煙草專賣管理依法行政分析論文

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論文摘要

全國人大常委會頒布的《中華人民共和國煙草專賣法》及國務院根據《煙草專賣法》頒布的《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》明確規定:煙草專賣是指國家對煙草專賣品的生產、銷售和進出口業務實行壟斷經營、統一管理的制度。國務院煙草專賣行政主管部門主管全國煙草專賣工作。省、自治區、直轄市煙草專賣行政主管部門主管本轄區的煙草專賣工作，受國務院煙草專賣行政主管部門和省、自治區、直轄市人民政府的雙重領導，以國務院煙草專賣行政主管部門的領導為主。

從以上法律特征，我們不難得出煙草專賣的特殊法律地位是：煙草專賣主體是國家，國家通過制訂法律，對煙草專賣實行壟斷，以保證國家財政收入。依法行政是社會由人治向法治狀態發展的歷史必然趨勢，是現代社會向民主和法制國家發展的必然結果，是當今法治國家政府行使權力所普遍奉行的基本原則。黨和國家確立依法治國這一基本方略，將依法行政這一課題擺上了政府重要議事日程。同志在黨的十五大明確指出：一切政府機關都必須依法行政；在黨的十六大又提出了要“加強對執法活動的監督，推進依法行政維護司法公正，提高執法水平，確保法律嚴格實施”的要求。隨著形勢的轉變，我國的煙草專賣管理工作實現了很大轉移，煙草的發展迫切需要專賣管理職能的切實轉變，它對傳統的專賣管理制度和稽查隊伍的素質提出了嚴峻挑戰。煙草專賣管理部門是依法成立、依法監督管理卷煙市場的行政機關，如何不斷健全和完善自身建設，加強對行政權力的規范、保障和制約，真正做到依法行政，同時，法制社會也呼喚執法安全，因此，推進依法行政和建立健全煙草專賣執法安全保障體系已刻不容緩。對此筆者作一些粗淺的分析和思考。

關鍵詞：煙草專賣依法行政安全保障體系

從全國人大常委會頒布的《中華人民共和國煙草專賣法》第一章總則看，該法把國家作為煙草專賣的主體，國家對煙草專賣實行壟斷經營，統一管理，國家是煙草專賣唯一經營主體。《煙草專賣法》第三條規定：國家對煙草專賣品的生產、銷售、進出口依法實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度。第四條規定：國務院煙草專賣行政主管部門主管全國煙草專賣工作，地方各級煙草專賣行政主管部門是代表國家行使煙草專賣權，其他任何組織、單位和個人沒有煙草專賣權。國務院根據《煙草專賣法》頒布的《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第二條規定：煙草專賣是指國家對煙草專賣品的生產、銷售和進出口業務實行壟斷經營，統一管理的制度。煙草專賣壟斷是一種國家壟斷，是一種行政性壟斷。所謂行政性壟斷，是指利用合法的行政權力決定對一個行業或一個領域的進入，并決定產品或服務的價格甚至產量所形成的壟斷。煙草專賣經營的壟斷地位，就是全國人大通過立法的形式，將煙草這個行業，納入市場，并且確定其在全國市場的壟斷地位，因此，對這種行政性的壟斷，除非法律廢止、其他任何部門、組織單位和個人不能動搖這種壟斷地位。從以上法律特征看煙草專賣的特殊法律地位是：煙草專賣主體是國家，國家通過制訂法律，對煙草專賣實行壟斷，以保證國家財政收入。

依法行政是社會由人治向法治狀態發展的歷史必然趨勢，是現代社會向民主和法制國家發展的必然結果，是當今法治國家政府行使權力所普遍奉行的基本原則。煙草專賣管理部門是依法成立、依法監督管理卷煙市場的行政機關，專賣管理工作也要與時俱進、開拓創新，不斷轉變觀念、提高認識，真正建立一支業務精、作風硬、形象好、完全適應形勢需要的專賣稽查隊伍，切切實實為我國兩煙生產經營起到保駕護航的作用。隨著我國法律體系的不斷健全，消費者和經營者的法律意識不斷增強，對專賣稽查人員的素質要求也不斷提高，專賣執法的安全問題日益重要，如何不斷健全和完善自身建設，加強對行政權力的規范、保障和制約，建立執法安全保障體系，真正做到依法行政，對此筆者作一些粗淺的分析和思考。

