司法最終權(quán)探究論文

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沒(méi)有行政訴訟制度在中國(guó)的誕生,就不會(huì)有近幾年關(guān)于“司法最終權(quán)”的提法。但行政訴訟也似乎只是給了人們一些現(xiàn)象上的提示,我國(guó)立法對(duì)司法最終權(quán)既沒(méi)有明確肯定,也沒(méi)能力完全肯定一一在一定程度上這應(yīng)該是一個(gè)憲法或憲政中的問(wèn)題。也許,更重要的還不是立法的態(tài)度,而是司法最終權(quán)在理論上是否成立。如果理論上的回答是肯定的,那么,我國(guó)法制建設(shè)中的某些方向性問(wèn)題也就迎刃而解了。

一

司法最終權(quán)的意義

盡管我國(guó)已經(jīng)有人嘗試著談?wù)撝袊?guó)的“司法最終權(quán)”,但這個(gè)概念既不是我國(guó)的特產(chǎn),也不首先產(chǎn)自中國(guó)。最先提出并肯定司法最終權(quán)的是西方人,我國(guó)有些人只是在發(fā)現(xiàn)我國(guó)的某些制度有些西方司法最終權(quán)制度的樣子,才有了這種不合傳統(tǒng)憲政思想的提法。事實(shí)上,所請(qǐng)西方的司法最終權(quán),既不是由憲法或哪個(gè)普通立法的某個(gè)條文明確規(guī)定的,也不是在十年八載中形成的,而是在長(zhǎng)期的法治思想、尤其是憲政思想的不斷發(fā)展,在法治實(shí)踐、尤其是憲政實(shí)踐的不斷進(jìn)步中形成的,如今已被認(rèn)為毫無(wú)疑問(wèn):法院給人定罪、處理民事糾紛;法院審查、裁決行政行為是否合憲合法;法院審查、裁決議會(huì)的立法是否違憲。而除了法院自身或另一個(gè)法院,其他任何國(guó)家機(jī)關(guān)都無(wú)權(quán)審查、撤銷(xiāo)法院的裁決。具體地說(shuō),司法最終權(quán)應(yīng)當(dāng)包括三點(diǎn)含義:

1.一切因適用憲法和法律而引起的法律糾紛和相應(yīng)的違憲違法行為由法院進(jìn)行裁決。刑事糾紛、民事糾紛是最傳統(tǒng)的法律糾紛,是平民違法或被認(rèn)為違法而引起的法律糾紛,傳統(tǒng)上就由法院裁決。議會(huì)立法要適用并服從憲法,政府行使行政權(quán)要執(zhí)行憲法和法律,他們也有可能違反憲法和法律并侵犯他人權(quán)利引起法律糾紛。這些公權(quán)力的行使引起的法律糾紛在進(jìn)入法治社會(huì)之后也由法院一一無(wú)論是普通法院還是諸如憲法法院或行政法院之類(lèi)的專(zhuān)門(mén)法院一一解決。

2.一切法律糾紛,至少在原則上通過(guò)司法程序即訴訟程序解決。從根本上說(shuō),法院的性質(zhì),即法院之所以是法院,是由它適用司法程序決定的,法院是外在的,而程序是內(nèi)在的。我們暫時(shí)不必說(shuō)司法程序包括哪些要素或內(nèi)容,僅從它對(duì)解決法律糾紛的重要作用看,它應(yīng)該是具有產(chǎn)生高度公正的素質(zhì)和能力的制度,因?yàn)?法律糾紛的解決最本質(zhì)的要求是公正。

3.法院對(duì)于法律糾紛以及相關(guān)的法律問(wèn)題有最終的裁決權(quán)。所謂最終的權(quán)力,是說(shuō)任何其他國(guó)家機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人無(wú)權(quán)否定、撤銷(xiāo)法院的裁決,而事實(shí)上主要是相對(duì)于立法權(quán)、行政權(quán)而言的。如果法院對(duì)于議會(huì)的立法元權(quán)審查,議會(huì)的立法權(quán)就是最終的;如果法院不能審查行政行為,行政權(quán)就是最終的。但司法最終權(quán)的意思是說(shuō),任何適用憲法和法律而引起的法律糾紛,原則上只能由法院最終裁決,這種最終權(quán)具有排它性。當(dāng)然,無(wú)論是這種還是那種法院,無(wú)論是一審還是二審、三審法院行使了最終裁決權(quán),都不影響法院的最終裁決權(quán)命題的成立。

傳統(tǒng)的中國(guó):司法權(quán)?最終極?

談?wù)撍痉ㄗ罱K權(quán)的前提是先有司法權(quán)或司法機(jī)關(guān),而奇怪的是我國(guó)雖有法院,但卻并沒(méi)有嚴(yán)格意義上的司法機(jī)關(guān)和司法權(quán)。迄今為止,我國(guó)憲法性立法甚至普通立法中并沒(méi)有關(guān)于司法權(quán)、司法機(jī)關(guān)的規(guī)定。在理論上以及官方的非正式文件中,關(guān)于司法機(jī)關(guān)、司法權(quán)的含義及用法占主導(dǎo)地位的是指檢察院和法院,以及檢察院的法律監(jiān)督權(quán)和人民法院的審判權(quán),[1]在80年代中期以前,關(guān)于司法機(jī)關(guān)的范圍甚至還包括公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān),[2]只是到近幾年,司法權(quán)才更多地從審判權(quán)的意義上使用,司法機(jī)關(guān)才更多地被非官方理解為人民法院。而近幾年關(guān)于司法最終權(quán)的提法事實(shí)上是特指法院的權(quán)力。所以說(shuō),從我國(guó)立法上的態(tài)度以及傳統(tǒng)法學(xué)理論上看,司法最終權(quán)絕不是我國(guó)立法和法治(制)思想所肯定的制度。

