行政資訊公開試析論文

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一、行政資訊公開何以重要？

（一）行政資訊公開界說

行政資訊是行政主體在行使職權(quán)過程中所形成的各種“記錄”，它包括筆錄、書信、書籍、圖片、刻印、照片、微縮影片、錄音帶、可以機器讀出的記錄與其他非具有固定形式或特征的文件資料及記錄影印或復(fù)制的各種信息。行政資訊公開是行政主體根據(jù)職權(quán)或者行政相對人請求，將行政資訊向行政相對人或者社會公開展示，并允許查閱、摘抄和復(fù)制。

專制政府的習(xí)慣于秘密行政的各種制度顯然排斥了公民對國家事務(wù)有知的權(quán)利，相應(yīng)地，行政資訊公開也就無從談起。凡是民主制度比較發(fā)達(dá)的國家，一般都承認(rèn)公民有要求政府公開資訊的權(quán)利。從歷史上看，瑞典于1766年通過《新聞自由法》（FreedomofPressAct）承認(rèn)公民有請求政府公開資訊的權(quán)利。美國在1946年行政程序法中也作出相應(yīng)的規(guī)定。但因該法規(guī)定，行政機關(guān)為了“公共利益”或者有“正當(dāng)理由”，可以拒絕提供行政資訊，所以它受到了社會民眾的強烈指責(zé)。在這樣的背景下，美國于1966年制定了“資訊自由法”（FreedomofInformationAct,簡稱FOIA）。即便如此，“美國在行政公開方面的立法比其它西方國家早，而且更為完備，在一定程度上對其他西方國家起了示范作用。”[1]至今，法國、日本、加拿大、澳大利亞、中國臺灣等國家和地區(qū)實施了有關(guān)行政資訊公開的立法。[2]

行政資訊公開之所以成為20世紀(jì)行政法發(fā)展的一個重要主題，成為法治社會普遍關(guān)注的一個話題，至少與下列幾個方面的因素有關(guān)：

1．公民知情權(quán)獲得了憲法確認(rèn)。20世紀(jì)50年代之前，公民知情權(quán)在憲法上沒有獲得應(yīng)有的地位，被排除在基本權(quán)利之外。1946年聯(lián)合國大會通過的第59號決議宣布知情權(quán)為基本人權(quán)之一。1948年聯(lián)合國通過的《世界人權(quán)宣言》第19條進(jìn)一步規(guī)定，人人享有通過任何媒介尋求、接受和傳遞消息的自由。而當(dāng)時的西德基本法則在第5條第1項以“自由地從一般可允許的來源獲得消息的權(quán)利”之表述，確立了知情權(quán)為公民基本權(quán)利之一。且西德基本法第1條第3項的規(guī)定：“基本權(quán)利作為可直接實施的法律，使立法、行政和司法機關(guān)承擔(dān)義務(wù)。”之后，許多國家的憲法也直接或者間接地確認(rèn)了作為公民基本權(quán)利之一的知情權(quán)。“二戰(zhàn)之后，憲法基本權(quán)利具有直接效力即可以作為司法判斷的依據(jù)在發(fā)達(dá)國家已少有例外，且許多第三世界國家也群起效法。時至今日，基本權(quán)利的直接效力已成為世界性的一項憲政慣例。”[3]在這樣的背景下，行政機關(guān)公開資訊成了法律上的義務(wù)，成為公民可以直接請求的權(quán)利。

2．WTO對各國政府經(jīng)濟(jì)管制的沖擊。WTO以貿(mào)易自由化為理念，以克服貿(mào)易壁壘為目標(biāo)，實現(xiàn)全球貿(mào)易自由化。為此，WTO要求各成員方必須將有關(guān)貿(mào)易的法律、法規(guī)、政策及司法判決和行政裁決等必須迅速加以公開，以確保各成員方之間貿(mào)易行為的可預(yù)測性、穩(wěn)定性，從而確立了透明度原則。“WTO透明度原則與行政法上的信息公開原則異曲同工。透明度原則雖然只是一項程序性要求，直接促成了各國外貿(mào)行政法共同朝著程序公開的方面發(fā)展，但透明度原則對于各國外貿(mào)行政法趨同的推動意義卻不限于程序，還包括實體。因為無論外貿(mào)行政法的實體部分還是程序部分都要符合透明度要求。這就使得各國既有的未公布的作為‘秘密武器’使用的大量內(nèi)部規(guī)則失去正當(dāng)性，并因不便于公布從而不再能夠一如既往地影響國際貿(mào)易。”[1]

