林業行政許可研究論文

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談林業行政許可

論文提綱

一、我國現行的主要林業行政許可制度

1．開發利用森林資源的行為許可

（1）．資源利用許可。

（2）．資源保護許可。

2．經營、開發森林資源的資格許可

經營、開發森林資源的資格許可，是指當事人的申請經審查同意后，就可以在法律法規的允許下，較長時期地從事某種經營或開發利用森林資源的行為。

二、我國林業行政許可制度存在的不足和完善建議

1．現行林業行政許可制度的缺陷

（1）許可證的實施范圍還不能滿足森林資源可持續利用的需要；（2）多數許可證的發放程序還很不規范，對許可證頒發程序監管不力；（3）對依據許可證采取的行為還未建立起相應的管理與監督機制等。

2．林業行政許可設定的完善

（1）化森林資源開發利用的控制與管理，完善現有審批事項的設定立法

對可能嚴重影響森林資源可持續利用的開發利用行為，應該制定專門的、具體的法規或規章進行規定。

（2）加強森林資源保護，擴大對可能造成森林資源破壞行為的審批監管

森林資源保護是維護森林生態系統安全的需要，也是維護國家生態安全的需要。

3．遵循行政管理原則，合理確定許可審批權限和審批程序

（1）。要堅持公平與效率并重的原則，通過立法劃分各級行政部門對具體開發利用行為（或資格）的審批權限。

（2）確定科學高效的審批程序。科學高效的行政程序是現代行政法治的要求。因此，首先，要確定林業行政許可審批的公示制度。

三、林業行政許可執行的完善

1．加強林業行政機關審批的管理

2．加強對許可行為的實施管理

四、當前依法行政重點作好以下四個方面工作。

（一）抓住立法重點，提升立法質量，努力完善法律、法規體系，根據當前發展面臨的突出問題和輕重緩急，林業法制建設的任務是，加快修改《森林法》、《野生動物保護法》、加快起草《自然保護區法》等。

（二）加大執法力度，完善執法體制，努力建設規范林業行政執法體系。規范執法程序，落實執法責任，健全執法保障。

（三）明確執法責任，健全監督體制，努力建設規范的林業行政執法體系。盡快建立內部監督、層級監督和外部監督。

（四）切實加強組織領導，全面落實依法行政。各級林業主管部門要規范行政行為，嚴格按照法定權限和程序行使職權，堅持作到職權法定、依法行政、有效監督、高效便民。

目錄

一、我國現行的主要林業行政許可制度

（1）開發利用森林資源的行為許可

（2）經營、開發森林資源的資格許可

二、我國林業行政許可制度存在的不足和完善建議

（1）現行林業行政許可制度的缺陷

（2）林業行政許可設定的完善

三、林業行政許可執行的完善

（1）加強林業行政機關審批的管理與管理

（2）加強對許可行為的實施管理

四、當前依法行政重點作好以下四個方面工作。

五、參考文獻資料

論文摘要

《中華人民共和國行政許可法》已經于2003年8月27日在十屆全國人大常委會第四次會議上以高票獲得通過，并于2004年7月1日起正式施行。行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。林業行政許可是指林業行政管理機關（或者其委托部門和法律授權的其他單位）根據當事人的申請，依法對申請人進行審查并賦予符合法定條件的申請人從事某種活動的法律資格或實施某種行為的法律權利的一種具體行政行為。林業行政許可是國家行政許可的重要組成部分，是林業管理的重要手段，目前我國有包括林木采伐許可證、馴養繁殖許可證、狩獵證等一系列林業行政許可制度，但是，林業行政許可制度還存在著一些不足和缺陷，必須在許可事向設定、許可審批程序、許可審批監管、被許可行為過程監督等方面不斷加以完善，以實現林業行政管理的規范化、法治化和現代化。森林是為維護地球陸地生態平衡的主題，“森林是人類的母親”。我國《森林法》確定了“林業建設實行以營林為基礎，普遍護林，大力造林，采育結合，永續利用”的方針。不斷完善和改革林業行政許可制度，對保護和合理開發利用森林資源，促進林業生態平衡以及林業產業體系的協調發展，推動以森林為主體的生態環境建設，實現我國經濟、社會的可持續發展具有十分重要的意義。

