行政規(guī)章經(jīng)濟(jì)分析論文

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由波斯納（Posner）開創(chuàng)的法和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論最先倡導(dǎo)對(duì)法律規(guī)則效果進(jìn)行實(shí)證分析，用效益所體現(xiàn)和蘊(yùn)含的理性價(jià)值反襯實(shí)存法律制度的缺陷，又在效益基礎(chǔ)上構(gòu)造適應(yīng)經(jīng)濟(jì)自由和社會(huì)自由的法律秩序。法律經(jīng)濟(jì)分析的主要角色是驅(qū)散某些假公正的論調(diào)，藉由向社會(huì)表明必須放棄達(dá)到某些非經(jīng)濟(jì)的公正思想，使法律具有“經(jīng)濟(jì)推論的特色”和“明顯的參考經(jīng)濟(jì)概念”，立法者尤其要具有“扎實(shí)的經(jīng)濟(jì)學(xué)素養(yǎng)”〔1〕（P14—18）。而行政規(guī)章的經(jīng)濟(jì)分析是指：運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理和原則分析規(guī)章這一立法現(xiàn)象，從成本——效益的角度尋求和實(shí)現(xiàn)規(guī)章效益最大化，包括借助法律經(jīng)濟(jì)學(xué)、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇論、規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念和理論，分析和闡明規(guī)章的必要性、收益性、合理的調(diào)控范圍以及規(guī)章效益的歸屬主體，揭示和防范規(guī)章立法尋租現(xiàn)象等。

一、行政規(guī)章的必要性

簡而言之，行政規(guī)章的產(chǎn)生是各種需要綜合作用的結(jié)果。這種“需要”主要包括：

1.立法權(quán)的分化在現(xiàn)代社會(huì)，行政機(jī)關(guān)的獨(dú)特性在于，它有權(quán)通過制定規(guī)則或作出裁決來決定私人的權(quán)利和義務(wù)，擁有“立法權(quán)”、“行政權(quán)”和“司法權(quán)”等聯(lián)合權(quán)力。其“立法權(quán)”主要是制定和頒布具有法律效力的行政規(guī)章，這種權(quán)力傳統(tǒng)上屬于議會(huì)（國會(huì)）的領(lǐng)地，但是它被授給立法和司法系統(tǒng)之外的行政機(jī)關(guān)。主要原因是社會(huì)發(fā)展帶來了管理方面的巨大變化，議會(huì)等代議制機(jī)構(gòu)的作用日漸衰微，無法滿足管理的諸多新特點(diǎn)、新變化，不得不把立法權(quán)再分配，轉(zhuǎn)移國家權(quán)力，重塑國家權(quán)力結(jié)構(gòu)。立法機(jī)關(guān)的授權(quán)和司法機(jī)關(guān)的妥協(xié)，使行政機(jī)關(guān)在有限的資源環(huán)境里得以采取必要、靈活而又實(shí)際的行政規(guī)章手段，實(shí)現(xiàn)福利國家的價(jià)值目標(biāo)。從根本上看，立法權(quán)結(jié)構(gòu)所回應(yīng)的是社會(huì)的需要，其唯一的源泉和真正的基礎(chǔ)是社會(huì)生活本身。