3．政府丑聞迭出引發(fā)民眾資訊公開的強烈要求。20世紀(jì)以來，在西方法治相對發(fā)達(dá)的國家中，涉及到政府腐敗的各種丑聞不斷曝光，從而引發(fā)了社會民眾對行政資訊公開的強烈要求。如日本1972年發(fā)生外務(wù)省關(guān)于沖繩返還密約公文電報的泄露事件。以此為契機引發(fā)了對國民“知的權(quán)利”的議論。同年田中首相的金庫問題、1976年的洛克希德飛機公司行賄事件、1979年鐵路集團(tuán)等特殊法人公費不當(dāng)支出問題等，是引發(fā)日本行政資訊公開法制定的社會原因。在美國，雖然其法制相對比較完善，但政治丑聞依然時有發(fā)生。因此，“美國人有一種特別的政治觀念，認(rèn)為公開可以作為限制行政的一種手段。陽光是最好的消毒劑，一切見不得人的事情都是在陰暗的角落里干出來的。”[2]

作為公民憲法基本權(quán)利的具體化，行政資訊公開制度承載了這一重任。雖然行政資訊公開具體制度上的安排因域而異，但其所蘊含的法律意義是不言而喻的：

1．落實公民憲法的基本權(quán)利。憲法雖然具有最高的法律效力，但它是否具有直接的法律效力呢？這仍然是憲法學(xué)上有爭議的問題。“直接的法律效力”意味著它可以如民法、刑法、行政法那樣作為處理個案的依據(jù)，而不需要通過部門轉(zhuǎn)換。雖然這樣的做法可以拉近憲法與公民的距離，但是也存在著憲法喪失其最高法律效力的危險。因此，在相關(guān)法律制度并不完善的情況下（如未設(shè)立憲法法院），那么，通過行政法將公民憲法上的基本權(quán)利具體化應(yīng)是一種較好的保障路徑。正如王名揚教授所說：“憲法是關(guān)于國家機構(gòu)的組織的法律，是靜態(tài)的法；行政法是關(guān)于國家機構(gòu)的活動的法律，是動態(tài)的法。這個定義雖然有缺點，但基本上正確。”[3]這充分說明了行政法對憲法實施的重要地位。就知情權(quán)與行政資訊公開法之間的關(guān)系而言，行政資訊公開表達(dá)了它對公民知情權(quán)的保障。澳大利亞墨爾本大學(xué)法學(xué)院教授邁克爾•克羅姆林對此有如下恰如其分的認(rèn)識：“情報自由法并不是達(dá)到政府公開和責(zé)任政府、傳播情報和保護(hù)隱私的目的的唯一辦法。它的重要性在于：它提供了一項有執(zhí)行力的獲得政府情報的權(quán)利。它使得公眾根據(jù)法律可以接觸到那些以前只能依從政府的自由裁量決定的情報。”[4]通觀我國法制建設(shè)的現(xiàn)狀，以行政資訊公開法將公民憲法上的知情權(quán)加以細(xì)則化、程序化，是符合我國法制建設(shè)的具體國情的。

2．提升政府整合社會的能力。政府整合社會的能力并不必然取決于法律授予其權(quán)力的大小，在許多情況下，政府的社會形象與親和力是具有決定性的。而這樣的政府必須能公開其行政權(quán)力行使所依賴的資訊，讓公民有參與其行政權(quán)行使過程的機會。行政資訊公開可以“用一個更具有現(xiàn)代意義的術(shù)語來替代，即透明度，它是作為真正的行政公正的先決條件；沒有它真正參與行政決定的作出過程，或者糾正基于公共利益而作出的專橫決定幾乎是不可能的。”[5]然而，“在傳統(tǒng)社會，政策參與對公眾來說是一種奢侈品，他們很多時候是被排除在外的。在中國，‘民可使由之，不可使知之’成為千代古訓(xùn)。在這種情況下，民眾的參與充其量經(jīng)過君臣的私訪來實現(xiàn)，而這又是官方懼怕‘水可覆舟’之后果而采取的預(yù)應(yīng)措施。”[6]歷史也證明，傳統(tǒng)社會中的政府雖然擁有可以支配個人一切的巨大權(quán)力，但其整合社會的能力卻是很弱的。這一點麥迪遜早已看到：“如果一個全民政府沒有全民信息，或者說缺乏獲取這種信息的途徑，那么它要么是一出鬧劇的序幕，要么就是一出悲劇----也可能兩者都是。”[7]因此，一個沒有社會民眾支持的政府是沒有足夠的能力整合社會的，而要獲得民眾的支持必須開放政府。1967年6月美國司法部就《情報自由法》發(fā)表的一份說明書中，司法部部長克拉克說“如果一個政府真正地是民有、民治、民享的政府的話，人民必須能夠詳細(xì)地知道政府的活動。沒有任何東西比秘密更能損害民主，公眾沒有了解情況，所謂民治，所謂公民最大限度地參與國家事務(wù)只是一句空話。如果我們不知道我們怎樣受管理，我們怎么能夠管理自己呢？”[1]

