行政管轄權(quán)研究論文

導(dǎo)語：行政管轄權(quán)研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[內(nèi)容提要]行政管轄權(quán)是行政主體在行政程序法上的一項程序權(quán)力，它是行政主體之間就某一行政事務(wù)的首次處置所作的權(quán)限劃分。本文從行政管轄權(quán)的概念、特征和確立行政管轄權(quán)的法理依據(jù)的角度對行政管轄權(quán)作為較為全面的界說，并從級別管轄、地域管轄和特別管轄三個方面討論了行政管轄權(quán)的基本內(nèi)容，最后分析了行政管轄權(quán)的沖突類型，并提出了解決行政管轄權(quán)的規(guī)則、程序。

[關(guān)健詞]行政程序，行政管轄，管轄

行政管轄權(quán)的界說

行政管轄權(quán)是行政主體之間就某一行政事務(wù)的首次處置所作的權(quán)限劃分。這種權(quán)限劃分主要發(fā)生在縱向的同性質(zhì)行政主體之間、橫向的不同性質(zhì)行政主體之間。對于行政主體來說，它是明確了某一行政事務(wù)應(yīng)當由哪一個行政主體首次處置的問題。對于行政相對人來說，它可以確定受理處置行政事務(wù)的行政主體。雖然行政管轄權(quán)不涉及到行政事務(wù)的實體性處置，但它關(guān)系到行政主體能否公正、有效地處理行政事務(wù)。因此，現(xiàn)代法治國家都相當重視行政管轄權(quán)的法律化。[1]

行政權(quán)限劃分的理論基礎(chǔ)應(yīng)當是權(quán)力能力的有限性，即任何國家權(quán)力有效行使的一個基本前提是劃定權(quán)力主體適當?shù)墓茌牂?quán)。一個什么都管轄的權(quán)力，結(jié)果往往是什么都管不了，也管不好。行政管轄權(quán)的現(xiàn)實基礎(chǔ)是行政主體以層級制構(gòu)建了一個重疊式的行政機構(gòu)體系，作為國家行政權(quán)運作的組織架構(gòu)。這種重疊式的行政機構(gòu)體系形成了幾個行政主體同時都可以管轄某一行政事務(wù)的狀況。如果行政主體的管轄權(quán)不作必要的權(quán)限劃分，則可能會形成行政主體之間行政管轄權(quán)的爭議，從而影響行政權(quán)的有效行使。因此，行政管轄權(quán)作為行政程序法上一個重要的法律制度是確保行政權(quán)有效行使的重要前提。

行政管轄權(quán)具有如下法律特征：

1.內(nèi)部性。行政管轄權(quán)的內(nèi)部性是指行政管轄權(quán)的法律效力范圍限于行政主體系統(tǒng)之內(nèi)，不涉及到行政相對人的實體權(quán)利。行政管轄權(quán)的內(nèi)部性可以析解出如下內(nèi)容：（1）行政管轄權(quán)是行政主體系統(tǒng)內(nèi)行政事務(wù)處理的一種權(quán)限分配。行政權(quán)限的合理分配是行政主體有效行使行政權(quán)的前提；只有當行政主體根據(jù)其自身的能力承擔相當?shù)男姓?quán)限時，行政權(quán)的有效行使才能實現(xiàn)。因為，行政主體（作為復(fù)數(shù)）構(gòu)成了一個縱橫關(guān)系復(fù)雜的機構(gòu)系統(tǒng)，而這個復(fù)雜的機構(gòu)系統(tǒng)面臨著廣泛的、復(fù)雜的、多變的行政事務(wù)，只有在行政主體與行政事務(wù)之間劃出一個個清晰、對應(yīng)的管轄關(guān)系，才能使行政主體有效地管理行政事務(wù)。（2）行政相對人之間或者行政主體和行政相對人之間不得通過協(xié)議變更行政管轄權(quán)。行政管轄權(quán)是法律根據(jù)有關(guān)原則對行政權(quán)限所作的權(quán)力資源，具有法定性，因此，行政相對人不能通過自己的意思表示改變行政管轄權(quán)。但是，為了有效地行使行政職權(quán)，行政主體之間本著管轄便利的原則，可以通過法定程序改變行政管轄權(quán)，在程序法上這種法律現(xiàn)象稱為管轄權(quán)轉(zhuǎn)移。《煤炭行政處罰辦法》第9條規(guī)定：“上級人民政府煤炭管理部門必要時可以處理下級人民政府煤炭管理部門管轄的煤炭行政處罰，也可以將自己管轄的煤炭行政處罰交由下級人民政府煤炭管理部門處理。下級人民政府煤炭管理部門認為重大、復(fù)雜的煤炭行政處罰需要由上級人民政府煤炭管理部門處理的，可以報請上級人民政府煤炭管理部門決定。”[2]（3）行政相對人有權(quán)對行政主體行使管轄權(quán)可以提出異議。盡管行政管轄權(quán)屬于行政主體系統(tǒng)內(nèi)部的事務(wù)，但由于它與行政相對人的合法權(quán)益有關(guān)，因此，在行政相對人認為行政主體對與其有關(guān)的事務(wù)行使管轄權(quán)可能影響其合法權(quán)益時，應(yīng)有權(quán)提出行政管轄權(quán)異議。行政主體對于行政相對人提出的行政管轄權(quán)異議，應(yīng)當在法定期限內(nèi)進行審查，并依法作出異議是否成立的決定。基于行政效率的要求，行政相對人對行政主體關(guān)于管轄權(quán)異議的決定不得行使行政復(fù)議和行政訴訟權(quán)。

