的欠缺使司法審查范圍狹窄、深度不夠。體制上，黨政不分與被扭曲的司法獨(dú)立可以說(shuō)是“老生常談”卻又“常談不老”的一個(gè)問(wèn)題。黨政分開(kāi)這個(gè)自十一屆三中全會(huì)以來(lái)就提出的重大問(wèn)題，至今仍然沒(méi)有解決好，以黨代政，黨政不分，借黨抗法的違法違憲事件時(shí)有發(fā)生。在行政訴訟實(shí)踐中，原告不能告黨委，要告政府，政府說(shuō)這是黨委決定，不是政府行為。因此，形成被告主體的真空，從而出現(xiàn)了規(guī)避法律的現(xiàn)象，使行政法律責(zé)任落空。⑧體制改革如果不能取得大的突破，那么司法獨(dú)立的問(wèn)題仍將得不到很好的解決，這樣就使審判公正讓將受到巨大威脅。

再者，在文化意識(shí)層面上，我國(guó)雖然建立了行政訴訟制度，但是缺少西方國(guó)家行政訴訟制度所依賴的文化基礎(chǔ)，即權(quán)利觀念、權(quán)力分立與制衡理論以及法治信仰等等。同時(shí)，中國(guó)數(shù)千年來(lái)高度集權(quán)的國(guó)家形式，以及由“儒法之爭(zhēng)”、“引禮入律”等大的法制變革所形成的古代法律文化傳統(tǒng)的影響，形成了德治與人治的傳統(tǒng)，法律在中國(guó)永遠(yuǎn)是權(quán)力的附庸和仆從，中國(guó)法律在傳統(tǒng)中向來(lái)沒(méi)有控制權(quán)力尤其是控制最高權(quán)力的能力。這一現(xiàn)實(shí)情況與以平等為特征的行政訴訟制度也是格格不入的。

然后，在實(shí)踐層面上，最突出的就是地方保護(hù)主義嚴(yán)重。同時(shí)也因?yàn)榉ㄔ翰荒塥?dú)立于地方政府，使得地方政府對(duì)法院審判工作的干預(yù)嚴(yán)重，造成審判不公；而且由于地方保護(hù)主義嚴(yán)重，對(duì)于生效的判決，法院也不能或者不敢去執(zhí)行。

雖然實(shí)踐中面臨的問(wèn)題眾多，但是我們并不會(huì)因此改變建立法治國(guó)家的宏偉目標(biāo)，但是面對(duì)這些問(wèn)題，我們?cè)撊绾谓鉀Q呢？

2、對(duì)策

（1）修改和完善《行政訴訟法》。對(duì)于作為行政訴訟制度依據(jù)的《行政訴訟法》進(jìn)行修改和完善，擴(kuò)展行政訴訟的類型、擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍（將抽象行政行為納入司法審查范圍）、完善行政訴訟被告制度等，使得法院在進(jìn)行行政訴訟審判時(shí)有法可依，更好的監(jiān)督行政的運(yùn)行。

（2）深化政治體制改革。政治體制改革是解決諸多法治建設(shè)中難題的關(guān)鍵之所在。我們一方面要規(guī)范黨對(duì)國(guó)家行政事務(wù)實(shí)現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)的方式，另一方面要加強(qiáng)程序立法，規(guī)范政府行為。司法獨(dú)立作為政治體制改革中的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題也應(yīng)該引起重視。司法不獨(dú)立，司法公正就難以保證，法治國(guó)家的建設(shè)也難以實(shí)現(xiàn)。雖然對(duì)于司法獨(dú)立，憲法和法律已有明文規(guī)定，但由于缺乏對(duì)司法獨(dú)立性之保障制度，導(dǎo)致這一法律規(guī)定不但沒(méi)有真正付諸實(shí)施，甚至被扭曲。因此，要想實(shí)現(xiàn)審判公正，必須建立和健全司法獨(dú)立的體制和制度保障，其中最重要的是理順黨、政府和司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，使黨和政府對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)制度化、規(guī)范化。

（3）對(duì)傳統(tǒng)法律文化進(jìn)行批判和改造。徹底鏟除傳統(tǒng)法律文化中的消極影響，建立新的適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和民主政治的行政法治文化。這就要在人民群眾中廣泛宣傳《行政訴訟法》，進(jìn)一步培養(yǎng)和弘揚(yáng)權(quán)利觀念、法治觀念和平等觀念。對(duì)于法官，也必須從觀念上樹(shù)立起依法審判是依法治國(guó)的核心觀念，樹(shù)立起《行政訴訟法》是依法控制行政權(quán)的觀念，真正發(fā)揮行政審判對(duì)于制約行政權(quán)力、保護(hù)公民合法權(quán)益的作用。對(duì)于政府工作人員，也要牢固樹(shù)立法治意識(shí)，因?yàn)閷?shí)現(xiàn)行政法治的關(guān)鍵是他們，他們的法治意識(shí)水平是衡量一個(gè)國(guó)家行政法治水平的重要標(biāo)志。

除此之外，其他的像建立有限的調(diào)解制度、提高法官素質(zhì)雖然在此沒(méi)有展開(kāi)論述，但是也不容忽視，甚至是設(shè)立專門(mén)行政法院、構(gòu)建行政判例制度等等都不失為一種有益探索。

結(jié)語(yǔ)：

行政訴訟制度的確立作為中國(guó)法治進(jìn)程中的一塊重要里程碑，在一定程度上把民主法治的基本理念——人道政府（人民主權(quán)、人權(quán)保障）、有限政府（權(quán)力受法律限制）、責(zé)任政府（對(duì)自己的行為承擔(dān)政治、法律責(zé)任）——付諸實(shí)施，它以法的形式確認(rèn)了國(guó)家、社會(huì)與個(gè)人的界線與對(duì)峙，把司法權(quán)樹(shù)立為行政權(quán)的一種對(duì)峙力量，從而使行政法治成為現(xiàn)實(shí)的原則。但是，中國(guó)行政訴訟制度的完善和發(fā)展將是一個(gè)長(zhǎng)期艱巨的過(guò)程。而其最終出路在于法治大環(huán)境的形成，在于司法體制乃至國(guó)家政治制度整體的改革，在于個(gè)人與政府的意識(shí)改造，在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新秩序的建立，唯有這些是行政訴訟發(fā)展與法治國(guó)家建立的真正希望和無(wú)窮動(dòng)力。

「參考文獻(xiàn)」

參考資料：

①《行政法與行政訴訟法》87頁(yè)，張樹(shù)義主編法律出版社

②《法學(xué)導(dǎo)論》130頁(yè)，拉德布魯赫中國(guó)大百科全書(shū)出版社

③同②，131頁(yè)

④《法理學(xué)》174頁(yè)，周農(nóng)唐若雷警官教育出版社

⑤《憲法學(xué)》27頁(yè)，俞子清主編中國(guó)政法大學(xué)出版社

⑥同④，179頁(yè)

⑦《行政訴訟與法治環(huán)境》姜明安《燕園法學(xué)文錄》/article/user/article_display.asp？ArticleID=22847

⑧《論行政訴訟困境產(chǎn)生的根源與對(duì)策》丁樂(lè)超白志城2002年10月《煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》第15卷第4期