3．匹配行政程序立法。行政程序法系一國行政程序的基本法，其基本任務(wù)往往是確立有關(guān)行政程序的基本原則和基本制度，而這些內(nèi)容往往需要通過相應(yīng)的立法加以進(jìn)一步落實。結(jié)果是，一國的行政程序法總是由一部行政程序法典匹配若干單行的行政程序法構(gòu)成。如美國在制定了行政程序法后，又分別制定了《資訊公開法》(FreedomofInformationAct，1996)、《隱私權(quán)法》(PrivacyAct，1974)和《政府陽光法》（GovernmentintheSunshineAct，1976）。日本在1993年制定了《行政程序法》之后，也在1998年制定了《行政資訊公開法》。我國的臺灣地區(qū)在1998年制定了《行政程序法》之后，在2000年公布了《行政資訊公開辦法》。行政資訊公開法是行政程序法所確立的行政公開原則和聽證制度的具體化，是行政程序法典之下的一部重要的單行行政程序法。我國雖然沒有制定行政程序法典，但可以肯定我們也會步入這一行政程序立法的發(fā)展的基本規(guī)律。

二、行政資訊公開的范圍與方式

（一）行政資訊公開的范圍

綜觀世界各國中已制定的行政資訊公開法，對行政資訊公開的范圍基本上都遵循了“公開為原則，不公開為例外”的基本原則。之所以確立這一基本原則，是“因為行政資訊是由公民交納的稅金而形成，應(yīng)當(dāng)屬于公共財產(chǎn)，因此應(yīng)當(dāng)開放給公民使用，不應(yīng)當(dāng)由政府機關(guān)封存、廢棄或處置。”[2]在這一基本原則的指導(dǎo)下，各國立法首先是以列舉的方式確定行政資訊不公開的范圍，而將沒有列入的行政資訊全部劃入可以公開的范圍。[3]其次在決定某一行政資訊是否可以公開時，將行政機關(guān)的裁量權(quán)的自由度盡可能收縮到最小程度，防止行政機關(guān)通過自由裁量權(quán)裁剪公民的知情權(quán)。[4]以下著重討論行政資訊不公開的范圍。

確定行政資訊不公開范圍的立法目的不應(yīng)定位于提升行政機關(guān)行使職權(quán)的效率，而應(yīng)當(dāng)是最大限度地保證公民憲法上知情權(quán)的實現(xiàn)，盡可能減少秘密行政。雖然公共利益對于每一個人來說都是必不可少的，但是一味強調(diào)個人利益要服從公共利益在道義上也是不具有正當(dāng)性的。因此，通過立法的技巧平衡行政資訊公開中的個人利益與公共利益是一項極其重要的立法政策。“然而，民主政治的特點是在這種平衡中，盡量擴(kuò)大公民對行政的參與和監(jiān)督權(quán)利，限制官僚秘密活動的范圍。”[5]

根據(jù)上述論及的確定行政資訊公開的基本原則和不公開的立法目的，我以為行政資訊不公開的范圍可以作如下界定：

1．國家秘密。國家秘密是關(guān)系國家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項。[6]國家秘密之所以納入不公開的范圍，是因為這類資訊公開可能對國家安全、公共利益產(chǎn)生無法預(yù)測的負(fù)面影響，從而不利于國家法律、政策的順利實施。因此，在各國的行政資訊公開立法中，都首先將國家秘密排除在行政資訊公開的范圍之外。國家秘密可以進(jìn)一步細(xì)分為如下幾個方面的內(nèi)容：（1）國家事務(wù)中的保密資訊；（2）國防、外交事務(wù)中的保密資訊；（3）國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的保密資訊；（4）科學(xué)技術(shù)發(fā)展中的保密資訊；（5）維護(hù)國家安全的保密資訊。（6）其他法律中規(guī)定應(yīng)當(dāng)保密的資訊。[1]但這里的“法律”應(yīng)當(dāng)限于代議制機關(guān)制定的規(guī)范性文件。

2．個人隱私。現(xiàn)代行政機關(guān)因社會發(fā)展的需要致使其行政權(quán)日益擴(kuò)大。它在糾正社會和經(jīng)濟(jì)的弊病的同時，也進(jìn)一步深入到了個人的私生活領(lǐng)域，了解和掌握了大量的個人隱私，成為行政機關(guān)行政資訊的重要組成部分。而電腦廣泛運用于記載、傳播個人隱私方面行政資訊，使個人隱私權(quán)受到了前所未有的威脅。在Whalenv.Roe案中，聯(lián)邦最高法院大法官Stevens就隱私權(quán)的保護(hù)發(fā)表了如下判詞：“本院不是不知道電腦資料庫或其他政府檔案中大量累積的個人資料對隱私權(quán)的潛在威脅。征收稅負(fù)、發(fā)放社會福利津貼、督導(dǎo)公共健康、指揮軍隊、以及執(zhí)行刑法全部需要有秩序地保存大量的個人資料，這些資料多半涉及隱私且于揭露時很可能造成當(dāng)事人的困窘或傷害。為公共目的而收集或使用這些資料的權(quán)利通常伴隨著不可非法揭露資訊的法規(guī)上的義務(wù)。”[2]與此同時，隨著社會的不斷發(fā)展，隱私權(quán)（therighttoprivacy）在個人權(quán)利譜系中顯得越來越重要，諸如個人病歷、身體缺陷、健康狀況、生活經(jīng)歷、財產(chǎn)狀況、婚戀、社會關(guān)系，等等，都直接影響到公民其他權(quán)利的實現(xiàn)。