2.政府作用的嬗變立法控制和司法審查是防止行政立法濫用的兩道防線。其中，立法對(duì)行政規(guī)章裁量權(quán)控制的路徑是：由緊到松，又由松到緊，與人們對(duì)政府作用邏輯史的認(rèn)識(shí)是一致的，政府在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)中作用的變化導(dǎo)致了人們對(duì)行政立法觀念認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及深度經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷所帶來的市場失靈、社會(huì)諸問題，凸現(xiàn)了政府的作用。斯蒂格勒茨總結(jié)了歷史上對(duì)政府作用認(rèn)識(shí)的兩次變化，其一是：承認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)和信息的不完全在經(jīng)濟(jì)中的重要性，這種不確定性的風(fēng)險(xiǎn)涉及到經(jīng)濟(jì)生活的每一個(gè)市場，若沒有政府的幫助，許多國家的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)達(dá)到極限。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，政府作用對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功是必不可少的〔2〕。行政法學(xué)者歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩認(rèn)為，通過行政規(guī)章進(jìn)行經(jīng)濟(jì)規(guī)制的主要原因是：自然壟斷、破壞性競爭、物資匱乏和外部性問題。當(dāng)市場不能通過競爭理論產(chǎn)生可預(yù)期的收益時(shí)，社會(huì)有幾種可能的選擇：（1）容忍市場所謂的效果；（2）通過運(yùn)用反托拉斯法重塑充滿競爭活力的環(huán)境；（3）以政府所有權(quán)取代市場之下的公司私人所有權(quán)；（4）通過規(guī)制公司活動(dòng)而保持公司的私人所有權(quán)。資本主義的經(jīng)驗(yàn)是選擇了政府規(guī)制手段，也“毫無疑問地，規(guī)制機(jī)關(guān)是通過行政規(guī)章和法規(guī)運(yùn)作的制度化的官僚政治。”〔3〕（P5）“行政規(guī)制，是我們法律制度的永久性特征”〔3〕（P384）。中國在近代化、現(xiàn)代化進(jìn)程中，表現(xiàn)為政府推進(jìn)型或變法型模式。行政權(quán)不再是社會(huì)生產(chǎn)生活的“外在變量”，而是不可或缺的“內(nèi)生變量”，國家也不再是單純的“保護(hù)性國家”，而是“生產(chǎn)性國家”。因此，行政立法顯得尤其重要，行政規(guī)章成為政府行政規(guī)制強(qiáng)有力的法律武器。

3.普通法的局限生行政規(guī)章的替代性在美國，聯(lián)邦、州以及地方行政機(jī)構(gòu)的各種行政規(guī)章的法律效力在普通法規(guī)則之上〔4〕。波斯納研究了公共管制和普通法的關(guān)系問題，認(rèn)為普通法的重要功能是通過創(chuàng)設(shè)產(chǎn)權(quán)減少交易成本，從而實(shí)現(xiàn)或推進(jìn)（不同于模仿）市場過程。私人實(shí)施權(quán)利的普通法制度，其管理方法的基本（和相關(guān)）特征有兩個(gè)：（1）這種方法對(duì)政府官員的依賴程度最小，主要依據(jù)公民自己——受害人及其律師；（2）守法的激勵(lì)產(chǎn)生于這樣的威懾：如果加害人違反規(guī)則，他必須對(duì)受害人實(shí)施損害賠償。而直接的行政管制恰恰相反，它對(duì)政府官員的依賴性極大，而且首先是竭力防止侵害的發(fā)生而不是對(duì)受害人實(shí)施損害賠償。法律經(jīng)濟(jì)學(xué)派雖然極力推崇普通法增進(jìn)“財(cái)富最大化”時(shí)的價(jià)值，但“鑒于司法職能的自然限制，普通法法官無力實(shí)施增進(jìn)社會(huì)福利的廣泛規(guī)劃”，從而承認(rèn)“體現(xiàn)公益目的的調(diào)整性法規(guī)有時(shí)也是必要的”，承認(rèn)警察權(quán)力在福利國家中的作用〔5〕。通常，行政規(guī)章進(jìn)行的管制緣起于市場和普通法規(guī)定的市場規(guī)則的失靈，即行政規(guī)章的特殊性在于，在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的諸多領(lǐng)域內(nèi)，用傳統(tǒng)的私法規(guī)范不能解決復(fù)雜的問題，且在效益上不劃算。規(guī)章立法選擇是趨利避害的產(chǎn)物，其不治“已病”而治“未病”。