從我國(guó)各國(guó)家機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的職能權(quán)力、相應(yīng)的制度及其所體現(xiàn)的思想內(nèi)容看,即使假定審判權(quán)就是司法權(quán),司法最終權(quán)的說(shuō)法也不能成立,實(shí)際法制現(xiàn)狀也很難刺激人們關(guān)于司法最終權(quán)的想象。首先,作為我國(guó)基本政治制度的人民代表大會(huì)制所推崇的是以人民代表大會(huì)或國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)為核心,其他國(guó)家機(jī)關(guān)受它監(jiān)督、對(duì)它負(fù)責(zé)的原則。盡管權(quán)力機(jī)關(guān)這個(gè)“核心”地位的內(nèi)涵并不清晰,其他機(jī)關(guān)如何對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)、負(fù)責(zé)到什么程度也很模糊,但它所包含的對(duì)審判權(quán)在有關(guān)法律問(wèn)題上的權(quán)威性地位的否定精神應(yīng)該是可以肯定的,因?yàn)閺膶?shí)踐看,權(quán)力機(jī)關(guān)正是打著監(jiān)督權(quán)的大旗行使對(duì)審判工作的監(jiān)督權(quán)的,而且現(xiàn)在對(duì)法院個(gè)案審理的監(jiān)督和介人很深,甚至到了命令法院按其意向判決的程度。我國(guó)在對(duì)審判獨(dú)立的理解方面,也只提不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人干預(yù),而從不提不受其他國(guó)家機(jī)關(guān)干預(yù)。這種連審判權(quán)相對(duì)于權(quán)力機(jī)關(guān)的獨(dú)立性都沒(méi)有肯定的情況,在很大程度上也決定了對(duì)法院的“司法最終權(quán)”的否定。第二,即使從具體適用法律、具體決定公民或組織的權(quán)利義務(wù)的角度來(lái)理解“最終權(quán)”,在很長(zhǎng)一個(gè)歷史時(shí)期,甚至直到今天,實(shí)際上享有“最終權(quán)”的也不止是法院一家。在1996年刑事訴訟法未修改以前,人民檢察院享有對(duì)被告人的“免予起訴”決定權(quán),事實(shí)上是一種當(dāng)事人不能上訴也無(wú)人能夠撤銷(xiāo)的“最終”定罪權(quán)。行政機(jī)關(guān)則普遍享有通過(guò)一般行政決定確定公民權(quán)利義務(wù)的權(quán)力,通過(guò)對(duì)公民或組織的行政違法行為的確認(rèn)實(shí)施行政處罰的權(quán)力。在沒(méi)有行政訴訟制度以前,盡管從制度的層面看,權(quán)力機(jī)關(guān)可以撤銷(xiāo)同級(jí)政府的決定和命令,但卻沒(méi)有說(shuō)可以撤銷(xiāo)政府下屬部門(mén)的決定和命令,而且即使是權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)政府的決定、命令的撤銷(xiāo)權(quán),事實(shí)上也未聽(tīng)說(shuō)真正使用過(guò)。這說(shuō)明行政機(jī)關(guān)在事實(shí)上的權(quán)力也是“最終的”,直到今天,對(duì)那些不受行政審判管轄的大量行政領(lǐng)域和行政行為,事實(shí)上行政機(jī)關(guān)仍然有最終權(quán)。相比之下,雖然事實(shí)上權(quán)力機(jī)關(guān)也不撤銷(xiāo)法院的判決,司法判決也有最終的意義,但由于這種最終權(quán)并非獨(dú)此一家,沒(méi)有特色,不提也罷。事實(shí)上最重要的也許是,正由于其他國(guó)家機(jī)關(guān)也有最終權(quán),而法院不能審查、撤銷(xiāo)其他機(jī)關(guān)的決定并進(jìn)而否定其“最終權(quán)”,法院的最終權(quán)才不是真正意義上的最終權(quán)。第三,在我國(guó),相對(duì)于司法最終權(quán)而極富挑戰(zhàn)意義的制度是,在法院的背后有一個(gè)憲法確定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),而這個(gè)監(jiān)督機(jī)關(guān)卻不是一個(gè)法院一一它叫檢察院。而更進(jìn)一步的一個(gè)更有意思的問(wèn)題是,這個(gè)高高在上、可以對(duì)一切國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)卻不能撤銷(xiāo)法院的判決,當(dāng)然也不能撤銷(xiāo)行政行為、宣布立法違憲。這個(gè)對(duì)法律問(wèn)題一元裁決權(quán)的機(jī)關(guān)不知道為什么叫法律監(jiān)督機(jī)關(guān),僅僅是為了在形式上或思想上否定法院的最終權(quán)嗎?抑或是可以等待取得一種裁決權(quán)?

行政訴訟:司法最終權(quán)?