在行政法上，當(dāng)有關(guān)個人隱私的行政資訊成為行政機關(guān)行使職權(quán)的依據(jù)之一時，根據(jù)行政公開原則的要求，行政機關(guān)有義務(wù)公開其行使職權(quán)的依據(jù)。但是，行政機關(guān)主動或者經(jīng)請求對第三人公開了有關(guān)個人隱私的行政資訊，雖然滿足了行政公開的要求，但個人隱私權(quán)已受到侵害。以損害他人利益來滿足某人權(quán)利的需要，顯然不具有法律正當(dāng)性。任何權(quán)利主體都有權(quán)禁止他人利用其個人隱私謀取利益。因此，有關(guān)個人隱私的行政資訊公開必須受到限制。當(dāng)然，行政法上有關(guān)個人隱私的行政資訊并不是絕對不能公開。我們知道，隱私權(quán)是保護(hù)公民有權(quán)維護(hù)自己的私生活秘密不為他人了解，防止任何人非法侵犯。而知情權(quán)則在于保障公民知的權(quán)利，因此這種權(quán)利之間存在不可避免的沖突。解決此沖突的方法是，“在行政機關(guān)認(rèn)定個人的隱私權(quán)存在以后，就應(yīng)當(dāng)平衡個人隱私的利益與公開后所帶來的社會利益孰輕孰重，并不是說任何侵犯個人隱私權(quán)的事項都不能公開，只有明顯地不正當(dāng)?shù)厍址競€人隱私權(quán)時候，才可以拒絕公開個人隱私。”[3]

3．商業(yè)秘密。商業(yè)秘密，是指不為公眾所知悉、能為權(quán)利人帶來經(jīng)濟(jì)利益，具有實用性并經(jīng)權(quán)利人采取保密措施的設(shè)計資料、程序、產(chǎn)品配方、制作工藝、制作方法、管理訣竅、客戶名單、貨源情報、產(chǎn)銷策略等技術(shù)信息和經(jīng)營信息。[4]商業(yè)秘密具有經(jīng)濟(jì)利益性，私人嚴(yán)守商業(yè)秘密是基于維護(hù)自身利益的需要，但是，行政機關(guān)在對市場進(jìn)行管制時，依職權(quán)可以獲取私人擁有的商業(yè)秘密。同時，私人請求行政機關(guān)提供服務(wù)時通過登記報表也會將有關(guān)商業(yè)秘密報告給行政機關(guān)，因此商業(yè)秘密成了行政資訊的一部分。

私人固守商業(yè)秘密的主要目的是獲得市場競爭的有利地位。市場經(jīng)濟(jì)是一種競爭性的經(jīng)濟(jì)，通過公平競爭實現(xiàn)社會資源的合理配置。然而，只有在法律規(guī)范下的競爭才是公平的、有效率的。作為行政資訊的商業(yè)秘密如果被公開，那么市場經(jīng)濟(jì)公平競爭將不復(fù)存在，通過獲取他人商業(yè)秘密謀取利益的行為必將使市場喪失信用，危及市場秩序的正常發(fā)展。因此，當(dāng)公民請求行政機關(guān)公開涉及商業(yè)秘密的行政資訊時，“行政機關(guān)必須證明，如果公開私人提供的某項商業(yè)或金融信息，會導(dǎo)致提供信息的人在商業(yè)競爭中處于重大的不利地位，競爭的對手由于從行政機關(guān)提供的文件中，知道他本不知道的情況，會得到很大的利益。如果私人向行政機關(guān)提供的信息已為社會一般人所知悉，或者已為競爭對手所知悉，行政機關(guān)公開這項信息對提供信息的人沒有損害時，則行政機關(guān)在有人要求得到這項信息時，不能拒絕公開。”[1]