4.行政規(guī)章普適性的效益規(guī)章作為行政立法的一種類型具有普遍適用的特點(diǎn)，它能給行政相對(duì)人遵守行政法規(guī)范提供清楚的行為規(guī)則，使其獲得明確的依據(jù)。規(guī)則也是一種制度。經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾思認(rèn)為，制度是人類設(shè)計(jì)的構(gòu)成政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)相互作用的強(qiáng)制，用以把人與人之間的作用具體化，在交往中建立秩序和減少不確定性，從而決定交易成本以及參加經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的獲益性和可知性〔6〕。而經(jīng)濟(jì)分析表明，通過法律形式所建立的普遍性規(guī)則，可以避免或減少交易主體在確定和認(rèn)同規(guī)則方面的成本。行政規(guī)章實(shí)質(zhì)是具體行政行為原則的制度化，它所表現(xiàn)出來的規(guī)則普適性與具體行政行為表現(xiàn)出來的個(gè)案性，具有不同的經(jīng)濟(jì)效益和實(shí)際用途。歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩指出：“在過去的20年里，行政法最重要的發(fā)展之一是行政機(jī)關(guān)日益依賴于規(guī)則（rules）制定——將其作為制定政策的一種手段”。“規(guī)則制定程序較之個(gè)案的裁斷要更為有效，因?yàn)榍罢呖山鉀Q在單一活動(dòng)中的大量問題。一條明確的普遍規(guī)則能夠在受到影響的公司或個(gè)人中間產(chǎn)生迅速和統(tǒng)一的遵守行為；而經(jīng)裁斷的先例的范圍卻難以界定，因?yàn)橄壤倪m用在一定程度上通常取決于特定案例的事實(shí)。同時(shí)，規(guī)則制定可為個(gè)人提供重要保障”。“在未來的歲月里，規(guī)則制定過程完全有可能是行政法最有生氣的領(lǐng)域之一”。〔7〕

二、行政規(guī)章的適度規(guī)制

承認(rèn)行政規(guī)章的必要性和法律效力并不意味著它們可以隨心所欲地介入社會(huì)生產(chǎn)和生活，規(guī)章的種種負(fù)效應(yīng)和不良跡象表明，規(guī)章的干預(yù)和規(guī)制只在必要的法律事項(xiàng)和限度內(nèi)才是合法、合理的。

1.行政規(guī)章立法經(jīng)驗(yàn)與反思美國人發(fā)現(xiàn)，對(duì)工作環(huán)境完全標(biāo)準(zhǔn)的立法并未帶來事故發(fā)生率降低，對(duì)汽車安全標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定帶來的卻是汽車交通事故總量和損失額的增長。一項(xiàng)研究表明：1977年48家公司僅為遵守聯(lián)邦政府的規(guī)章（主要是環(huán)境方面的規(guī)定）就花費(fèi)了26億美元。1994年，共和黨宣稱美國企業(yè)為遵守各項(xiàng)政府規(guī)定而開支的費(fèi)用為5000億美元〔8〕。為實(shí)現(xiàn)行政規(guī)章的效益性，美國總統(tǒng)曾行政命令，要求行政機(jī)關(guān)在制定行政規(guī)章之前必須先向聯(lián)邦管理和預(yù)算局匯報(bào)，以便審查規(guī)章是否真正需要。所制定的規(guī)章必須能夠得到最大的經(jīng)濟(jì)效益，如果有花錢較少的方案可供選擇，而行政機(jī)關(guān)沒有選擇時(shí)必須說明理由。法律經(jīng)濟(jì)分析方法在北美取得長足進(jìn)步后，澳大利亞法律改革委員會(huì)亦率先在英聯(lián)邦的各法律改革組織中推廣。該委員會(huì)的要旨是：“法律改革及其一般的實(shí)際意義上的立法，必須關(guān)注其內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)因素。我們必須謹(jǐn)慎地衡量法律的成本及效益，并且只要可能，就應(yīng)該對(duì)此作出比現(xiàn)今更科學(xué)的評(píng)估……，在考慮法律改革的方案的過程中，委員會(huì)理所當(dāng)然要對(duì)它們進(jìn)行成本——收益測試。”〔9〕