應(yīng)當(dāng)說(shuō)主要是出于經(jīng)濟(jì)、民主與法制建設(shè)的實(shí)際需要以及由于改革開(kāi)放從海外吹進(jìn)來(lái)的包括法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)在內(nèi)的新鮮空氣,我國(guó)誕生了行政訴訟制度和行政訴訟法。我們把這部將政府椎上被告席的行政訴訟法叫做中國(guó)法制建設(shè)史上的里程碑。其實(shí),政府走上被告席只是里程碑意義的一個(gè)方面,另一方面的意義應(yīng)該是司法權(quán)一一審判權(quán)一一的發(fā)展,尤其是那種帶有最終裁決權(quán)味道的發(fā)展。

進(jìn)入資本主義民主政治社會(huì)之后的英國(guó)在很長(zhǎng)一段時(shí)間里有“國(guó)王不能為非”的觀念,那意思是說(shuō)國(guó)王不會(huì)做錯(cuò)事,他永遠(yuǎn)都是對(duì)的,其實(shí)質(zhì)是對(duì)國(guó)王法律責(zé)任的豁免,即承認(rèn)英王法外特權(quán)。新中國(guó)成立后早已沒(méi)了國(guó)王但事實(shí)上長(zhǎng)期貫徹著“政府不能為非”的思想,有一段時(shí)間,甚至“明確地談?wù)撜`法”在政治上是相當(dāng)危險(xiǎn)的問(wèn)題。行政訴訟制度的誕生及其首要的貢獻(xiàn)應(yīng)當(dāng)是結(jié)束了政府法外特權(quán)的歷史,從立法上、制度上明確地肯定了政府違法現(xiàn)象的存在?？隙诉@一點(diǎn),由誰(shuí)來(lái)處理以及怎么處理政府違法問(wèn)題就是必須做的文章了。

1982年憲法上本來(lái)寫(xiě)著一些具有中國(guó)特色的答案:權(quán)力機(jī)關(guān)可以審查同級(jí)政府的立法、決定和命令,人民檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。這些答案甚至在1954年憲法里都有,那時(shí)關(guān)于人民檢察院對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法失職問(wèn)題的監(jiān)督權(quán)甚至更明確,但實(shí)踐表明,這些規(guī)定不夠?qū)嶋H或缺乏成效,檢察院的監(jiān)督權(quán)有名無(wú)實(shí),權(quán)力機(jī)關(guān)的撤銷(xiāo)式監(jiān)督權(quán)幾乎從不使用。當(dāng)我們的目光投向西方的相關(guān)做法時(shí),我們發(fā)現(xiàn)他們對(duì)行政行為違法問(wèn)題的處理是由法院來(lái)承擔(dān)的,而無(wú)論這個(gè)法院是普通法院還是行政法院。無(wú)論是出于實(shí)際需要,還是由于借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn),我們最終還是選擇了由法院通過(guò)司法程序解決行政糾紛并實(shí)施對(duì)行政行為的合法性監(jiān)督這個(gè)方案。表面上看這只是一個(gè)解決對(duì)行政的監(jiān)督的方法問(wèn)題,而事實(shí)上則是對(duì)傳統(tǒng)政治體制、法制觀念的重大突破。無(wú)論如何,權(quán)力機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政的“法律監(jiān)督”并沒(méi)有落到實(shí)處,而這個(gè)問(wèn)題一旦交給法院解決,就立即變得實(shí)實(shí)在在了。這其中的奧妙在程序,只是能夠真正認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)的人并不多。

傳統(tǒng)上相互“平行”互不干涉的政府和法院突然之間產(chǎn)生了一種全新的關(guān)系:法院可以審查、撤銷(xiāo)政府機(jī)關(guān)的具體行政行為。法院一旦能夠撤銷(xiāo)行政機(jī)關(guān)的決定,行政機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的決定權(quán)就不再是“終局”的了;而另一方面,由于法院能夠撤銷(xiāo)本來(lái)行政機(jī)關(guān)具有終局意義的決定,法院的權(quán)力便突出地顯示出“最終”的意義了。公權(quán)力用于決定平民的權(quán)利義務(wù)是一種傳統(tǒng)特權(quán),沒(méi)有新異之處,但一種公權(quán)力可以撤銷(xiāo)另一種公權(quán)力的決定并直接實(shí)施法律制裁,則極富現(xiàn)代法治意義。中國(guó)人開(kāi)始認(rèn)識(shí)到司法最終權(quán)的存在和意義,主要就是上述原因。當(dāng)然,沒(méi)有其他機(jī)關(guān)能夠撤銷(xiāo)或事實(shí)上沒(méi)有撤銷(xiāo)司法判決,以及即使作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院的法律主張(其實(shí)就是訴訟程序中的主張)最終仍須由法院確認(rèn)或決定等因素,也從另一些側(cè)面提示人們司法(法院)最終權(quán)的存在。

二

存在的未必就是合理的,只有合理的存在才有生命力。中國(guó)由法制向“法治”的轉(zhuǎn)變,行政訴訟制度對(duì)傳統(tǒng)相關(guān)制度的一定意義上的否定,似乎已昭示人們認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)。從世界范圍看,司法權(quán)從裁決普通的刑事、民事糾紛到審查、裁決立法行為、行政行為的合法性并進(jìn)而成為“最終”的權(quán)力已有近兩百年的歷史,而我國(guó)的行政訴訟制度一誕生便對(duì)促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政起了巨大的作用,并受到民眾的熱烈擁護(hù)和高度評(píng)價(jià)。這樣的制度應(yīng)該有其存在的理論根據(jù);而充分認(rèn)識(shí)這一點(diǎn),也許正是打開(kāi)我國(guó)法治大門(mén)的一把金鑰匙。