（二）行政資訊公開的方式

1．依職權(quán)公開。行政資訊依職權(quán)公開是指行政機關(guān)在沒有任何人的請求下，主動將其所擁有的行政資訊根據(jù)法定的方式向社會公開。根據(jù)行政資訊的內(nèi)容不同，依職權(quán)公開可分為兩種不同的方式。第一種方式是行政機關(guān)必須將行政資訊公布于某一法定的、連續(xù)公開出版的刊物上，以便讓公眾便利地了解、知悉。如美國《情報自由法》規(guī)定諸如機關(guān)組織、職能、工作方法以及實體規(guī)則、政策和影響公眾權(quán)利的法律解釋等，必須公布在聯(lián)邦登記上。[2]我國國務(wù)院制定的行政法規(guī)其法定公布的刊物是“國務(wù)院公報和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙”。[3]國務(wù)院部門制定的部門規(guī)定其法定公布的刊物是“部門公報或者國務(wù)院公報和全國范圍內(nèi)發(fā)行的有關(guān)報紙”[4]這一類行政資訊對公民參與國家和社會事務(wù)管理具有重大的影響，正如王名揚教授所說：“公布這些文件的目的是讓公眾知道怎樣對行政機關(guān)提出意見和請求，行政決定由誰作出，在什么地方作出，根據(jù)什么程序作出，以及行政機關(guān)一般性的政策和法規(guī)等最基本的問題。”[5]第二種方式是行政機關(guān)將行政資訊以其他方式公布于社會。如公眾需要了解這方面的行政資訊即可便捷取得。這類行政資訊對于公眾的重要性不如前者（如典型案件處理的理由與結(jié)論），且數(shù)量巨大，用第一種方式公開將給政府增加一定的財政負(fù)擔(dān)。因此，不少國家采用將行政資訊放置公共場所供公眾查閱、復(fù)制。如上海市人民政府將政府公報放置指定的郵政局、書店和書報亭。[6]20世紀(jì)后期英特網(wǎng)的發(fā)展與普及，政府已開始通過網(wǎng)站公開行政資訊，產(chǎn)生了良好的社會效果。[7]

WTO規(guī)則中的透明度原則要求各成員方必須公布正式實施的與進(jìn)出口貿(mào)易有關(guān)的法律、法規(guī)、政策、以及普遍適用的司法判例和行政裁決。作為一個法律制度，透明度的主要功能是規(guī)定成員方政府的公布和通知義務(wù)，使各成員方貿(mào)易管理制度具有透明度。因此，WTO規(guī)則對國內(nèi)法上的行政資訊公開制度的完善也會產(chǎn)生積極的推進(jìn)作用。

2．依申請公開。行政資訊依申請公開是指因行政相對人提出申請，行政機關(guān)公開其指定的行政資訊，供行政相對人復(fù)印、摘抄、查閱。凡是依職權(quán)公開的，且屬于法定可以公開的行政資訊，都是依申請公開的行政資訊。如下依申請公開的三個問題必須進(jìn)一步明確：（1）因這類行政資訊數(shù)量巨大，變動頻繁，行政相對人在請求公開的申請中應(yīng)當(dāng)合理地說明需要的文件，使行政機關(guān)盡快知道該文件所在地方，并及時提供給申請人。（2）行政機關(guān)可以收取必要的費用。如美國在依請求公開行政資訊中，依法可以向申請人收取檢索費、復(fù)制費和服務(wù)費。但如果申請人是為了公共利益而請求公開行政資訊的，可以提出減免費用的申請。[8]（3）行政機關(guān)拒絕行政相對人公開行政資訊的申請，申請人可以請求司法救濟(jì)，如美國。不過，也有國家如挪威行政公開法規(guī)定，此類行政爭議是通過行政申訴解決。[9]與依職權(quán)公開行政資訊相比，依申請公開的行政資訊對于個人來說更重要。因此，設(shè)計一個合理的程序構(gòu)成了依申請公開行政資訊的重要內(nèi)容。

三、中國行政資訊公開的相關(guān)問題

(一)兩則“奇聞”引發(fā)的問題

之一：據(jù)《南方周未》2000年10月12日報道，中共江西省委農(nóng)工委機關(guān)雜志《農(nóng)村發(fā)展論叢》雜志社，以2000年增刊的形式，出版了書名為《減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作手冊》。不到半個月，賣了近12000冊，遍布江西省11個地區(qū)，購書者幾乎全都是農(nóng)民。8月11日，雜志社突然接到一個通知：停止銷售，并收回已售的書。有關(guān)部門依據(jù)購書農(nóng)民的登記地址，分頭下鄉(xiāng)，“不惜一切代價”收回《手冊》；而一些地方政府部門包括公安機關(guān)也接到指令，要求“挨家挨戶”收回《手冊》，不可遺留。他們的口號是“書賣到哪里，（不良）影響消除到哪里。”到8月底，有11000余冊《減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)手冊》在農(nóng)村走了一圈后又被送回南昌，存在倉庫等待銷毀。

之二：據(jù)《重慶晚報》2001年5月30日報道，巫溪縣通城區(qū)通城鄉(xiāng)清池村農(nóng)科社農(nóng)民馬絆銀看到《人民日報》刊登的中共中央、國務(wù)院“關(guān)于切實做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定”后，認(rèn)為當(dāng)?shù)卣哪承┦召M顯然與“決定”內(nèi)容背道而馳。于是，馬絆銀和胡紹銀（通城區(qū)通城鄉(xiāng)天池村劍樓社農(nóng)民）將報紙拿到巫溪縣城去把字號打大，復(fù)印8份拿回來分給大家，每人分?jǐn)傎M用6.8元。巫溪縣通城區(qū)政法書記喬寧看到這份復(fù)制件后，稱“這文件是假的，是黑傳單。”幾天后，馬絆銀被“請”進(jìn)派出所。之后巫溪縣文化局發(fā)出2000年001號《文化行政處罰決定書》，稱“馬絆銀、胡紹銀未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自從事出版物的復(fù)制、銷售活動，違反有關(guān)規(guī)定，決定對其處以1500元罰款，并沒收其所有非法出版物。”