在我國，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的行政法律規(guī)范統(tǒng)稱為“文件”或者政策，它的經(jīng)濟(jì)效益如何需要?dú)v史性地檢討。否則，我國行政立法仍走不出以往的思維誤區(qū)，依舊認(rèn)為規(guī)章立法、規(guī)章分配權(quán)利義務(wù)關(guān)系是行政機(jī)關(guān)“天然”的內(nèi)部行政行為。如同把“市場經(jīng)濟(jì)”誤作為多蓋幾個(gè)帶篷的“市場”一樣，把“依法行政”或“依法治國”誤為多頒布低層次的“法律”。因此，規(guī)章立法常常扭曲權(quán)利義務(wù)機(jī)制，產(chǎn)生各種各樣的負(fù)面效應(yīng)。40年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，特殊的國情，要求我們面對(duì)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行反思，設(shè)法使非經(jīng)濟(jì)性干預(yù)最小化。值得慶幸的是，我國行政立法機(jī)關(guān)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了這一問題。1998年5月21日國務(wù)院辦公廳的《關(guān)于國務(wù)院立法工作的若干意見》中指出：“一切政府機(jī)關(guān)要依法行政”，“要以人民的最大利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”，“行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力要與其經(jīng)濟(jì)利益徹底脫鉤”，“防止法繁擾民”。

2.行政規(guī)章調(diào)控的廣度和深度諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格勒（Stigler）開創(chuàng)的“管制經(jīng)濟(jì)學(xué)”以及日本植草益博士研究的“微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)”，其核心任務(wù)都是：解釋發(fā)生規(guī)制的原因、規(guī)制的得益者和受損者、規(guī)制的形式以及評(píng)價(jià)規(guī)制的效果尤其是規(guī)制對(duì)資源配置的影響。規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)行政規(guī)章立法啟示之一是：為何要制定規(guī)章、規(guī)章應(yīng)規(guī)制什么、如何規(guī)制以及達(dá)到何種規(guī)制效果。行政規(guī)章調(diào)控范圍不當(dāng)會(huì)帶來“規(guī)制失靈”（政府失靈），造成行政資源和社會(huì)資源偏離帕累托最優(yōu)，從而損害個(gè)人利益和公共利益。

在現(xiàn)代社會(huì)，行政立法已滲透到了細(xì)微的領(lǐng)域，私人行為深深地打上了公法的強(qiáng)制性烙印。行政規(guī)章調(diào)控的廣度首先要解決行政立法與其他部門法尤其是民商法的界限。例如，在與民法、經(jīng)濟(jì)法的關(guān)系上，行政法從行為主體、內(nèi)容、客體上制約著民事行為的發(fā)展，客觀上阻礙或促進(jìn)著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程。某種意義上，若不對(duì)行政法的調(diào)整對(duì)象、調(diào)控廣度、深度和強(qiáng)度做細(xì)致的經(jīng)濟(jì)分析，可以說中國沒有真正意義上的民商法。德國法學(xué)家拉德布魯赫早在1929年就預(yù)言“行政法是社會(huì)的法律，在將來社會(huì)主義的福利國家中，如我們所料，民法可能會(huì)完全融合在行政法之中。”〔10〕行政規(guī)章過多地干涉民商法的內(nèi)容，使中國民商法在行為標(biāo)準(zhǔn)上成為行政法的附庸，規(guī)章中膨脹性的行政權(quán)力配置悄然地“蠶食”著民事權(quán)利。因此，我們認(rèn)為，規(guī)章制定者將哪些行為和主體視為調(diào)控目標(biāo)和約束范圍必須具有合理的限度。應(yīng)該看到，規(guī)章立法活動(dòng)不僅僅是一種政治行為，而且是一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，行政規(guī)章的規(guī)制行為并非是免費(fèi)的“物品”或“財(cái)貨”（goods），必須堅(jiān)持效益最大化原則，重視市場和法律的替代性。從社會(huì)角度看，實(shí)施規(guī)章所需的費(fèi)用也是一項(xiàng)成本，是否制定規(guī)章應(yīng)取決于一定條件下成本和收益的對(duì)比關(guān)系。某些不受歡迎的行為，試圖用行政規(guī)章禁止它們是不明智的，因?yàn)椴粫?huì)有效或代價(jià)太昂貴，最好是在民法或刑法范圍內(nèi)解決，以矯正行政立法本身的腐化。