關鍵詞：林業行政許可完善建議

行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。林業行政許可是指林業行政管理機關（或者其委托部門和法律授權的其他單位）根據當事人的申請，依法對申請人進行審查并賦予符合法定條件的申請人從事某種活動的法律資格或實施某種行為的法律權利的一種具體行政行為。林業行政許可制度，作為國家行政許可制度的重要組成部分，是國家對林業管理的一種重要手段和方式。改革和不斷完善林業行政許可制度，對保護和合理開發利用森林資源，促進林業生態平衡和林業產業體系的協調發展，推動以森林為主體的生態環境建設，實現我國經濟、社會的可持續發展具有十分重要的意義。

一、我國現行的主要林業行政許可制度

森林資源是人類生存和發展不可缺少的物質基礎。“森林資源包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物。”“森林，包括喬木林和竹林。”“林地，包括郁閉度0.2以上喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規劃的宜林地”。開發和利用森林資源，滿足人們的生存和生產需要，是林業建設的重要任務。雖然，除林地之外，森林資源都具有一定的再生性，但其再生能力非常有限，必須依法加強保護與開發管理，才能保障森林資源的可持續利用。

通過近50年的建設，我國已基本形成了以《森林法》為主體的較為健全的林業法律體系。在現行的林業法律法規中，對森林資源保護、管理和開發利用等都有比較詳細的規定，確立了一系列的林業行政許可制度。據初步分析，目前我國林業法律法規規定的行政許可證（許可事項）有30余種（在林政管理的實際工作中，許可事項還遠遠超過這個數目）。根據許可的性質，我們可將我國現行的主要林業行政許可證（許可事項）分為以下兩大類：

（一）開發利用森林資源的行為許可

開發利用森林資源的行為許可，是指當事人被許可從事某種開發利用森林資源的行為或從事某種可能威脅森林資源安全的其他行為。一般來說，被許可行為具有短暫性和期限性，有時還是一次性的。目前我國的林業行政許可大多屬于這種類型。這種許可又大致可分為以下兩種：

1．資源利用許可。主要包括：林地征用、占用許可，森林公園、苗圃、自然保護區等的設立和規劃許可，野生動物捕獵許可，林木采伐許可，野生植物（含野生藥材、天然種質資源）采摘許可，森林資源（包括木材、松香產品、野生動物及其制品）運輸許可，森林資源銷售許可、瀕危物種進出口許可等。

2．資源保護許可。對于加強對資源的保護管理，林業法律法規規定對一些有可能危害森林資源安全的行為實施許可管理，主要有：動植物檢疫許可，林區用火（含可能引起森林火災的其他活動如實彈演習等）許可，購買獵槍、彈具許可，外國人進入自然保護區許可等。

（二）經營、開發森林資源的資格許可

經營、開發森林資源的資格許可，是指當事人的申請經審查同意后，就可以在法律法規的允許下，較長時期地從事某種經營或開發利用森林資源的行為。目前，我國經營、開發森林資源的資格許可主要包括：木材經營（加工）許可，收購野生動物及其產品許可，野生動物馴養繁殖許可，林木種子生產許可和經營許可，自然保護區、林場等開展旅游等活動的許可等。

二、我國林業行政許可制度存在的不足和完善建議

（一）現行林業行政許可制度的缺陷

雖然我國加強了對森林資源的開發利用管理并修訂了《森林法》及其配套法規，但是，現行的林業行政許可制度還存在著許多不足之處，主要表現在：（1）許可證的實施范圍還不能滿足森林資源可持續利用的需要；（2）多數許可證的發放程序還很不規范，對許可證頒發程序監管不力；（3）對依據許可證采取的行為還未建立起相應的管理與監督機制等。正是由于我國林業行政許可制度還存在著以上缺陷，加上其他方面的原因，目前我國森林資源不合理開發利用的現象十分嚴重。不但毀林現象時有發生，違法批地、占地屢禁不止；而且濫伐盜伐林木、非法捕殺、販賣國家珍貴野生動物案件接連發生，重特大案件還呈現上升趨勢，一些自然保護區、森林公園旅游開發活動規劃管理不當，環境污染和生態破壞嚴重等。以森林資源為主體的自然資源不合理開發利用是造成當前我國生態環境惡化的主要原因。因此，必須完善林業行政許可制度，加強對森林資源開發利用的生態環境保護，為經濟、社會的可持續發展創造良好條件。