剛剛步入21世紀(jì)的中國突發(fā)的這兩起涉及行政資訊公開的案件，至少透露出如下幾個信息：

1．作為弱勢群體的農(nóng)民不能平等地獲取行政資訊。自古以來，作為農(nóng)業(yè)大國的中國農(nóng)民一直是弱勢群體，即使在新中國建立之后依然如此。雖然在法律上農(nóng)民、工人、干部、軍人、商人等具有平等的地位，但事實上農(nóng)民始終處于社會的底層，無法與其他身份的公民同享法定的自由和權(quán)利。雖然近幾年一些政策的出臺改善了農(nóng)民的政治、經(jīng)濟(jì)地位，但農(nóng)民作為弱勢群體的生存狀態(tài)依然沒有獲得根本性的改變。上述兩則“奇聞”中，農(nóng)民只是想了解國家公開的關(guān)于他們稅費負(fù)擔(dān)的一些法規(guī)政策，卻付出了被剝奪人身自由的沉重代價。對如此無法無天的政府行為，農(nóng)民是沒有任何自衛(wèi)的力量的。這究竟是什么原因使農(nóng)民這個占了國家人口三分之二的弱勢群體那么無助？法國思想家托克維爾在抨擊舊制度如何欺壓百姓時說道“舊制度的這個政府，如同我說過的那樣，在那些高居人民之上的人面前是那樣溫良恭儉讓，當(dāng)它對下層階級尤其是對農(nóng)民下手時，卻常常是冷酷無情，并且總是猝不及防。”雖然我們的政府是人民政府，但是有的地方政府官員卻早異化為人民的對立面了。[1]

2．專制治理的人治觀念從根本上否定了農(nóng)民獲取行政資訊的權(quán)利。縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級政府的行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和其他工作人員有多少人真正認(rèn)識到“依法治國”的核心是治官而不是治民？從叫喊遍了神州大地的“依法治縣”、“依法治鄉(xiāng)”、“依法治林”等口號聲中，我們是不難找到這個問題的正確答案。既然農(nóng)民成為被治的對象，成為行政權(quán)任意支配的客體，那么他們還有什么必要了解行政資訊呢？況且，農(nóng)民了解更多的行政資訊，就可能不再聽話了，變成難管的“刁民”。于是對農(nóng)民封鎖行政資訊是防止“刁民”向政府發(fā)難的最好途徑。這就不難理解有的地方政府竟然動用專政工具對付農(nóng)民的正當(dāng)要求的行動了。

3．現(xiàn)行行政體制上的弊端給農(nóng)民獲取行政資訊設(shè)置重重障礙。改革開放極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)體制市場化的改革，但現(xiàn)有的行政體制卻在民主化改革進(jìn)程中依然步履艱難。長期以來政府一直是國家和社會信息的壟斷者，占有百分之九十以上的信息資源，我們各種制度的設(shè)計是為了保密而不是公開。目前政府提出的行政公開基本上還停留在簡單的“政務(wù)公開”層面，如政府上網(wǎng)工程是當(dāng)成形象工程展示政府形象，很多時候公開的僅僅是老百姓本來就知道的東西。這與中國歷史文化中“法藏官府，威嚴(yán)莫測”的傳統(tǒng)顯然是有關(guān)的。另外，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級領(lǐng)導(dǎo)的任用對于廣大的農(nóng)民來說基本上沒有發(fā)言權(quán)，從而形成了事實上的領(lǐng)導(dǎo)干部對上不對下的負(fù)責(zé)體制。在穩(wěn)定壓倒一切的口號下，在一些地方領(lǐng)導(dǎo)看來，讓農(nóng)民知道更多的行政資訊是自找麻煩。農(nóng)民知道得越少，他們的“位子”就越穩(wěn)固。因為他們的“位子”并不是以公眾的信賴與忠誠為基礎(chǔ)的。因此，在現(xiàn)有的行政體制下農(nóng)民了解行政資訊的渠道是很少的，即使有也時常梗塞。