行政規(guī)章的深度定位，即是必須給行政相對(duì)人一個(gè)合理的空間。否則，不斷“具體化”、“細(xì)則化”的行政規(guī)章會(huì)窒息行政相對(duì)人的活力，從而事實(shí)上剝奪了他們的權(quán)利。“法律的目的不是廢除或限制自由，而是保護(hù)和擴(kuò)大自由。因?yàn)椋谝磺心軌蚪邮芊晒芾淼娜祟惿鐣?huì)中，沒有法律，就沒有自由。這是因?yàn)椋杂梢馕吨皇芩说氖`和侵犯，在沒有法律的情況下這是不可能實(shí)現(xiàn)的；但是，……自由并不是每個(gè)人隨心所欲的。”〔11〕就世界范圍而言，通過行政規(guī)章進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制正在有序放松，而通過行政規(guī)章進(jìn)行的社會(huì)性規(guī)制不能放松。社會(huì)性規(guī)章主要是以保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者利益為目的，通過行政機(jī)關(guān)制定一定的標(biāo)準(zhǔn)去禁止或限制特定行為的規(guī)章，如健康、藥物、醫(yī)療、勞動(dòng)安全、公路交通、污染等保護(hù)國民健康、環(huán)保為目標(biāo)的行政規(guī)章。

行政規(guī)章作為社會(huì)生產(chǎn)、生活的“內(nèi)生變量”，其制度供給是否對(duì)路，需要測度規(guī)章的效用。但是，單純的行政規(guī)章目標(biāo)不能檢驗(yàn)規(guī)章的必要性和合理性，必須通過規(guī)章規(guī)制的效果大小來分析。規(guī)章的規(guī)制效果，是指規(guī)章所約束的行為有多大部分是只能由規(guī)章加以說明的，規(guī)章效果在本質(zhì)上獨(dú)立于以文字、條文等形式所表現(xiàn)的規(guī)制內(nèi)容，規(guī)章目標(biāo)不等于其實(shí)際效果，規(guī)章的實(shí)際效果往往與規(guī)章的內(nèi)容和目標(biāo)發(fā)生偏差。規(guī)章效果檢驗(yàn)極其復(fù)雜，時(shí)間雖是最好的評(píng)估維度，但是，它對(duì)已造成的資源浪費(fèi)于事無補(bǔ)，因此要倡導(dǎo)實(shí)驗(yàn)立法。“公眾對(duì)法律的信任不能再只是指望異想天開的爭論和政治運(yùn)動(dòng)的誘人力量。用實(shí)驗(yàn)方法證明法律的效力可以為這種信任提供更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在實(shí)驗(yàn)觀察表明法律的某個(gè)方面無效或者有反作用，并對(duì)此加以改變的同時(shí)，法律自身也會(huì)隨之得到改進(jìn)。”〔12〕重新思考以行政立法為代表的政府干預(yù)的合理性與有效性后，西方不規(guī)制運(yùn)動(dòng)主張回到私法優(yōu)越地位。

3.行政規(guī)章決策成本和外在成本行政規(guī)章作為“公共物品”，其集體決策帶來兩個(gè)成本即外在成本和決策成本。決策成本在規(guī)章制定過程中產(chǎn)生，包括制定規(guī)章與協(xié)商規(guī)章時(shí)所耗費(fèi)的各種資源和費(fèi)用（時(shí)間在內(nèi)），決策成本的大小與參與決策的人數(shù)和決策所需贊成票成正比，隨之增加而增加。在極端情況下，如果決策是獨(dú)裁性質(zhì)的，由一人說了算，則決策成本最低為零。外在成本是集體決策通過后在規(guī)章實(shí)施過程中產(chǎn)生的對(duì)某些人的不利影響或凈效用損失。一項(xiàng)行政規(guī)章總會(huì)給人帶來有利影響，使其處境改善，也會(huì)給一些人帶來不利影響，使其處境變壞。對(duì)于后者而言，這種不利影響是外部力量強(qiáng)加的，因而謂之外在成本。在西方開放的行政規(guī)章制定程序中，參與人數(shù)越多，則規(guī)章外在成本越低。在極端情況下，如果采用全體一致同意規(guī)則，外在成本就會(huì)消失。從另外一個(gè)角度看，規(guī)章的法律成本可分為立法成本、執(zhí)法成本、守法成本和違法成本。立法成本指制定、修改、廢除規(guī)章所耗費(fèi)的人力、物力和財(cái)力；執(zhí)法成本指保障規(guī)章運(yùn)行而支付的一切費(fèi)用；守法成本指行政相對(duì)人因遵守規(guī)章而必須支付的最低費(fèi)用；違法成本指相對(duì)人因違反規(guī)章規(guī)定而付出的代價(jià)。比較而言，行政規(guī)章決策成本實(shí)為立法成本，而外在成本統(tǒng)為行政主體實(shí)現(xiàn)規(guī)章的成本和規(guī)章實(shí)施中某些相對(duì)人損耗的成本，是上述執(zhí)法成本、守法成本、違法成本的總和。