一、煙草專賣管理依法行政的基礎及存在問題

煙草專賣管理依法行政，就是各級煙草專賣管理部門依據法律、法規和規章的規定，行使煙草專賣行政權力，并依據法的規定，管理煙草市場的行為。

1、依法行政的法律依據

行政機關的管理行為必須有法律依據。煙草專賣管理依法行政，所依據的是現行國家煙草專賣法及其相關的其他法律、法規和規章。從我國目前煙草專賣管理法律體系構成情況看，以全國人大及其常委會頒布的法律為基礎，以國務院頒布的煙草專賣及相關的行政法規為主干，以國家煙草專賣行政主管部門制定的部門規章和省級人大及其常委會、省級人民政府制定的有關煙草專賣的地方法規、規章為兩大系列，以及其他有立法權的國家權力機關和國家行政機關所構成的多層次法律體系。1991年6月29日由全國人大常委會頒布的《煙草專賣法》及其他法律，如《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政許可法》等，屬于最高的效力層次；屬于行政法規范疇的有1997年7月3日由國務院頒布的《煙草專賣法實施條例》；1998年國家煙草專賣局報經國家經貿委審議通過頒布的《煙草專賣品許可證管理辦法》、《煙草專賣行政處罰程序規定》和2002年6月4日國家經貿委頒布的《煙草專賣品準運證管理辦法》等。除此之外，部分省（市）自治區已經制定并頒布實施的有關煙草專賣管理的地方性法規或地方政府規章也是煙草行業依法行政依據法律的組成部分。可見，我國現行的煙草專賣法律體系已基本形成，在這一法律體系中處于各個階位上的法律、法規、規范性文件承擔著不同的角色，具有不同的法律功能和效力，發揮著不同的法律作用，為煙草專賣依法行政提供了保證，奠定了法制基礎。

2、依法行政的職權法定

按照《煙草專賣法》等法律、法規的規定，國家煙草專賣局和地方各級煙草專賣局主管煙草專賣管理工作，是煙草專賣法律法規的執法機關，對違反煙草專賣法律法規的案件擁有管轄權。包括對涉嫌違反煙草專賣法律、法規案件的調查詢問、抄錄或復制有關案件資料的職權；對涉案煙草專賣品的生產、存儲、經營場所和運輸工具進行檢查的職權；責令違法企業和人員停業整頓、停止生產、銷售煙草制品，沒收生產、銷售的假冒偽劣煙草制品和違法所得以及生產、銷售假冒偽劣煙草制品的工具、設備和相應物資的職權；沒收走私煙草制品的職權等等。國家法律、法規賦予各級煙草專賣行政主管部門管理各自轄區內煙草專賣工作的權力，是一項法定職權，不僅可以行使，而且必須行使，無自由處分權，這種權力是賦予專賣管理機關的職權和職責，各級煙草專賣機關依法行使職權是代表國家對煙草專賣品的生產、經營、進出口等業務活動是否合法進行全程監管，是必須履行的法定職責。放棄職權，不依法行使職權，就是不履行義務，就是失職，就應該追究不作為行為的法律責任。

3、依法行政的法制監督

任何權力都需要監督。專賣管理行政執法權力同樣也需要監督，不受監督的權力將是危險的權力。行政法制監督是國家機關依法對行政機關及其公務員的行政管理活動實施具有法律效力的監察、督促行為。煙草專賣管理為了確保行政執法權的正確使用，嚴格實行查處分離和行政處罰橫向審核程序，已初步形成了專賣稽查部門查案，專賣管理部門處理案件，法制部門審核案件的查處、審核分離制約的管理體制，加強了對復議案件的審理工作。國家煙草專賣局制定的《煙草專賣行政處罰程序規定》、《煙草專賣行政處罰案卷標準》，進一步明確了煙草專賣行政執法所應遵循的法律程序，對專賣人員的行為進行約束，做到自覺地按程序公正執法。各級煙草專賣行政管理部門積極參與地方行政行風評議活動，廣泛聽取社會各界人士的意見，自覺接受輿論和行政相對人的監督，堅持社會監督與新聞輿論監督相結合，行政相對人監督與行業紀檢監察監督相結合，地方政府法制部門監督與行業上級主管部門監督相結合，行政法制監督工作得到進一步加強。

4、依法行政中存在的問題

長期以來，我國煙草專賣管理堅持依法行政這一基本原則，加大執法力度，維護了煙草專賣市場秩序，保證煙草專賣管理的統一性、連續性和穩定性，提高了行政效率。為了適應社會主義市場經濟發展的需要，有必要從理論和實踐的結合上，進一步解決煙草專賣管理的難點問題，建立健全依法行政所需要的法律體系、煙草專賣管理體系和煙草專賣管理監督體系。筆者認為，當前影響或制約煙草專賣依法行政有以下主要問題：