2.排它性。行政管轄權(quán)的排它性是指任何一項行政事務(wù)只能由一個行政主體行使管轄權(quán)，從而確保行政主體行使行政職權(quán)的有效性。行政管轄權(quán)的排它性具有如下內(nèi)容：（1）行政主體對某一行政事務(wù)行使管轄權(quán)后，就排除了其他任何機關(guān)對該行政事務(wù)同時行使管轄權(quán)，因此，行政管轄權(quán)的排它性又可以稱之為獨占性。行政管轄權(quán)這種排它性的法理基礎(chǔ)是防止多個行政主體對同一行政事務(wù)作出互相矛盾的行政決定，從而喪失了行政決定的可執(zhí)行性。（2）如行政主體受理了不屬自己管轄的行政事，應(yīng)當移送至有管轄權(quán)的機關(guān)。這要求行政主體對已經(jīng)受理的行政事務(wù)，經(jīng)審查如認為不屬于自己管轄范圍的，應(yīng)當移送至有管轄權(quán)的行政主體，不得退回行政相對人。因為行政主體受理了不屬自己管轄的行政事務(wù)，因其行政權(quán)限的原因難以正確、有效地作出處理決定。行政主體如不顧沒有行政管轄權(quán)的法律依據(jù)行使行政職權(quán)，可能會損害行政相對人的合法權(quán)益。（3）行政主體不得對同一行政事務(wù)行使兩次以上的管轄權(quán)。這可以分兩種情況：其一是同一行政主體對同一行政事務(wù)不得行使兩次以上的管轄權(quán)；其二是不同的行政主體對同一行政事務(wù)行使兩次以上的管轄權(quán)。禁止重復(fù)行使行政管轄權(quán)的法理基礎(chǔ)是防止行政主體利用行政管轄權(quán)加重行政相對人的不利負擔。我國行政處罰法中關(guān)于對同一行政違法行為行政機關(guān)不得給予兩次以上的行政處罰的規(guī)定，正是基于這樣的法理基礎(chǔ)。[3]

3.程序性。行政管轄權(quán)的程序性是指行政管轄權(quán)只是解決某一行政事務(wù)應(yīng)當由哪一級中的哪一個行政主體處理的問題，因此行政管轄權(quán)是行政主體的行政程序權(quán)力。行政管轄權(quán)的程序性具有如下內(nèi)容：（1）行政管轄權(quán)不處理行政相對人的實體權(quán)利。我們知道，行政管轄權(quán)指哪個行政主體有資格管轄某一行政事務(wù)，因此它只解決行政主體管轄某一行政事務(wù)的主體資格問題。對于行政相對人的實體權(quán)利處置必須根據(jù)相應(yīng)的行政實體法。雖然行政相對人依法可以對行政主體的行政管轄權(quán)是出異議，但不是因為行政主體處置了其實體權(quán)利，而是他認為行政主體無權(quán)處理其行政法上的實體權(quán)利。（2）行政主體有時超越行政管轄權(quán)并不必然導(dǎo)致行政行為無效。由于行政管轄權(quán)并不處置行政相對人的實體權(quán)利，因此，一個超越行政管轄權(quán)的行政主體作出了與一個有管轄權(quán)的行政主體相同的行政決定，如果通過法定程序由有行政管轄權(quán)的行政主體加以追認的話，該行政行為應(yīng)當仍然有效。另外，基于緊急情況無行政管轄權(quán)的行政主體作出的行政決定，也應(yīng)當視為超越行政管轄權(quán)無效原則的例外。（3）對行政管轄權(quán)可以作出統(tǒng)一的規(guī)定。既然行政管轄權(quán)是一個程序性權(quán)力，各行政主體在行政管轄權(quán)上必然具有許多共性，這些共性構(gòu)成了對行政管轄權(quán)作出統(tǒng)一規(guī)定的法律實證基礎(chǔ)。許多國家在行政程序法典中對行政管轄權(quán)作出的規(guī)定，都是基于這一法律理由。

（三）行政管轄權(quán)的理論依據(jù)

行政管轄權(quán)如何確定更多的是基于人們對行政事務(wù)的主觀認識。為了防止人的這種主觀認識發(fā)生偏差，我們有必要為行政管轄權(quán)的確立和分配提供法理基礎(chǔ)，以確保行政管轄權(quán)在法律化過程中的正當性。從現(xiàn)代社會科學(xué)的理論看，可以用來解釋行政管轄權(quán)的法理基礎(chǔ)至少有：