司法權(quán)的本質(zhì)功能由司法程序以及構(gòu)成司法程序基礎(chǔ)和要素的司法制度所決定。制裁一切違反憲法和法律的行為是法治的保障,司法權(quán)的使命正在于此。但是,法的保障卻不是靠縱容違法或?yàn)E殺無(wú)辜、容忍無(wú)政府狀態(tài)或強(qiáng)樹(shù)社會(huì)秩序所能實(shí)現(xiàn),它應(yīng)當(dāng)是保障和實(shí)現(xiàn)法的公正。作為保障司法功能得以實(shí)現(xiàn)的司法程序或司法制度也就當(dāng)然應(yīng)以實(shí)現(xiàn)司法公正為目標(biāo)。但司法權(quán)也是由人掌握的,“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”,[3]司法制度必須有能力控制法官濫用權(quán)力的傾向;同時(shí),由于司法權(quán)的功能對(duì)象還包括對(duì)一些附有國(guó)家強(qiáng)制力的公權(quán)力行為的評(píng)判和制裁,尤其是要面對(duì)權(quán)力性能主動(dòng),人、財(cái)、物、武裝實(shí)力強(qiáng)大的政府,為使法官能夠免受外來(lái)強(qiáng)力或權(quán)力濫用行為的干預(yù),司法制度對(duì)法宮的制約與保障功能的辯證結(jié)合,應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)司法裁判高度公正并實(shí)現(xiàn)司法最終權(quán)價(jià)值目標(biāo)的良性機(jī)制。在人們學(xué)會(huì)畫(huà)圓之前,圓的半徑并不是長(zhǎng)短不齊的,畫(huà)圓不圓事實(shí)上是人的過(guò)錯(cuò)。在這方面,西方人認(rèn)識(shí)得更早一些,司法制度更成熟些,而我們則幾乎是剛剛起步。

對(duì)司法權(quán)的制約

無(wú)論是歷史地、還是現(xiàn)實(shí)地認(rèn)識(shí)法定程序與權(quán)力的關(guān)系,都可以得出程序是權(quán)力濫用的天敵的結(jié)論。在當(dāng)今社會(huì)存在的立法、行政和司法三大程序中,沒(méi)有比司法程序更復(fù)雜的了。司法程序的突出特點(diǎn)就是程序參與者明確的角色定位一一雙方當(dāng)事人平等對(duì)抗而法官作為中立的裁判者,并為這些不同角色的實(shí)現(xiàn)而給程序的參加者設(shè)置了一系列復(fù)雜而又明確的權(quán)利義務(wù),而當(dāng)當(dāng)事人的程序權(quán)利成為法官必須尊重的義務(wù)時(shí),法官的感意就會(huì)受到嚴(yán)格限制,程序的對(duì)立物是態(tài)意……程序參加者在角色就位之后,各司其職,相互之間既配合又牽制,感意的余地自然就受到壓縮。”[4]“程序公正的實(shí)質(zhì)是排除,咨意因素,保證決定的客觀正確?！盵5]肯定了程序?qū)Ψü俚闹萍s功能,對(duì)于司法最終權(quán)應(yīng)當(dāng)需要何種程序的制約以及司法程序之所以復(fù)雜的原因也就容易理解了。剩下的就應(yīng)當(dāng)是對(duì)作為司法程序突出特點(diǎn)的具有高度強(qiáng)制力的具體程序或制度的認(rèn)識(shí):

(1)不告不理。不告不理是司法制度的基礎(chǔ)和重要特征。司法程序的設(shè)置和運(yùn)轉(zhuǎn)必須遵循這個(gè)原則,司法權(quán)的運(yùn)用必須受它限制。比如,法院只能審理原告提出的訴訟請(qǐng)求以及相應(yīng)的爭(zhēng)執(zhí)焦點(diǎn),當(dāng)事人應(yīng)對(duì)自己的主張承擔(dān)舉證責(zé)任,司法裁判不能超過(guò)訴訟請(qǐng)求的范圍。這個(gè)原則決定了法院對(duì)于違法行為和法律糾紛不能象俠客那樣主動(dòng)出擊,因而司法權(quán)是一種自我抑制性很強(qiáng)的權(quán)力,不容易惡性膨脹并對(duì)民主制形成威脅。相比之下,行政權(quán)是一種主動(dòng)性很強(qiáng)的權(quán)力,可以主動(dòng)把權(quán)力之手伸向社會(huì)的任何一個(gè)角落,富有侵略性,容易導(dǎo)致權(quán)力濫用,也正因?yàn)槿绱?它的背后才需要一個(gè)法律監(jiān)督者,即法院。

(2)法庭。立法、行政程序中沒(méi)有法庭,在一定意義上,法庭正是司法權(quán)的象征。當(dāng)然,法庭之所以如此重要,原因在于其具有促進(jìn)司法公正的內(nèi)在機(jī)制,包括:當(dāng)事人雙方直接對(duì)抗,爭(zhēng)議焦點(diǎn)鮮明,并可相互監(jiān)視、有言而盡;法官面對(duì)面地聽(tīng)訟,感覺(jué)全面、直接,有助于產(chǎn)生客觀、全面的判斷;法官的審理活動(dòng)同時(shí)受雙方當(dāng)事人監(jiān)視,舞弊機(jī)會(huì)受制;便于對(duì)全社會(huì)公開(kāi),公眾能夠?qū)徟谢顒?dòng)進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然,那種將實(shí)質(zhì)性審理活動(dòng)放在庭外而僅把庭審裝樣子的做法一一正如我國(guó)現(xiàn)在存在的現(xiàn)象,其實(shí)質(zhì)是逃避法庭的制約。

(3)律師或法律專(zhuān)家的參與。律師作為人參與訴訟并有機(jī)會(huì)發(fā)揮作用是世界各國(guó)司法制度的普遍特征。作為法律專(zhuān)家,律師的意見(jiàn)趨于中肯,便于促進(jìn)法官的科學(xué)認(rèn)識(shí);但另一方面,公開(kāi)化的律師意見(jiàn)客觀上對(duì)于法官也起制約作用一一公眾和當(dāng)事人會(huì)關(guān)注法官排斥律師意見(jiàn)的理由。在立法程序或行政程序中,由于程序過(guò)分開(kāi)放或過(guò)分簡(jiǎn)易,律師很難有參與的機(jī)會(huì)或者其作用無(wú)法有效發(fā)揮。