行政規(guī)章決策成本和外在成本之間呈現(xiàn)非嚴(yán)格對(duì)稱的反比例關(guān)系。實(shí)踐證明，在規(guī)章制定中投入必要的費(fèi)用，能保證外在成本的最大降低，看似決策過程影響了行政效率，提高了行政成本，實(shí)則是一個(gè)思維誤區(qū)。因?yàn)椋姓屎统杀镜臋z測是一個(gè)過程化的行為，效率高低與否只能是規(guī)章效果對(duì)規(guī)制目標(biāo)的肯定或否定。理性化的規(guī)章決策成本應(yīng)是通過行政程序有法律程序進(jìn)行的。法律程序體系的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，在于減少錯(cuò)誤和程序體系的直接成本。行政聽證會(huì)可預(yù)期地降低錯(cuò)誤總和及其直接成本而增進(jìn)效率〔1〕（P397～398）。“它們旨在推進(jìn)思想和意見市場上的競爭……。這樣做既為推動(dòng)市場制定良法，又通過鼓勵(lì)那些其觀點(diǎn)沒有被采納的人們?nèi)プ鹬馗鶕?jù)已采納的意見制定的法規(guī)，來加強(qiáng)人們對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的信任。”〔13〕當(dāng)今的中國，沒有完善的行政程序制度，公眾對(duì)行政規(guī)章的參與處于原始的、受排斥的狀態(tài)，一人拍板想當(dāng)然的規(guī)章，其決策成本是小的，但其公正性、可接受性和效益性可想而知。行政規(guī)章利害關(guān)系人參與制度、聽證制度、說明理由制度，與其說是消耗了相當(dāng)成本，勿寧說是為取得規(guī)章公共效益而有意識(shí)進(jìn)行的一項(xiàng)“生產(chǎn)性投資”。當(dāng)然，制定規(guī)章的決策過程應(yīng)注意“扯皮成本”〔14〕。參與行政程序的人們?yōu)樽约阂粋€(gè)個(gè)特殊的既得利益而互相“扯皮”，會(huì)更多地耗費(fèi)時(shí)間、精力和金錢，可能反倒增大了“交易成本”。

4.行政規(guī)章叢生困境“具體的、適合一個(gè)國家的法治并不是一套抽象的無背景的（Decontextual）原則和規(guī)則。”〔15〕行政規(guī)章只是規(guī)制社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的必要條件而非充分條件，它在一個(gè)利益極其復(fù)雜和經(jīng)常性沖突的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中制定、修改、廢除，常常帶來規(guī)章的不必要代價(jià)。規(guī)章投入不足或過剩，都會(huì)導(dǎo)致與規(guī)章目標(biāo)實(shí)現(xiàn)沒有內(nèi)在必然聯(lián)系的某種損失。