1.社會分工理論。人類社會的發(fā)展從總的趨勢上是呈復(fù)雜、多變的勢態(tài)。由于人的能力的有限性使個人管理社會事務(wù)在總量上也被限制了。自亞當。斯密提出勞動分工以來，社會分工理論一直為社會學(xué)家所關(guān)注，成為解釋社會現(xiàn)象的一種經(jīng)典理論。社會為什么要分工？社會學(xué)家涂爾干是這樣解說的：“社會容量和社會密度是分工變化的直接原因，在社會發(fā)展的過程中，分工之所以能夠不斷進步，是因為社會密度的恒定增加和社會容量的普遍擴大。”[4]們知道，行政權(quán)從性質(zhì)上講它是行政主體管理社會秩序的手段，古代社會關(guān)系簡單，政府管理的事務(wù)不多，如中國古代歷朝中央政府一般只設(shè)六部，到縣級就沒有現(xiàn)在政府那樣設(shè)置了上下對口的幾十個部委辦局。西方國家也是如此，如英國“有人曾說‘直到1914年8月，除了郵局和警察以外，一名具有守法意識的英國人可以度過他的一生卻幾乎沒有意識到政府的存在。”[5]因此，行政管轄權(quán)并不為人們所重視。但是，現(xiàn)代社會因工業(yè)革命的巨大成功帶來的整個社會發(fā)生深刻的變化，當行政主體面臨著越來越多的行政事務(wù)時，人們意識到解決這一問題的最佳方案是在專業(yè)化分工的基礎(chǔ)上增設(shè)行政機構(gòu)和人員。于是，行政機構(gòu)的在數(shù)量的增加成為強化國家對社會管理的重要指標。如我國在1982年國務(wù)院部委、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)為100個，1988年國務(wù)院部委有45個，非常設(shè)機構(gòu)75個。[6]這與當時我國改革開放政策之后行政事務(wù)劇增的現(xiàn)實有關(guān)。因此，只要在行政管理中存在著分工的必要性，那么行政管轄權(quán)作為一個程序法律制度也就必不可少。

2.有限政府理論。有限政府理論是憲政理論的重要組成部份。“憲政的核心特征就是對國家權(quán)力的法律限制。”[7]這種有限性不僅體現(xiàn)在政府與社會之間，而且也體現(xiàn)在政府職能部門之間權(quán)力的分配上。從行政權(quán)所處的地位看，它至少有三個法律關(guān)系涉及到它的權(quán)力管轄范圍的確定：其一是行政權(quán)與立法權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系；其二是行政權(quán)與公民權(quán)的關(guān)系；其三是行政權(quán)之間的關(guān)系。這三個法律關(guān)系都涉及到法律如何確定行政權(quán)的管轄范圍。因此，從有限政府理論為基點，我們可以推出如下結(jié)論：每一個行政權(quán)都應(yīng)當有其明確的、并由法律預(yù)先設(shè)定的管轄范圍，才能確保行政權(quán)的有效行使。由此我們不難發(fā)現(xiàn)，在全能政府下行政管轄權(quán)是不可能受到應(yīng)有的重視，其結(jié)果往往是凡有利可取的行政事務(wù)，行政主體爭管轄權(quán)；無利可圖的行政事務(wù)管轄權(quán)，行政主體往往是互相推諉，或者把管轄責任推向社會大眾，如“保護耕地，人人有責”之類口號便是典例。當然，強調(diào)行政管轄權(quán)并不是要讓行政主體都恪守“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”的古訓(xùn)。由于行政實踐中這種現(xiàn)象無法避免，因此，與行政管轄權(quán)相關(guān)的行政協(xié)助成了彌補行政管轄權(quán)所帶來的缺陷的具體法律制度之一。

3.行政效率理論。在“管得最少的政府就是最好的政府”的年代里，自由市場經(jīng)濟機制導(dǎo)致了社會對行政權(quán)的效率并不關(guān)注，行政法的基本功能是消極地限制行政權(quán)不要伸入公民的權(quán)利范圍。這是保障公民權(quán)利的最好方法。但是，20世紀后，社會現(xiàn)代化過程客觀上要求行政權(quán)高效率的運行，以滿足行政主體協(xié)調(diào)日益復(fù)雜的社會關(guān)系的需要，因此，行政權(quán)如何配置成了提高行政效率的關(guān)健。現(xiàn)代社會是一個效率社會，效率也是現(xiàn)代社會發(fā)展的基本價值目標。“既然效率是社會的美德，是社會發(fā)展的基本價值目標，那么，法律對人們的重要意義之一，應(yīng)當是它通過界定人們參與社會資源配置的權(quán)利，為人們實際配置資源提供必不可少的手段，從而實現(xiàn)效率的極大化。”[8]通過法律規(guī)定行政管轄權(quán)正是為了滿足行政效率的要求。行政管轄權(quán)所要解決的一個根本問題是每一件行政事務(wù)都應(yīng)當納入一個相應(yīng)的行政主體的行政權(quán)范圍內(nèi)，任何一個行政主體對于自己管轄權(quán)范圍內(nèi)的行政事務(wù)，必須依法、及時處理，從而維護社會發(fā)展所需要的正常的社會秩序。