（二）林業行政許可設定的完善

行政許可制度的設定，是指通過立法確定需要審批的事項和審批權限與程序。《中華人民共和國行政許可法》已經于2003年8月27日在十屆全國人大常委會第四次會議上以高票獲得通過，并于2004年7月1日起正式施行。我國的《行政許可法》已經對可以設定行政許可的領域有明確規定，包含六個領域：（1）直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；（2）有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項；（3）提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項；（4）直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；（5）企業或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項；（6）法律、行政法規規定可以設定行政許可的其他事項。目前我國正在進行審批制度改革，改革的焦點主要有兩個：一是關于審批事項范圍，即到底哪些具體事項應該或必須進行許可審批；二是關于審批管理，即如何加強對行政機關審批程序的監督與管理，保證審批程序的公開透明，保證審批結果的公平與公正。因此，完善林業行政許可制度的設定，必須從以下幾個方面出發：

（1）強化森林資源開發利用的控制與管理，完善現有審批事項的設定立法

森林是由以林木的主體的森林植物、動物、微生物等生物群落與林地等及其環境組成的一個生態系統。森林資源是森林生態系統的有機組成部分，森林資源的開發與利用，都會對生態系統產生干擾。按照生態學的觀點，森林生態系統中存在著臨界閾限現象，如物種數量與物種消亡之間的關系、生物多樣性的衰減與生境破碎化之間的變化等，這是可持續發展關于資源開發與利用的理論基礎。森林資源的開發利用，不能超過森林生態系統的資源承載力，否則，就可能影響系統的平衡與穩定。“法律必須反映生態平衡的基本要求”。因此，對影響生態平衡的森林資源開發利用行為，必須進行立法管理，根據需要將這些行為納入到林業行政許可的審批事項之中，不斷健全林業行政許可制度。對可能嚴重影響森林資源可持續利用的開發利用行為，應該制定專門的、具體的法規或規章進行規定。目前，我國關于森林植物、動物開發利用的許可制度較為健全。但是，森林旅游資源開發利用、森林種質資源利用、森林微生物開發等的許可制度則不夠完善。如在近兩年，人們旅游需求迅猛增加，一些原生或次生林區、自然保護區，甚至一些城郊林場，未經批準就大規模開展旅游活動；不少獲準開展旅游活動的自然保護區、森林公園等森林資源集中地區，旅游活動形式已遠遠超過生態環境容量，旅游已對森林資源造成巨大壓力，需要盡快制定相關的規章制度，具體規定旅游活動的形式、內容和資源保護措施。

（2）加強森林資源保護，擴大對可能造成森林資源破壞行為的審批監管

森林資源保護是維護森林生態系統安全的需要，也是維護國家生態安全的需要。目前，我國森林資源保護的許可制度只主要涉及到兩個方面：即森林防火與森林病蟲害防治。當前，迫切需要加強轉基因生物安全管理和生物入侵管理。我國已建立了轉基因食品安全法規，但是，轉基因生物存在不但對人類和動物生存有風險，而且對植物生存也有風險，需要建立起生物基因與轉基因生物的生產、研究、開發、進出口等的管理制度和風險評估制度，將其納入到林業行政許可的管理之中。目前，我國生物入侵在沿海一些地區已造成了嚴重危害，必須盡快完善對外來物種進口的許可管理，制定和完善相關的法律法規。

2．遵循行政管理原則，合理確定許可審批權限和審批程序

森林資源具有經濟價值。林業行政許可是在“普遍禁止”開發利用森林資源的基礎上，“有條件地向特定人解禁”，通過解禁而獲得開發利用森林資源的當事人，可以通過從事某一個（或一種）行為獲得經濟利益。因此，必須合理確定許可的審批權限和審批程序，通過制定法律法規依法管理審批。

（1）要堅持公平與效率并重的原則，通過立法劃分各級行政部門對具體開發利用行為（或資格）的審批權限。一般對于重要森林資源的開發利用許可或對森林資源可能有重大影響的開發利用許可應當由省級及以上行政部門審批。對于邊遠地區或特殊地區，要因此制宜，既要堅持對森林資源的保護與管理，又要保證效率優先，可以確認由當地林業行政部門審批，但都必須有明確的立法規定。

（2）確定科學高效的審批程序。科學高效的行政程序是現代行政法治的要求。因此，首先，要確定林業行政許可審批的公示制度。要將所有林業行政許可事項的條件和資格進行公開，確定當事人的申請程序和要件，保證給予所有人的平等機會，對于能夠通過競標、拍賣、考核等形式頒發許可的，應在許可制度的設定予以明確。其次，要建立專家審批制度。由于林業行政許可事項涉及到大量的生態科學知識，且資源利用限額直接來源于科學測量，因此應當確定專家評審在許可審批中的重要作用。再次，要確定審批的聽證程序。對于林業行政許可事項的審批，應規定利益相關人可以參加聽證，以保證審批行為的合理性和合法性。最后，要確定行政行為附具理由制度。在林業行政許可制度的設定中，要明確規定林業行政機關在審批頒發許可證的過程中，對于不被許可的，必須說明理由。