(4)嚴(yán)格的證據(jù)規(guī)則。法官認(rèn)定事實(shí)要借助大腦,甚至可以“自由心證”,但卻必須依照證據(jù)認(rèn)定事實(shí),受證據(jù)規(guī)則的約束。法庭的存在還要求證據(jù)必須經(jīng)過(guò)法庭質(zhì)證才能適用。在行政程序中,某些行政決定雖然也受證據(jù)的約束,但是,一方面對(duì)證據(jù)的適用條件并不嚴(yán)格,另一方面大量的決策性行政決定不受具體證據(jù)的約束。在司法程序中,證據(jù)是可定質(zhì)定量計(jì)算的,法官是否適用某一證據(jù)都應(yīng)有相應(yīng)的、正當(dāng)?shù)睦碛伞?/p>

(5)程序自治。這個(gè)問(wèn)題與法庭有關(guān),即法官制作裁判必須以當(dāng)事人在法庭上提出的主張、證據(jù)和其他案件信息為依據(jù),而不能以法庭外的任何案件信息和當(dāng)事人在法庭上未提出的主張為依據(jù),裁判的結(jié)論應(yīng)當(dāng)是庭審的當(dāng)然結(jié)果,庭審信息與裁判結(jié)論構(gòu)成一個(gè)“自治”過(guò)程。這一要求對(duì)法官是個(gè)重要的約束,它意味著法官有責(zé)任排斥一切庭審以外的說(shuō)情、指示作為裁判的依據(jù)。當(dāng)然,程序自治必然要求法官庭前避免與案件的實(shí)體問(wèn)題接觸以及當(dāng)庭宣判。當(dāng)庭宣判也可以避免外來(lái)干預(yù)在庭審后向法官施加影響。我國(guó)很少做到當(dāng)庭宣判,主要是為那些不聽(tīng)審案件的行政領(lǐng)導(dǎo)在庭后下達(dá)指示開(kāi)綠燈,事實(shí)上這是案件審批制的要求,幸喜案件審批制這個(gè)無(wú)法律依據(jù)的制度現(xiàn)已開(kāi)始取消了。行政程序中沒(méi)有法庭,程序是開(kāi)放式的,因而不可能存在程序自治。

(6)法官之間以及上下級(jí)法院之間的相互制約。所謂法官之間的制約,是說(shuō)聽(tīng)審法官或“合議庭”成員之間對(duì)案件裁判有平行的投票決定權(quán),而不存在“行政領(lǐng)導(dǎo)”,不存在誰(shuí)必須服從誰(shuí)的問(wèn)題。這樣的體制對(duì)于防止個(gè)別聽(tīng)審法官作弊是非常重要的。在這一點(diǎn)上,審判體制與金字塔式的行政體制有著重大區(qū)別,通常,行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,下級(jí)服從上級(jí),這種體制在防止權(quán)力濫用方面當(dāng)然不能與審判體制相比。至于上下級(jí)法院之間的監(jiān)督,對(duì)于防止有意無(wú)意的錯(cuò)判當(dāng)然也是必要的。與行政體制不同的是,上級(jí)法院與下級(jí)法院相互之間是獨(dú)立的,上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院審理的案件,無(wú)權(quán)命令或指示這樣判或那樣判。同時(shí),上下級(jí)法院的這種相互獨(dú)立性也決定了,下級(jí)法院的裁判對(duì)上級(jí)法院也有制約作用,上級(jí)法院沒(méi)有正當(dāng)理由不能隨意否定或撤銷(xiāo)下級(jí)法院的裁判。相比之下,由于上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間往往是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,下級(jí)行政機(jī)關(guān)只能服從上級(jí),而上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督可以比較任意而少受制約。

對(duì)司法權(quán)的保障

對(duì)司法的制約既是針對(duì)當(dāng)事人的、也是針對(duì)整個(gè)社會(huì)或民主制的,但對(duì)司法的保障主要針對(duì)的卻是那些掌握著國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)或官員。當(dāng)然,也防止當(dāng)事人和金錢(qián)美女的滲透。從這個(gè)意義上說(shuō),有些對(duì)法官有制約意義的程序或制度,對(duì)法官同時(shí)也有保障的意義。比如程序自治,雖然限制了法官舞弊的機(jī)會(huì),但對(duì)于防止外來(lái)干預(yù)進(jìn)入審判程序也有保障意義。不過(guò),對(duì)法官的保障,主要還是指法官的職務(wù)保障、福利保障以及審判獨(dú)立。

(1)職務(wù)保障。這是指除非有正當(dāng)理由法官不受免職、降級(jí)、轉(zhuǎn)任等處分,甚至可終身任職。這種制度旨在為法官因主持公道而可能遭到的外來(lái)權(quán)力干預(yù)提供身份和地位保障,“為了防止不當(dāng)?shù)牧T免、降職和轉(zhuǎn)任而給以的法律保障,目的在于使法官這一特殊性質(zhì)的職務(wù)不致因個(gè)人的考慮而被左右,使這一職務(wù)能夠以一種非人格的嚴(yán)格方式來(lái)行使。”[6]