二、行政管轄權(quán)的內(nèi)容

（一）級別管轄

級別管轄是指行政主體系統(tǒng)中確定上下級行政主體之間首次處理行政事務(wù)的分工和權(quán)限。我國的行政主體根據(jù)行政區(qū)域的劃分，一般分設(shè)為四級，即中央、省、市和縣。對于這四級行政主體的級別管轄如何確定，我國法律、法規(guī)和規(guī)章往往只有原則的規(guī)定，如《行政處罰法》第20條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”《反不正當競爭法》第3條第2款規(guī)定：“縣級以上人民政府工商行政管理部門對不正當競爭行為進行監(jiān)督檢查；法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定。”從這些規(guī)定看，只要屬于其權(quán)限范圍內(nèi)，從中央到地方各級行政機關(guān)似乎對于某一的行政事務(wù)都具有管轄權(quán)。實踐中“有利可圖的互爭管轄權(quán)，無利可得的互推管轄權(quán)”的現(xiàn)象是否與上述立法不科學(xué)有關(guān)？我的回答是肯定的。

在我國行政法學(xué)理論上，有學(xué)者從法理上將以下五個因素列為確定級別管轄權(quán)的標準：（1）相對人的法律地位或級別；（2）對公共利益的影響程度；（3）對相對人權(quán)利義務(wù)的影響程度；（4）標的物的價值；（5）涉外因素。應(yīng)當說，這幾個標準對確定級別管轄具有較好的指導(dǎo)意義，但也存在著標準缺乏可操作性、理論欠缺正當性等方面的不足，如在相對人的法律地位或級別的標準中，它被解釋為“相對人的法律地位較高，則由較高層次的行政主體來管轄；相對人的法律地位較低，則由較低層次的行政主體管轄。”[9]以這樣的表述作為確定級別管轄是否符合平等原則，仍有較大的理論探討空間。[10]

確定級別管轄的標準既要確保行政主體有效處理行政事務(wù)，又不能背離法治的精神。雖然具體的國情需要我們加以考慮，但我們不能遷就落后的現(xiàn)實。我認為確定級別管轄的原則應(yīng)當是：

1.所有的行政事務(wù)應(yīng)當由縣、市級行政主體處理。確立此原則的理由是，首先，縣、市級行政主體接近需要處理的行政事務(wù)的發(fā)生地，了解當?shù)氐拿耧L民情，能夠充分考量與所處理的行政事務(wù)相關(guān)的各種因素，從而使行政相對人和當?shù)孛癖娊邮芩鞒龅男姓Q定。其次，在實踐中，提高行政事務(wù)管轄的級別與行政相對人所承的負擔是成正比的，因此，將行政事務(wù)的管轄級別確定為縣、市級行政主體，可為行政相對人行使權(quán)利提供許多便利條件，從而減輕行政相對人的經(jīng)濟負擔。再次，社會心理學(xué)認為：“空間上的距離越小雙方越接近，則往往容易引為知己，尤其在交往的早期階段更是如此。因為地理上的接近使互相接觸的機會更多，相互之間更容易熟悉對方。”[11]因縣、市級行政主體與行政相對人共同生活在雙方能接觸、了解的一個不大的社會圈內(nèi)，雙方具有共同的社會習俗、價值觀念等認知基礎(chǔ)，有利于行政事務(wù)的處理決定的執(zhí)行。

2.省級以上行政主體進行業(yè)務(wù)政策領(lǐng)導(dǎo)。首先，省級以上的行政主體的工作人員一般具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)和政策水平，掌握的信息比較豐富，有條件對下級行政主體處理行政事務(wù)提供業(yè)務(wù)和政策的指導(dǎo)。其次，雖然省級以上行政主體不具有縣、市級行政主體與行政事務(wù)發(fā)生地之間那種互相了解、熟悉的客觀條件。省級以上的行政主體可能會擁有遠遠大于縣、市級行政主體的行政職權(quán)，但是，權(quán)力的大小與公民的服從程度從來不是成正比的，經(jīng)驗往往可以顛覆意識形態(tài)的邏輯。正如有學(xué)者所說：“對于任何一種權(quán)力的考察，在福柯看來，應(yīng)當是在微觀層面，應(yīng)當在權(quán)力運作的末梢，在一種權(quán)力與另一種權(quán)力交界的地方；只有在這里，我們才能真正了解權(quán)力是如何實現(xiàn)的。”[12]再次，省級以上行政主體不介入具體行政事務(wù)的處理，可以用更多的時間來考慮宏觀的行政管理問題，制定更加切實可行的公共政策，以指導(dǎo)下級行政主體的行政執(zhí)法活動。如果省級以上的行政主體經(jīng)常陷于瑣碎、繁雜的行政事務(wù)中，可能難以發(fā)揮上級行政主體應(yīng)有的作用。

3.例外情形應(yīng)當以法律、法規(guī)為準。例外情形是指以上述兩原則不能確定有效的級別管轄，需要作出變通規(guī)定時各種客觀情形。為了確定級別管轄的可行性，法律、法規(guī)可以作出相應(yīng)的變通規(guī)定。從各國立法和我國的行政執(zhí)法實踐看，例外情形主要有：（1）涉外的行政事務(wù)。（2）縣、市級行政主體提請?zhí)幚淼男姓聞?wù)，如因地方保護勢力的干擾導(dǎo)致其無法開展正常的行政事務(wù)的處理活動，通過法定程序提請省級以上行政主體行使管轄權(quán)。（3）涉及兩縣或兩市以上的行政事務(wù)，當?shù)乜h、市級行政主體無法處理的行政事務(wù)，如有的環(huán)境污染引起的行政事務(wù)，經(jīng)常是涉及到兩個以上的行政區(qū)域，甚至省級行政區(qū)域，在這樣的情況下，變通級別管轄權(quán)是非常必要的。