最早關(guān)注規(guī)章制度環(huán)境的是經(jīng)濟(jì)學(xué)家C·瑟羅，他歸納了有關(guān)法規(guī)（規(guī)章）的八個(gè)基本命題：〔16〕（1）所有的經(jīng)濟(jì)制度都是由一系列法規(guī)組成——無管制的經(jīng)濟(jì)制度根本不存在；（2）存在許多愚蠢的政府法規(guī)，在用不適當(dāng)?shù)姆绞皆噲D達(dá)到一個(gè)值得爭取的目標(biāo)；（3）在許多領(lǐng)域里，規(guī)章應(yīng)該更少一些。但是，許多行業(yè)應(yīng)該取消規(guī)章這個(gè)事實(shí)并沒有導(dǎo)致許多行業(yè)將會(huì)取消規(guī)章這一結(jié)論，利益沖突導(dǎo)致不同的主體反對(duì)取消既存的規(guī)章；（4）在美國各種規(guī)章幾乎從來不是源于意識(shí)形態(tài)，而是源于實(shí)際問題；（5）當(dāng)論及管制和取消管制的優(yōu)點(diǎn)時(shí)，不存在“右派”和“左派”的對(duì)立，主張管制的左派與反對(duì)管制的右派經(jīng)常由于所討論的問題不同而改變立場；（6）經(jīng)濟(jì)成就的大小與管制程度兩者之間不存在簡單的相互關(guān)聯(lián)；（7）規(guī)章所導(dǎo)致的規(guī)章；（8）必須避免長期物價(jià)管制。C·瑟羅同時(shí)指出，政府規(guī)章的增加是由于我們?nèi)狈ζ渌愋偷恼深A(yù)。由于單個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)體系之中，因此，這個(gè)體系中的任何一個(gè)部門實(shí)施規(guī)章對(duì)其他部門都會(huì)產(chǎn)生影響。用于保護(hù)某一群體利益的規(guī)章容易損害另一群體利益，并導(dǎo)致保護(hù)第二集團(tuán)利益的規(guī)章產(chǎn)生。如能源部門的管制規(guī)章，每一種新規(guī)章都迫使我們?cè)黾恿硗獾囊?guī)章。規(guī)章正面臨著制度性困境。在充滿矛盾的法律制度中實(shí)施規(guī)章，這樣一旦規(guī)章被制定成法律，也就拉開了斗爭的序幕。在很大程度上，這個(gè)過程所引起的時(shí)間上的拖延及不確定性，對(duì)于經(jīng)濟(jì)的反作用比規(guī)章制度本身還要大。規(guī)章遭到破壞以后，無論規(guī)章是否產(chǎn)生人們所向往的結(jié)果，都得花費(fèi)一筆巨大的費(fèi)用。如果沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，它不會(huì)回復(fù)到以前的狀態(tài)，必須采用一套新的甚至更加苛刻的行政規(guī)章。

從權(quán)利的角度看，規(guī)章增加是權(quán)利相互性的體現(xiàn)，即“權(quán)利鏈”或“系列性關(guān)聯(lián)權(quán)利”要求的結(jié)果，制定規(guī)章有利于權(quán)利界限清晰。按照邊際成本規(guī)律，行政規(guī)章的供給在達(dá)到社會(huì)需求飽和狀態(tài)之前，每增加制定和實(shí)施一項(xiàng)新的行政規(guī)章時(shí)，由于法律規(guī)范的體系化及相互支持，其邊際成本呈遞減趨勢(shì)，即行政規(guī)章配套有其積極意義。所以，在美國行政規(guī)章需要制定而未制定時(shí)，也是一種違法行為。相反，我國的行政規(guī)章已陷入?yún)采Ь常撚幸?guī)章的地方未規(guī)制，而有些領(lǐng)域則規(guī)章過剩。非但未能清晰權(quán)力（利），而且造成了行政主體按其部門意志擴(kuò)張行政權(quán)力以至侵害相對(duì)人權(quán)益現(xiàn)象。典型的例子是“亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派”等“三亂”現(xiàn)象，各級(jí)行政主體為治理“三亂”了無數(shù)個(gè)規(guī)范性文件，但效果欠佳。究竟原因，規(guī)章叢生困境靠規(guī)章制定主體自省式解決已不可能，必須由更權(quán)威的機(jī)關(guān)介入，在憲政框架下控制行政規(guī)章立法主體的自由裁量權(quán)。