作為弱勢群體的農(nóng)民在獲取行政資訊上的困難，并不能反證其他社會階層的公民可以輕松地獲取自己需要的行政資訊，《保守秘密法》、《檔案法》等法律的規(guī)定已成為我國公民獲取行政資訊的法律障礙。迄今為止的不少立法在指導(dǎo)思想上仍是強調(diào)保守國家秘密。如對互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的規(guī)制，我們制定了一些限制上網(wǎng)瀏覽、限制網(wǎng)絡(luò)信息的法規(guī)，但卻沒有信息公開法。各級政府對行政資訊公開基本上都是多一事不如少一事，不是能公開就公開，而是能不公開就不公開。雖然現(xiàn)在報刊上經(jīng)常在宣傳各種“公開”制度，如政務(wù)公開、村務(wù)公開，審務(wù)公開、檢務(wù)公開等，但問之何謂“公開”則說不出個所以然。其實靜下來認(rèn)真檢視一下這種“公開”制度，實際是一種自我宣傳或者是應(yīng)付上級領(lǐng)導(dǎo)的要求罷了。目前一些行政機關(guān)建立的“二公開一監(jiān)督”的辦事制度，似乎是一種公開、民主的行政程序制度，其實不然，因為它對違反者并不追究法律責(zé)任，更重要的是公民對于違反者的投訴也無法律保障，況且，行政機關(guān)隨時可以收回這一辦事制度。從本質(zhì)上講，它仍舊是以維護(hù)行政權(quán)為核心的一項制度，是民本思想的一種體現(xiàn)，是開明的專制。這樣的“公開”完全是一種單方面的行為，而不是公民的一項基本權(quán)利。

（二）中國行政資訊公開法的立法

或許是受專制流毒影響太久，我們在觀念上總是無法接受將國家與社會事務(wù)的各種資訊公諸于眾的做法，而對保守上述資訊的態(tài)度卻總是積極有效的。只要讀一讀現(xiàn)行的《保守國家秘密法》和《檔案法》等法律、法規(guī)，我們就不難發(fā)現(xiàn)蘊含在這些法條中的“防民”思想。1987年1月27日公安部曾專門發(fā)文規(guī)定，不宜對收容審查進(jìn)行公開報導(dǎo)。[1]這里不評判這樣的文件是否涉嫌違反憲法規(guī)定的言論自由權(quán)，但是，我們必須承認(rèn)，我們有關(guān)行政資訊公開從觀念到制度嚴(yán)重背離的國家性質(zhì)。20世紀(jì)90年代后，我們開始學(xué)習(xí)外國法治的一些好經(jīng)驗、好制度。如為了反腐敗的需要，1995年4月30日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》的通知。1997年3月24日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項規(guī)定》。雖然這兩個規(guī)定對領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生了一定的約束作用，但是，由于這些資訊仍處于國家控制下，公眾無法知情，產(chǎn)生的約束力量必然是有限的，甚至是流于形式。

進(jìn)入21世紀(jì)之后，行政資訊公開可謂是“世界潮流，浩浩蕩蕩”。2003年1月1日，《廣州市政府信息公開規(guī)定》——中國第一個信息公開的地方政府規(guī)章——正式實施。作為行政法規(guī)的《政府信息公開條例》也正在起草過程中。作為行政資訊公開法的“母法”的行政程序法立法，已有專家學(xué)者提出了多達(dá)103條的試擬稿。[1]這都預(yù)示著中國行政資訊立法時代的到來，而中國加入WTO的承諾使行政資訊立法更顯其迫切性。因此，價值層面上的問題現(xiàn)實已經(jīng)作了很好的應(yīng)答，不展開議論也不會妨礙人們對行政資訊公開立法必要性的認(rèn)識。

然而，我們?yōu)樾姓Y訊公開法的實施準(zhǔn)備好條件了嗎？我以為還沒有。因此我們不妨先做以下幾件事：

1．將知情權(quán)列入公民憲法基本權(quán)利之一。迄今為止的憲法修正案沒有涉及到公民基本權(quán)利，這顯然與國家以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心有關(guān)。但是，隨著公民權(quán)利意識的覺醒與提升，憲法應(yīng)當(dāng)對此及時作出回應(yīng)。反腐敗成為這幾年社會民眾關(guān)注的熱點正是公民知情權(quán)要求的具體表征。將公民知情權(quán)列入憲法確認(rèn)的基本權(quán)利可以為行政資訊公開立法提供憲法上的正當(dāng)性。這一點我們在過去的立法中并不重視，雖然我們的立法照例寫上“根據(jù)憲法，制定本法”，但細(xì)究起來很牽強。盡管這樣的表述事后被學(xué)者解釋得那么玄妙，但仍然讓人無法尋找到憲法的蹤影。這可能也是憲法長期得不到重視的原因之一。因此，部門法只有扎根于憲法那豐腴的沃土，才能生長出繁枝密葉。

2．修改《保守國家秘密法》和《檔案法》。制定行政資訊公開法必須處理好的一個基本關(guān)系是行政資訊的公開與保密的關(guān)系。與保密有關(guān)的《保守國家秘密法》[2]和《檔案法》[3]分別制定于上個世紀(jì)80年代。就立法指導(dǎo)思想而言，《保守國家秘密法》是為了保密而不是公開資訊，即使是《檔案法》也是如此。如該法第19條規(guī)定：“國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會開放。經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于三十年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于三十年，具體期限由國家檔案行政管理部門制訂，報國務(wù)院批準(zhǔn)施行。”根據(jù)此規(guī)定，即使不是保密檔案，凡是未滿30年的，原則上也是不公開的。因此，如果要制定行政資訊公開法，必須先解決這兩部法律中不利于行政資訊公開的規(guī)定。