（二）地域管轄

地域管轄是指行政主體系統(tǒng)中確定同級行政主體之間首次處理行政事務(wù)的分工和權(quán)限。任何一個行政主體都有其獨立的行政管轄區(qū)域，但是，在其管轄的行政區(qū)域內(nèi)，由于行政事務(wù)的繁雜而導(dǎo)致的分工，在行政主體之間因行政事務(wù)的管轄權(quán)會出現(xiàn)交叉、重疊。如我國產(chǎn)品質(zhì)量法規(guī)定，縣級以上地方人民政府管理產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作的部門負責本行政區(qū)域的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理工作。縣級以上地方人民政府有關(guān)部門在各自的職責范圍內(nèi)負責產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理工作。[13]這種行政管轄權(quán)的交叉、重疊現(xiàn)象可以說是確立行政事務(wù)地域管轄權(quán)的現(xiàn)實基礎(chǔ)。為了確保行政主體有效地行使行政管轄權(quán)，科學(xué)地劃分行政事務(wù)的地域管轄權(quán)相當必要。

確定地域管轄權(quán)的原則應(yīng)當是：

1.行政主體獨占行使管轄權(quán)。獨占行使管轄權(quán)是指某一行政事務(wù)所確定的管轄權(quán)只能歸屬于一個行政主體，一般不能確定為兩個以上行政主體共同管轄。在行政實踐中，一個行政事務(wù)如為法律確定為由兩個以上的行政主體行使管轄權(quán)，可能是立法者出于加強行政管理良好愿望或是受制客觀條件所表現(xiàn)出的無奈。這一原則的法律意義在于，它可以提高行政主體的責任心，避免行政管轄權(quán)的互相推諉。

2.行政主體便利行使管轄權(quán)。便利行使管轄權(quán)是指行政主體能以最低的成本管理行政事務(wù)。如行政事務(wù)發(fā)生地往往存在著可以證實該行政事務(wù)的主要證據(jù)，從便利性的角度出發(fā)，地域管轄權(quán)一般都由行政事務(wù)發(fā)生地的行政主體管轄，這便利具有行政管轄權(quán)的行政主體收集證據(jù)，走訪證人。我國行政處罰法確立的地域管轄就是以“違法行為發(fā)生地”為依據(jù)。[14]這一原則的法律意義在于，它既有利于行政主體減輕行政管理的成本，也有利于行政相對人通過行政主體保護自己的合法權(quán)益。

3.行政主體有效行使管轄權(quán)。有效行使管轄權(quán)是指確定行政事務(wù)的管轄權(quán)能確保行政主體實現(xiàn)行政職權(quán)的目的，從而產(chǎn)生有利于社會發(fā)展的正常秩序。行政主體對行政事務(wù)行使管轄權(quán)，從經(jīng)濟學(xué)的角度上講，它是為社會提供公共產(chǎn)品，這些公共產(chǎn)品包括秩序、安全等。因此，有效行使管轄權(quán)要求行政主體必須將行政職權(quán)限制在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給，否則必然導(dǎo)致行政職權(quán)的濫用。也就是說，要確保行政主體有效地行使管轄權(quán)，其管轄的事務(wù)必須嚴格限于公共領(lǐng)域，不能涉足于私人領(lǐng)域，更不能與私人爭利。這一原則的法律意義在于，必須嚴格劃定政府的職能，才能有效地確立行政管轄權(quán)。

（三）特別管轄

特別管轄是級別管轄權(quán)和地域管轄權(quán)的一種例外。在行政實踐中，如我們嚴格遵循級別管轄權(quán)和地域管轄權(quán)的原則確立行政管轄權(quán)，有時無法解決行政管轄權(quán)中所出現(xiàn)的特殊問題。于是，有必要在級別管轄和地域管轄之外創(chuàng)設(shè)一種特別管轄權(quán)，以彌補行政管轄制度的缺陷。

特別管轄主要有：

1.共同管轄。共同管轄是指兩個以上的行政主體對同一行政事務(wù)都具有法定的行政管轄權(quán)。共同管轄可以分為兩種情況：其一，不同質(zhì)的行政主體對同一行政事務(wù)具有共同的管轄權(quán)。如《音像制品管理條例》第4條規(guī)定，國務(wù)院文化行政部門和廣播電影電視行政部門共同組成音像制品內(nèi)容審核機構(gòu)主管全國音像制品內(nèi)容的審核工作。[15]根據(jù)這一規(guī)定，全國音像制品內(nèi)容的審核工作由國務(wù)院文化部和廣電部共同管轄。在這種情況下，行政主體作出的具體行政行為應(yīng)當共同署名。如果是分別作出具體行政行為，則不屬于共同管轄的情形。其二，同質(zhì)行政主體對同一行政事務(wù)具有共同的管轄權(quán)。如《司法行政機關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第9條規(guī)定：“對同一違法行為，兩個以上的司法行政機關(guān)都有管轄權(quán)的，由先立案的司法行政機關(guān)管轄。”[16]在這種情況下，只能由其中的一個行政主體行使管轄權(quán)。從行政實踐看，共同管轄經(jīng)常是導(dǎo)致行政管轄權(quán)沖突的重要根源之一，因此，我們在立法時應(yīng)當盡可能避免共同管轄。