(2)福利保障,即離薪制。主要是為了防止法官為金錢(qián)誘惑而枉法裁判。

(3)審判獨(dú)立。審判獨(dú)立是對(duì)司法公正特別重要的保障,即法官可以不受他人干預(yù)地根據(jù)自己的判斷、根據(jù)法律作出裁判。法院是一種弱小的機(jī)關(guān),缺錢(qián)、缺人、也沒(méi)軍隊(duì),所可以擁有的僅一股正氣而已。而行政機(jī)關(guān)則人財(cái)物軍隊(duì)警察應(yīng)有盡有,如果沒(méi)有審判獨(dú)立的保障,司法公正就很難存在,“由于法官必須公正無(wú)私,所以有必要確保他的獨(dú)立。在當(dāng)事人一方是國(guó)家機(jī)關(guān)時(shí)尤須如此”。[7]當(dāng)然,審判獨(dú)立應(yīng)該是指法官獨(dú)立,而非法院獨(dú)立。司法必須貫徹直接、言詞審理原則,不聽(tīng)審的法官不應(yīng)當(dāng)有裁判權(quán),也不應(yīng)當(dāng)干預(yù)昕審法宮,僅從這個(gè)意義上看,審判獨(dú)立只能指法官獨(dú)立。如果認(rèn)為審判獨(dú)立僅指法院獨(dú)立,那么法院內(nèi)部行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)普通法官的不當(dāng)干預(yù)就很容易成立,而事實(shí)上這正是我國(guó)現(xiàn)實(shí)的司法弊病所在。只要翻一下各國(guó)憲法,只要思考一下其中的道理,就不難明白到底應(yīng)該是誰(shuí)獨(dú)立。

“最終權(quán)”

我們可以說(shuō),司法程序能夠產(chǎn)生高度公正的結(jié)果。但有人也可能會(huì)說(shuō),法院再公正也有判制錯(cuò)案的時(shí)候,也有濫用職權(quán)的時(shí)候,為什么立法、行政機(jī)關(guān)都不能作為自己案件的法官,為什么法院可以審查立法、行政的合憲性、合法性,而法院卻可以作自己案件的法官,而且可以享受最終裁決權(quán)呢?對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回答是:第一,法院不同于行政機(jī)關(guān),行政機(jī)關(guān)總是上下一體的,而法院則是相互獨(dú)立的。法院之間名稱(chēng)相同,實(shí)則兩體。我們當(dāng)然可以說(shuō),在法院的背后應(yīng)該而且也確有另一個(gè)監(jiān)督者,只是這個(gè)背后的監(jiān)督者仍然必須適用司法程序、仍然必須適用司法制度,因而它仍然是一個(gè)法院,它也應(yīng)是個(gè)法院。第二,法的公正不是絕對(duì)的,它要受效率的限制,起訴時(shí)效、舉證時(shí)效等在事實(shí)上均限制了當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn),都以效率限制了實(shí)體公正。為什么一個(gè)案件在經(jīng)過(guò)了一審、二審甚至三審或復(fù)核審這樣一個(gè)充滿著全方位、多角度的淘汰謬誤的戰(zhàn)斗和努力的過(guò)濾過(guò)程之后,還嫌產(chǎn)生的公正不夠純正,還要在法院之后再設(shè)置一個(gè)監(jiān)督者呢?再說(shuō)。即使再設(shè)一個(gè)監(jiān)督者,除了是一個(gè)法院還能是什么呢?所以,“任何一個(gè)由國(guó)家機(jī)關(guān)所作的決定總要有一個(gè)最后的裁決者,否則即使存在國(guó)家權(quán)力之間的制約機(jī)制,也只能使一個(gè)決定在不同的國(guó)家機(jī)關(guān)之間到處轉(zhuǎn)而不能形成最終的確定力,國(guó)家權(quán)力的維護(hù)秩序、造福人民的使命也就無(wú)法完成了?！盵8]

三

對(duì)司法最終權(quán)的認(rèn)識(shí),有利于分析、認(rèn)識(shí)我國(guó)法律制度中存在的問(wèn)題和不足。當(dāng)然,我國(guó)現(xiàn)在的實(shí)際情況是,司法不公問(wèn)題還比較嚴(yán)重,在這種情況下還在倡導(dǎo)司法最終權(quán),似乎與現(xiàn)實(shí)不夠協(xié)調(diào)。不過(guò),一個(gè)同樣的問(wèn)題是,當(dāng)我們的人民法院比現(xiàn)在還要弱小的時(shí)候,我們卻把審查具體行政行為、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的權(quán)力給了它,還不說(shuō)那時(shí)同樣存在司法不公問(wèn)題。司法不公問(wèn)題部分地是由于歷史條件的限制,部分地是由于司法制度本身存在的問(wèn)題。我們對(duì)司法最終權(quán)理論根據(jù)的分析恰恰折射出了我國(guó)司法制度中存在的一系列問(wèn)題一一從制約機(jī)制到保障機(jī)制沒(méi)有不存在問(wèn)題的。因配藥錯(cuò)誤而致病癥不治并不是藥方的問(wèn)題。司法制度有問(wèn)題應(yīng)當(dāng)解決,但不能因此否認(rèn)司法最終權(quán)的合理性以及進(jìn)一步完善這種權(quán)力的必要性。下面對(duì)幾個(gè)與司法最終權(quán)有關(guān)的制度問(wèn)題略談管見(jiàn)。

1.法院對(duì)行政案件的“主管”