3．政府治理社會的觀念需作必要的轉(zhuǎn)變。或許是悠久的專制傳統(tǒng)，或許是計劃經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，雖然我們也一直宣傳“人民當(dāng)家作主”的民主思想，通過“治民”來實現(xiàn)對社會的管理一直是政府秘而不宣的施政的基本指導(dǎo)思想。欲“治民”必先“愚民”，只有愚民才能成為“順民”。這樣的認(rèn)識在縣、鄉(xiāng)兩級的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部中，如巫溪縣通城區(qū)政法書記喬寧這樣的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是具有一定普遍性的。如果我們的政府運轉(zhuǎn)仍然是依靠這樣的地方黨政干部，那么制定最先進(jìn)的行政資訊公開法也無濟(jì)于事。

行政資訊公開對于法治行政的形成確實是一個很關(guān)健的因素，必要的立法是這一因素充分發(fā)揮其作用的前提。而上述三件事能否做好，對能否成功地進(jìn)行行政資訊立法確實具有決定性的作用。1]王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第935頁。

[2]法國1978年制定了《行政和公眾關(guān)系法》，日本1998年制定了《資訊公開法》，加拿大1982年制定了《資訊取得法》，澳大利亞1982年制定了《資訊公開法》，中國臺灣地區(qū)在2000年也公布了《行政資訊公開辦法》。

[3]周永坤：《論憲法基本權(quán)利的基本效力》，《中國法學(xué)》1997年第1期。

[1]袁曙宏、宋功德：《WTO與行政法》，北京大學(xué)出版社2002年版，第170—171頁。

[2]王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第960頁。

[3]王名揚：《英國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1987年版，第2頁。

[4]《東亞行政法研究會第三屆年會暨行政程序法國際研討會論文集》（1998年11月于上海），第76頁。

[5]DianeLongley&RhodaJames,AdministrativeJustice,CavendishPublishingLimited,1999,P6.

[6]莫泰基：《公民參與：社會政策的基石》，中華書局（香港）有限公司1995年版，王思斌序。

[7]麥迪遜1822年8月2日致W.T•巴里的信，轉(zhuǎn)引自程潔：《憲政精義：法治下的開放政府》，清華大學(xué)出版社2002年版，第147—148頁。

[1]王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第959--560頁。

[2]馮國基：《面向WTO的中國行政-----行政資訊公開法律制度研究》，法律出版社2002年版，第24頁。

[3]美國是這種立法模式的典型。美國《情報自由法》在確立公開為原則，不公開為例外的原則之后，明確規(guī)定了下列9種資訊屬于不公開范圍：（1）國防或外交政策；（2）行政機關(guān)內(nèi)部人事規(guī)則和習(xí)慣；（3）國會在其他法律中規(guī)定應(yīng)當(dāng)保密的文件；（4）商業(yè)和金融資訊；（5）行政機關(guān)內(nèi)部或者行政機關(guān)之間相互往來的備忘錄或者書信函；（6）個人隱私；（7）為執(zhí)法目的而收集，且公布會妨礙執(zhí)法的資訊；（8）有關(guān)金融信息；（9）有關(guān)地質(zhì)信息。

[4]如美國1946年行政程序法雖然也規(guī)定了“情報公開”，但同時該又規(guī)定行政機關(guān)為了“公共利益”或者基于“正當(dāng)理由”拒絕公開資訊。

[5]王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第975頁。

[6]《中華人民共和國保密法》（1988年9月5日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議通過1988年9月5日中華人民共和國主席令第六號公布1989年5月1日起施行）第2條。

[1]《中華人民共和國保密法》第八條第（七）項規(guī)定的“其他經(jīng)國家保密工作部門確定應(yīng)當(dāng)保守的國家秘密事項。”是授予國家保密工作部門在確定資訊保密范圍的自由裁量權(quán)。為了確保公民的知情權(quán)，這一條文表述應(yīng)改為“其他法律規(guī)定的保密資訊”。

[2]施文森編輯：《美國聯(lián)邦最高法院憲法判決選譯》（第三輯），臺灣司法院編印2002年，第51頁。

[3]馮國基：《面向WTO的中國行政----行政資訊公開法律制度研究》，法律出版社2002年版，第24頁。

[4]根據(jù)《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》第10條的規(guī)定，下列行為屬于侵犯他人商業(yè)秘密的不正當(dāng)競爭行為：（1）以盜竊、利誘、脅迫或其它不正當(dāng)手段獲取的權(quán)利人的商業(yè)秘密；（2）披露、使用或者允許他人使用以前項手段獲取的權(quán)利人的商業(yè)秘密；（3）違反約定或者違反權(quán)利人保守商業(yè)秘密的要求，披露、使用或者允許他人使用其所掌握的權(quán)利人和商業(yè)秘密。

[1]王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第988頁。

[2]參見美國聯(lián)邦《情報自由法》第1條第1項規(guī)定。