2.移送管轄。移送管轄是指已經(jīng)受理行政事務(wù)的行政主體因沒有法定的管轄權(quán)，依法將此行政事務(wù)移送到有管轄權(quán)的行政主體處理的一種管轄制度。如《醫(yī)藥行政處罰程序暫行規(guī)定》規(guī)定：“醫(yī)藥行政機關(guān)對行政違法案件立案后，發(fā)現(xiàn)不屬于本行政機關(guān)管轄的，應(yīng)當及時將案件及有關(guān)材料移送有管轄權(quán)的行政機關(guān)。”[17]移送管轄是對無管轄權(quán)的行政主體已經(jīng)受理的行政事務(wù)作出的一種管轄權(quán)處置，也是行政行為合法性的保障。如有管轄權(quán)的行政主體拒絕受理所移送的行政事務(wù)，則會引起管轄權(quán)沖突。

3.指定管轄。指定管轄是指上級行政主體將某一行政事務(wù)依法指定給某一行政主體管轄的一種管轄制度。指定管轄可以分為兩種情況：其一，某一行政事務(wù)處于無行政主體管轄或者有管轄權(quán)的行政主體因客觀原因不能行使管轄權(quán)時，由上級行政主體指定某一行政主體行使管轄權(quán)。其二，兩個以上的行政主體對同一行政事務(wù)都主張具有管轄權(quán)或者都主張沒有管轄權(quán)時，由上級行政主體指定某一行政主體行使管轄權(quán)。如《國家外匯管理局檢查處理違反外匯管理行為辦案程序》第6條規(guī)定：“違反外匯管理行為涉及兩個以上外匯局管轄的，應(yīng)就管轄權(quán)協(xié)商解決。無法協(xié)商解決的，由其共同上級局指定管轄。”[18]指定管轄是行政管轄的一種補充性制度，目的是每一項行政事務(wù)都能及時、有效地得到處理。

三、行政管轄權(quán)的沖突及其解決

行政管轄權(quán)的沖突是行政領(lǐng)域中經(jīng)常發(fā)生的現(xiàn)象，[19]但我國解決行政管轄權(quán)沖突的正式法律制度是缺失的。對于行政管轄權(quán)的沖突，我們現(xiàn)有的規(guī)定通常是：先由行政管轄權(quán)沖突的雙方協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由其共同的上級行政機關(guān)指定管轄。然而，上級行政機關(guān)根據(jù)什么原則，標準和程序行使指定管轄權(quán)，外人卻不得而知。這與法治行政的基本要求相距甚遠。因此，從法理上論證行政管轄權(quán)的沖突及其解決的程序很有必要。

（一）行政管轄權(quán)沖突類型

根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定和行政實踐，行政管轄權(quán)的沖突類型主要有：

1.同級不同職能的行政主體之間的行政管轄權(quán)沖突。如關(guān)于音像制品的管理，如涉及到非法出版的音像制品由文化部門管理，但如果是淫穢的音像制品則由公安部門管理。如果文化部門查處了淫穢的音像制品，則與公安部門在音像制品管理上發(fā)生了管轄權(quán)的沖突。類似這種行政管轄權(quán)的沖突，在工商部門和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門因產(chǎn)品質(zhì)量的管理問題上也時有發(fā)生。

2.同級同職能的行政主體之間的行政管轄權(quán)沖突。這種行政管轄權(quán)的沖突原因主要是：因行政事務(wù)涉及到兩個以上的行政區(qū)域，使這兩個行政區(qū)域中對此行政事務(wù)都有法律上管轄權(quán)的行政主體或者都行使行政管轄權(quán)，或者都不行使行政管轄權(quán)。如在河南省與山東省交界的河南省臺前縣與山東省的陽谷縣，由于行政區(qū)劃的多次變動、兩地居民私下變更土地承包權(quán)等種種原因，造成這里土地歸屬與使用混雜不清、“你中有我、我中有你”的混亂局面，往往是河南人在山東辦企業(yè)，山東人在河南廠子。對兩地的小造紙企業(yè)的污染查處，臺前縣和陽谷縣的環(huán)境保護部門都有行政管轄權(quán)。[20]如果兩縣的環(huán)保部門都想管，或者都不想管，則構(gòu)成了行政管轄權(quán)沖突。

3.不同級同職能的行政主體之間的行政管轄權(quán)沖突。行政主體以層級制作為行使行政權(quán)的基本方式，但這種層級制的運轉(zhuǎn)必須以行政主體上下級之間作必要的分工為前提。如對省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施項目、國務(wù)院批準的建設(shè)項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準。而在已批準的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項目用地可由市、縣人民政府批準。[21]如國務(wù)院就已批準的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)的具體建設(shè)項目用地作出審批，則構(gòu)成了不同級同職能的行政主體之間的行政管轄權(quán)沖突。