法院對(duì)具體行政行為的審查的必要性在理論上似乎問(wèn)題不大,行政訴訟法當(dāng)時(shí)對(duì)行政訴訟受案范圍的規(guī)定應(yīng)當(dāng)理解為受歷史條件的限制。但也并不是全無(wú)理論上的問(wèn)題,如公安機(jī)關(guān)的偵查行為是否可訴問(wèn)題,村委會(huì)的被告資格問(wèn)題,等等,都是理論上爭(zhēng)議很大、而現(xiàn)實(shí)中迫切要求解決的問(wèn)題。公安機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān),其偵查行為不是具體行政行為是什么?難道是司法行為嗎?十幾年前好象是有這個(gè)說(shuō)法,但也早已沒(méi)人提了。用“刑事偵查措施”之類(lèi)的字眼來(lái)回避是行政行為還是其他性質(zhì)的行為,在理論上本應(yīng)是很脆弱的,也不高明。行政訴訟法并沒(méi)有說(shuō)公安的偵查行為不可訴,為什么就不讓訴?如果以其他理由強(qiáng)調(diào)偵查行為應(yīng)受司法豁免,或許不會(huì)全無(wú)道理但現(xiàn)在刑事偵查行為侵犯他人合法權(quán)益的問(wèn)題很?chē)?yán)重,而且公安機(jī)關(guān)也常以偵查行為為借口濫用權(quán)力,讓它享受司法豁免實(shí)在于理不通。英國(guó)人不是還可以向法院申請(qǐng)人身保護(hù)狀嗎?再說(shuō),大凡濫用偵查權(quán)的行為,常在偵查權(quán)之“外”,為何不能讓法院審審再說(shuō),再如村民委員會(huì)的可訴性問(wèn)題,什么是行政行為,不能只考慮形式標(biāo)準(zhǔn),村委會(huì)依法享有一些事實(shí)上的行政權(quán),它當(dāng)然會(huì)侵犯公民或組織的權(quán)利,不讓人家告村委會(huì)又去告誰(shuí)?對(duì)管理行為或事實(shí)上的行政行為又怎么能作為民事行為起訴?我國(guó)的行政訴訟已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展,實(shí)踐中對(duì)具體行政行為的可訴性提出了許多迫切需要解決的問(wèn)題,修改立法也罷,擴(kuò)大司法解釋也好,這些問(wèn)題應(yīng)當(dāng)解決了。

對(duì)抽象行政行為的司法監(jiān)督問(wèn)題一直是個(gè)理論上爭(zhēng)論不休的問(wèn)題。反對(duì)者多半以現(xiàn)行體制為理由,主張由權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督。但權(quán)力機(jī)關(guān)的“法律監(jiān)督”沒(méi)有正當(dāng)法律程序,如何監(jiān)督?法律監(jiān)督不是政治監(jiān)督,發(fā)發(fā)議論就行,或者發(fā)不發(fā)議論都行,對(duì)于公民的控告沒(méi)有必須受理的義務(wù),這個(gè)問(wèn)題本身就說(shuō)明了,這種監(jiān)督權(quán)是一種可任意裁量的、只受良心拘束而不受法律限制的權(quán)力,它不是一種法治意義上的權(quán)力。對(duì)比一下司法最終權(quán)的理論根據(jù),我們就會(huì)發(fā)現(xiàn),這種制度、這種權(quán)力是靠不住的。再說(shuō),權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于部委規(guī)章是沒(méi)有撤銷(xiāo)權(quán)的,我們總不能說(shuō),在對(duì)部委規(guī)章的合法性監(jiān)督方面,依賴政府作為自己案件的法官就夠了。

以舊制度舊體制為理由而為舊制度辯護(hù),理由既不合適也不可能充分。改革都要否定舊制度,行政訴訟法事實(shí)上已經(jīng)否定了許多舊制度,尤其是否定了舊觀念,也向仍然存在的舊制度提出了挑戰(zhàn)。為什么舊制度就不能改?事實(shí)上,人民法院在審理行政案件過(guò)程中已經(jīng)審查了抽象行政行為,只是所能做到的是棄而不用而不能正式宣告它違憲、違法或無(wú)效罷了,對(duì)于這樣的立法,為什么不能通過(guò)宣告無(wú)效而避免它侵害更多人的利益呢?

2.人民法院與人民儉察院的關(guān)系

將人民法院與人民檢察院合稱(chēng)為“司法機(jī)關(guān)”,在立法上無(wú)依據(jù),在理論上說(shuō)不通。一種是裁決權(quán),一種是偵查權(quán)和參加訴訟的權(quán)利。兩者的內(nèi)容、作用、屬性完全不同,怎能相提并論!將法律監(jiān)督權(quán)置于司法權(quán)(審判權(quán))之上與司法最終權(quán)也有內(nèi)在矛盾。檢察院的實(shí)際權(quán)力就是對(duì)部分刑事案件的偵察權(quán)和一些參加訴訟的權(quán)利,包括行政、民事訴訟中的抗訴權(quán),且不說(shuō)這些抗訴權(quán)與司法公正的內(nèi)在要求有矛盾,[9]就說(shuō)這些權(quán)力的內(nèi)容和性質(zhì)吧,與西方的作為行政機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力并沒(méi)有太大的不同為什么要把它上升為可以無(wú)限擴(kuò)展的憲政意義上的法律監(jiān)督權(quán)呢?這種對(duì)法律問(wèn)題沒(méi)有決定權(quán)、沒(méi)有裁決權(quán)的權(quán)力又怎么能叫法律監(jiān)督權(quán)?同樣重要的問(wèn)題是,如果說(shuō)它是凌駕于法院之上可以對(duì)法院實(shí)施法律監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督者,那么它產(chǎn)生公正結(jié)論的能力在哪里?如果復(fù)雜的司法程序所產(chǎn)生的結(jié)論可以被檢察院否定,那么以一種更不可靠的權(quán)力否定一種可靠權(quán)力的正當(dāng)性根據(jù)是什么?檢察機(jī)關(guān)的“監(jiān)督”程序并沒(méi)有立法明確規(guī)定,當(dāng)然不能給它實(shí)際的監(jiān)督權(quán)。既然并沒(méi)有或者不應(yīng)當(dāng)有這種權(quán)力,那就讓它回到它本來(lái)應(yīng)該在的地方去。一個(gè)實(shí)踐中更為突出的問(wèn)題是,檢察機(jī)關(guān)濫用權(quán)力侵犯他人權(quán)益的情況也相當(dāng)嚴(yán)重,有人把檢察院告到法院,法院又不能管。誰(shuí)來(lái)監(jiān)督它?上述的一些說(shuō)法看上去實(shí)際意義不大,但落實(shí)到這些問(wèn)題的解決上就很現(xiàn)實(shí)了。不改檢察機(jī)關(guān)的法律地位,就始終存在著一塊不受監(jiān)督、不受法律約束的特權(quán)領(lǐng)地。這個(gè)問(wèn)題也可以反過(guò)來(lái)讓人思考,是司法(審判)最終權(quán)合理呢,還是“法律監(jiān)督權(quán)最終”更好?