三、林業行政許可執行的完善

林業行政許可執行的完善包括兩個方面的內容：

第一，加強林業行政機關審批的管理與監督。審批是一種自由裁量的行政行為，是一種“權力”，可以給部門帶來利益，可能會帶來管理部門的“尋租謀利”。完善對林業行政機關的審批管理，除了審批程序的公正、公開和嚴明外，還應有相應的監督機制，要確實保證專家評審的重要作用，加強許可證的信息披露。由于林業行政許可大都是對森林資源的利用與消耗，因此，一定要建立森林資源的消長信息管理，科學確定森林資源的許可額度。

第二，加強對被許可行為的實施管理。目前我國審批制度中”重批輕管”的現象十分嚴重。行政管理機關應當對被許可行為實行過程管理，將違反許可證的行為杜絕在開始階段，對有效防止亂砍濫伐、亂捕濫獵等破壞森林資源破壞行為十分重要。要建立許可證撤銷制度，對于嚴重違反許可證規定從事森林資源開發利用行為的，必須吊銷許可證，并在一段時期或以后都不能被許可從事該資源開發利用行為。

四、當前和今后一個時期依法行政重點作好以下四個方面工作。

（一）抓住立法重點，提升立法質量，努力完善法律、法規體系，根據當前發展面臨的突出問題和輕重緩急，林業法制建設的任務是，加快修改《森林法》、《野生動物保護法》、加快起草《自然保護區法》等。

（二）加大執法力度，完善執法體制，努力建設規范林業行政執法體系。規范執法程序，落實執法責任，健全執法保障。

（三）明確執法責任，健全監督體制，努力建設規范的林業行政執法體系。盡快建立內部監督、層級監督和外部監督。

（四）切實加強組織領導，全面落實依法行政。各級林業主管部門要規范行政行為，嚴格按照法定權限和程序行使職權，堅持作到職權法定、依法行政、有效監督、高效便民。

新中國成立以來，我國林業法制建設經歷了探索起步，逐步形成三個階段，并取得了顯著成績：林業法律體系初步形成，林業行政不斷加強監督機制初步形成，林業普法宣傳取得成效，林業行政行為進一步加強規范化，我國林業法制建設在長期實踐中，積累了寶貴經驗。

森林是為維護地球陸地生態平衡的主題，“森林是人類的母親”。我國《森林法》確定了“林業建設實行以營林為基礎，普遍護林，大力造林，采育結合，永續利用”的方針。雖然，除林地之外，森林資源都具有一定的再生性，但其再生能力非常有限，必須依法加強保護與開發管理，才能保障森林資源的可持續利用。要實現森林資源的“永續利用”，為社會、經濟可持續發展奠定良好的自然資源基礎，就必須加強林業行政許可制度建設，不斷完善林業行政許可制度，進一步加大林業行政執法的力度，才能促進林業行政管理的制度化、規范化和法律化，實現“依法治林”的目標。正是由于我國林業行政許可制度還存在著以上缺陷，加上其他方面的原因，目前我國森林資源不合理開發利用的現象十分嚴重。不但毀林現象時有發生，違法批地、占地屢禁不止；而且濫伐盜伐林木、非法捕殺、販賣國家珍貴野生動物案件接連發生，重特大案件還呈現上升趨勢，一些自然保護區、森林公園旅游開發活動規劃管理不當，環境污染和生態破壞嚴重等。以森林資源為主體的自然資源不合理開發利用是造成當前我國生態環境惡化的主要原因。因此，必須完善林業行政許可制度，加強對森林資源開發利用的生態環境保護，為經濟、社會的可持續發展創造良好條件。

參考資料：

[1]周訓芳.《林業政策與法規》北京：經濟科學出版.1999.76-93.

[2]于立深，周麗.論行政法的可接受性原則《法制與社會發展》1999年第2期.7-12.

[3]參見《林業經濟問題》2002第5期第21頁

[4]《中華人民共和國行政許可法》

[5]《森林法實施條例》.中華人民共和國國務院第278號.2000年1月29日.