4.不同級不同職能的行政主體之間的行政管轄權(quán)沖突。這類行政管轄權(quán)的沖突并不多見。如衡水市棗強縣電力局因不服衡水市工商行政管理局作出的處罰決定，于2000年8月4日向衡水市人民政府申請行政復(fù)議。衡水市人民政府以被申請人未在法定期限內(nèi)提交《復(fù)議答辯書》和有關(guān)證據(jù)材料，作出了撤銷了此處罰決定。衡水市工商行政管理局之所以不答辯、不提交有關(guān)證據(jù)材料，這因為它認為根據(jù)《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家工商行政管理局體制改革方案的通知》和國家工商行政管理局《關(guān)于行政復(fù)議案件管轄權(quán)問題的答復(fù)》，認為工商行政管理局省級以下實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制后，省級以下人民政府對工商行政管理局的具體行政行為不具有行政復(fù)議的管管轄權(quán)，因此，它在2000年8月11日向衡水市人民政府提交了行政復(fù)議案件管轄權(quán)異議。[22]這是一種比較典型的不同級不同職能的行政主體之間的行政管轄權(quán)沖突，但在行政實踐中并不多見。

（二）行政管轄權(quán)爭議解決規(guī)則

1.行政管轄權(quán)爭議裁決及時規(guī)則。現(xiàn)代社會行政以效率為原則，達成增進人民福利的目的。行政管轄權(quán)爭議導(dǎo)致行政權(quán)被擱置，導(dǎo)致行政主體難以通過行政權(quán)實現(xiàn)行政的目的，因此，必須及時解決行政管轄權(quán)的爭議。及時應(yīng)當包含如下內(nèi)方面的內(nèi)容：（1）應(yīng)當設(shè)置行政管轄權(quán)爭議解決的相關(guān)期限。這些期限應(yīng)當包括提起爭議裁決的期限、作出爭議裁決的期限等。（2）與行政管轄權(quán)爭議有關(guān)的行政主體應(yīng)當及時履行解決爭議的義務(wù)，如行政主體因管轄權(quán)發(fā)生爭議后，應(yīng)當在法定期限內(nèi)將爭議提交到有權(quán)裁決的機關(guān)，否則，有關(guān)機關(guān)可以追究行政主體負責人的法律責任；再如有權(quán)裁決行政管轄權(quán)爭議的行政主體應(yīng)當在法定期限內(nèi)盡快作出裁決，沒有法定時由，不得延長裁決作出的期限。（3）為了確保行政管轄權(quán)爭議及時獲得裁決，應(yīng)當允許行政相對人有提出要求裁決行政管轄權(quán)爭議的權(quán)利。如臺灣《行政程序法》第14條規(guī)定：“前項情形，人民就其依法規(guī)申請之事件，得向共同上級機關(guān)申請指定管轄，無共同上級機關(guān)者，得向各該上級機關(guān)之一為之。受理申請之機關(guān)應(yīng)自請求到達之日起十日內(nèi)決定之。”確認行政相對人這一權(quán)利，有利于防止行政主體怠于行政，從而提高行政效率，并確保公共利益和民眾的利益不因行政管轄權(quán)爭議而受到損害。

2.行政管轄權(quán)爭議一裁終局規(guī)則。行政管轄權(quán)爭議裁決就性質(zhì)而言，它是一種解決行政程序僵局的方式，不涉及行政相對人實體利益的重新分配。因此，應(yīng)當遵守“一裁終局”的規(guī)則，以免行政管轄權(quán)長時間地處于不確定的狀態(tài)。一裁終局意味著：（1）無論是行政主體還是行政相對人，即使對行政管轄權(quán)爭議裁決不服，也不再為其提供救濟的法律程序，行政管轄權(quán)爭議即產(chǎn)生不可變更的執(zhí)行力。（2）行政管轄權(quán)爭議裁決一經(jīng)作出并送達到相關(guān)的行政主體和行政相對人，即產(chǎn)生了不可再爭的執(zhí)行力。（3）如果行政相對人認為行政主體作出的管轄權(quán)裁決違法，可以作為不服具體行政行為而提起行政救濟的一個附帶的理由，請求行政復(fù)議機關(guān)或者法院審查。如行政相對人對行政管轄權(quán)爭議裁決異議成立，則該具體行政行為應(yīng)當認定為有瑕疵的行政行為。

3.行政管轄權(quán)爭議裁決書面規(guī)則。行政管轄權(quán)爭議裁決系要式行政行為，必須以書面形式為之。書面規(guī)則要求：（1）行政管轄權(quán)爭議裁決必須符合行政主體公文制作的要求，以文字的形式承裁行政管轄權(quán)爭議的全部內(nèi)容，不得以其他形式記錄與行政裁決有關(guān)的內(nèi)容。（2）行政管轄權(quán)爭議裁決書必須以法定程序送達相關(guān)的行政主體和行政相對人，否則，該裁決書不產(chǎn)生法律效力。（3）行政管轄權(quán)裁決書如發(fā)生文字書寫、計算、標點符號運用等錯誤，除非這種錯誤會使人得出相反的結(jié)論，否則對該裁決書的效力不產(chǎn)生影響，作出裁決的行政主體可以自行更正即可，（4）在行政緊急的情況下，行政主體可以口頭的形式作出行政管轄權(quán)爭議裁決，但事后應(yīng)當制作裁決書或者書面記錄存檔備查。