3.對(duì)法律、法規(guī)的審查監(jiān)督

對(duì)法律、法規(guī)的審查監(jiān)督事實(shí)上涉及到對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)務(wù)院的監(jiān)督。國(guó)務(wù)院的地位雖高,但畢竟是行政機(jī)關(guān),將對(duì)它的監(jiān)督納入司法程序在理論上容易成立,論證也并不難。我們不好說(shuō),將對(duì)其他所有行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督納入司法程序是符合法治要求的,而讓國(guó)務(wù)院接受最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的“法律監(jiān)督”也是對(duì)的。如果真是對(duì)的,對(duì)地方政府的“法律監(jiān)督”也應(yīng)該交給地方權(quán)力機(jī)關(guān)。實(shí)際上,從中央到地方的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)政府一直都存在著法律上的法律監(jiān)督權(quán),但這種權(quán)力在事實(shí)上一直不用這個(gè)事實(shí)說(shuō)明,這個(gè)制度有內(nèi)在的問(wèn)題。

存在成文憲法的國(guó)家,都當(dāng)然存在普通立法違憲的問(wèn)題。我國(guó)的立法層次多,效力等級(jí)也相當(dāng)明確,法律有違憲問(wèn)題,行政法規(guī)有違憲和違反法律的問(wèn)題,地方性法規(guī)存在違反憲法、法律和行政法規(guī)問(wèn)題,規(guī)章則不能與所有上述立法相抵觸。這說(shuō)明,對(duì)立法的合憲性、合法性審查非常重要,否則立法的效力等級(jí)的存在毫無(wú)意義?，F(xiàn)在實(shí)踐中已反映出解決這個(gè)問(wèn)題的迫切性,法院在處理具體案件、尤其是行政案件時(shí),面對(duì)法規(guī)與法規(guī)、與l法律的沖突束手無(wú)策。但對(duì)于這種立法沖突問(wèn)題,除非由法院解決,否則無(wú)論由其他任何機(jī)關(guān)解決都會(huì)產(chǎn)生以下幾個(gè)問(wèn)題:第一,自己作為自己案件法官的問(wèn)題。一個(gè)機(jī)關(guān)無(wú)論是審查其他立法與自己的立法相抵觸,還是審查自己的立法與其他立法抵觸,都將是自己案件的法官。第二,程序問(wèn)題。沒(méi)有具有一定意義的程序就沒(méi)有公正,甚至,沒(méi)有程序就沒(méi)有法治,“正是程序決定了法治與怒意的人治之間的基本區(qū)別”,[10]而立法程序和行政程序不可能適合這種公正要求很高的對(duì)立法的合憲、合法性審查。第三,機(jī)關(guān)的其他屬性是否適合于處理這類(lèi)問(wèn)題,比如,會(huì)議制的權(quán)力機(jī)關(guān)是否有這種精力和時(shí)間,沒(méi)有法律專(zhuān)家怎能處理法律問(wèn)題,等等。

美國(guó)早期著名憲政學(xué)家漢密爾頓說(shuō):“國(guó)家與其成員或公民間產(chǎn)生的糾紛只能訴諸法庭,其他方案均不合理。”[11]美國(guó)以及其他西方國(guó)家以后的憲政實(shí)踐均應(yīng)驗(yàn)了他的斷言?？磥?lái),司法最終權(quán)問(wèn)題是我們值得認(rèn)真思考的問(wèn)題,過(guò)去我們走的彎路已經(jīng)夠多了。

[1]《法學(xué)詞典》,上海辭書(shū)出版社1884年12月第2版,第241頁(yè)。

[2]參閱張子培主編:《刑事訴訟法教程》,群眾出版社1982年版。

[3]孟德斯鳩:《論法的精神》(上),商務(wù)出版社1982年版,第154頁(yè)。

[4][5]李衛(wèi)東:《法律程序的意義》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1993年第1期。

[6](日)棚瀨孝雄:《糾紛的解決與審判制度》,中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版,第159頁(yè)。

[7](日)早川武夫:《外國(guó)法》,吉林人民出版社1984年版,第10頁(yè)。

[8]羅豪才主編:《行政法論叢》第1卷,法律出版社1998年版,第424頁(yè)。

[9]檢察機(jī)關(guān)在民事、行政訴訟中的抗訴權(quán)與司法制度中的處分權(quán)主義有矛盾,當(dāng)事人不告,為何檢察院要抗訴?法院根據(jù)當(dāng)事人舉證責(zé)任履行情況作出的判決是公正的,檢察院以發(fā)現(xiàn)新證據(jù)為理由,抗訴要求再審,怎么能要求撤銷(xiāo)本來(lái)公正的判決?

[10]威廉姆·道格拉斯語(yǔ),轉(zhuǎn)引自季衛(wèi)東:《法律程序的意義》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1993年?第1期。

[11]《聯(lián)邦黨人文集》,商務(wù)出版社1992年版,第400頁(yè)。

(作者單位:河南省高級(jí)人民法院)

本文關(guān)鍵詞：司法最終權(quán)行政訴訟