（三）行政管轄權(quán)爭議解決程序

1.申請或提交。申請是指行政相對人認為行政管轄權(quán)爭議影響其合法權(quán)益而向有關(guān)行政主體提出裁決的請求；提交是指行政管轄權(quán)爭議的一方行政主體向有關(guān)行政主體提出要求裁決的意思表示。為了確保行政效率，法律應(yīng)當明確規(guī)定行政相對人或者行政主體應(yīng)當在行政管轄權(quán)發(fā)生后的法定期間內(nèi)申請或提交裁決書。申請或提交是行政管轄權(quán)爭議解決程序的開始。雖然它需要符合條件才能啟動程序，但設(shè)置這一程序的基本指導(dǎo)思想是盡可能減少啟動此程序的條件，提高啟動此程序的便利性。

2.書面審理。書面審理是指行政管轄權(quán)爭議裁決機關(guān)僅就案件的書面材料真實性、合法性進行審查。這里的書面材料是指申請人或者提交人就行政管轄權(quán)的爭議所提供的有關(guān)證據(jù)、規(guī)范性文件以及其他相關(guān)材料。它是與言詞審理相對的一種審理方式。確立書面審理方式的理由主要是基于行政效率的需求。行政管轄權(quán)爭議所涉及到的事實一般并不復(fù)雜，因此，通過書面審理方式完全可以達到審理的目的。

3.作出裁決。作出裁決是指行政管轄權(quán)爭議裁決機關(guān)在查明爭議事實的基礎(chǔ)上，運用法律對行政管轄權(quán)爭議作出的決定。為了確保行政效率，法律應(yīng)當規(guī)定行政管轄權(quán)爭議裁決機關(guān)作出裁決的法定期限。這個法定期限自接到要求對行政管轄權(quán)爭議裁決之日起10天為宜。行政管轄權(quán)爭議一經(jīng)作出，應(yīng)當按法定程序送達行政相對人和行政主體。

注：

[1]如《瑞士行政程序法》、《奧地利行政程序法》、《德國行政程序法》等都專門規(guī)定了行政管轄權(quán)的問題，我國臺灣《行政程序法》以專節(jié)規(guī)定了行政管轄權(quán)。

[2]《煤炭行政處罰辦法》（煤炭工業(yè)部1997年5月19日）

[3]《中華人民共和國行政處罰法》第24條規(guī)定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。

[4]（法）埃米爾·涂爾干：《社會分工論》，渠東譯，生活。讀書。新知三聯(lián)書店2000年版，第219頁。

[5]（英）威廉·韋德：《行政法》楚劍譯，中國大百科全書出版社1997年版，第3頁。

[6]王金年：《中國大精減—第四次機構(gòu)改革現(xiàn)狀及思考》，濟南出版社1998年版，第1—2頁。

[7]劉軍寧：《市場與憲政》，載《市場邏輯與國家觀念》（公共論叢），生活。讀書。新知三聯(lián)書店1995年版，第22頁。

[8]萬光俠：《效率與公平-法律價值的人學(xué)分析》，人民出版社2000年版，第235頁。

[9]葉必豐：《行政法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社1996年版，第90—92頁。

[10]我國訴訟法中級別管轄理論是值得我們反省的。以訴訟主體的行政級別、社會地位和爭議標的等作為確定級別管轄的標準，實質(zhì)上是反法治理念的。1974年美國的水門（Watergate）事件中，哥倫比亞特區(qū)的聯(lián)邦地區(qū)法院（相當于我們的基層人民法院）對此案行使了管轄權(quán)，并向尼克松總統(tǒng)發(fā)出了要求其交出錄音磁帶的傳票。在我國法律文化背景下，這種做法確實匪夷所思。

[11]時蓉華編著：《社會心理學(xué)》，上海人民出版社1986年版，第268頁。

[12]蘇力：《送法下鄉(xiāng)-中國基層司法制度研究》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第36頁。

[13]《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第6條第2款。

[14]《中華人民共和國行政處罰法》第20條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”

[15]《音像制品管理條例》（國務(wù)院1994年8月25日）。

[16]《司法行政機關(guān)行政處罰程序規(guī)定》（司法部1997年2月13日）。

[17]《醫(yī)藥行政處罰程序暫行規(guī)定》（國家醫(yī)藥管理局1997年8月7日）。

[18]《國家外匯管理局檢查處理違反外匯管理行為辦案程序》（國家外匯管理局1997年4月8日）。

[19]如九江長江大橋連通江西九江市和湖北黃梅縣，為了方便兩岸的百姓，2000年3月25日開通了一條跨省公交線。然而，不到一個月湖北省黃岡市交通局運管處向隸屬城建部門的公交公司下達了《交通違法行為通知書》，不允許公交公司“擅自經(jīng)營”。之后，為了證明線路的“性別”及行政管轄權(quán)歸本部門所有，交通、城建兩家部門針尖對麥芒-都搬出了有利己方的部門行政規(guī)章，并向各自的省廳乃至國家交通、建設(shè)兩部匯報。而黃岡市人民政府也沒有出面就管轄權(quán)作出裁決。沈小平：《部門利益公眾利益誰大》，《法制日報》2000年11月20日。

[20]黃勇：《嚴查環(huán)境違法行為專項行動，跨省聯(lián)合嚴打小造紙》.

[21]參見《中華人民共和國土地管理法》第44條。

[22]張惠軍、張輝：《本是強行銷售為何查處艱難衡水市工商局反壟斷受挫》.

a