首先，在煙草專賣管理立法中，由于歷史的局限性，還存在著一些不容忽視的問題，主要表現在，一是某些法律條文界定模糊，缺乏可操作性，使依法行政缺乏準確、權威的依據。如煙草專賣行政部門在打私打假方面主體資格不明，在辦證管理無證零售的問題上，管理權限交叉錯位，形成了管理真空。二是現有的煙草專賣管理法中沒有對煙草專賣行政主管部門執法時有權采取相應的強制措施作出規定，在實踐中給查處違法案件造成了不便，使一些案件不能及時有效地得到處理，甚至使一些違法者逃避了法律的懲罰，損害了法律的尊嚴。三是地方法和中央法不一致。按照依法行政的要求，應貫徹法律優先的原則，法律規范在效力上是有位階層次的，地方法必須服從中央法，下位階法必須服從上位階法。不可否認，在我國現有的10余個省（市）、自治區出臺的有關煙草專賣管理的地方性法規和規章，對國家煙草專賣法律體系作了有益的補充和細化，但有的地方法也帶有地方保護的一些不良傾向，比較明顯地帶有地方保護色彩。四是部分內容明顯落后于改革開放的發展，在實踐工作中，針對新的經營管理方式，新技術的應用，依法行政缺乏相對應的根據和標準。

其次，在煙草專賣管理體制方面，職能缺位的現象還比較嚴重。由于政企合一的現行煙草體制，長期存在重外打輕內管的傾向，行業內部違法經營行為時有發生，使法律的嚴肅性受到嚴重沖擊，執法主體的權威性也受到極大影響。另外，一些地方將專賣人員的工作業績、獎金與卷煙銷售全額掛鉤，捆綁考核，聯動計酬，致使專賣人員出于自身利益最大化的考慮，不認真履行其法定職責，執法趨利性較明顯。

最后，在行政法制監督方面，還有待于進一步發揮法制監督部門的職能作用，注重解決執法監督中存在的問題。這些問題比較集中地反映在：一是雖然稽查部門查案，專賣部門辦案，法制部門審查案卷的機制已經形成，但由于法制部門普遍人員少，力量弱，審查案卷還基本流于形式，行業內下一級行政機關辦案情況的檢查監督基本上還是由上一級行政機關的辦案部門負責。二是對復議案件的審理工作，存在怕得罪下級機關，又怕當被告而隨意維護下級機關處罰決定的現象。表現上看是維護下一級機關的執法權威，實際上是將其置于可能敗訴的不利境地。三是由于地方保護主義、部門保護主義，不依法辦事得不到有效監督查處的現象還普遍存在。

二、完善煙草專賣管理依法行政的思考

煙草行業要求大力整頓和規范市場經濟秩序，煙草專賣行政管理部門作為整頓和規范的主要力量，必須在法治建設、依法行政方面不斷地加以完善，以適應整頓規范的需要。尤其是社會主義市場經濟體制日趨完善，我國已加入世界貿易組織，WTO也在全球掀起了聲勢更高、范圍更廣的控煙浪潮，對我國煙草法制制度的影響已經擺在面前。如何運用煙草專賣法律武器，完善煙草行業依法行政，提高依法行政的水平，保護煙草專賣制度，已是很值得我們深層次思考的問題。

1、增強行政法律意識，樹立現代法治行政觀念

在煙草專賣行政管理部門，專賣執法人員的法律意識是關鍵所在。煙草專賣管理從觀念層面、制度層面、方法技術層面著手，努力推動煙草專賣行政法治文化的革新，不斷提高煙草行業各級領導干部和執法人員崇尚法治、依法辦案的法律意識和法制觀念，在全行業形成努力學法、守法、用法和護法的風尚，應有計劃地對專賣執法人員進行法制教育并輔之必要的組織手段，將法律知識和法律意識作為進入專賣執法隊伍的重要必考科目，并定期對專賣執法人員進行教育、培訓和考核，把考核結果和專賣執法人員的晉升、晉級掛起鉤來。同時，應以行政法律意識和行政法治觀點為宣傳重點，在全行業普及法律知識。

2、堅持依法行政，確保行政行為的合法性

依法行政，做到行政行為既不失職，又不越權，要根據“公開、公平、公正”的原則，建立和完善各項規章制度，實現規范化管理。一是健全專賣執法隊伍管理制度。專賣執法人員的職務行為是依法行政最終體現，專賣執法人員素質的高低直接影響行政執法的效果，關系到政府的形象，要進一步整頓專賣執法隊伍，錄用專賣執法人員要嚴格標準、公平競爭、擇優錄用，切實把好進入關；進一步嚴格專賣執法證件管理，專賣執法人員在履行職務時，必須做到亮證執法，并嚴格按照專賣執法所核定的執法種類、范圍履行職權，嚴禁越權執法；進一步嚴肅專賣執法紀律，對那些濫用職權、執法犯法、徇私枉法的專賣執法人員，必須堅決依法嚴肅處理，并清理出專賣執法隊伍，保持專賣執法隊伍的純潔性，維護黨和國家的形象和權威。二是建立和完善專賣執法責任制度，依法明確執法主體、執法依據、執法權限、執法責任等內容，做到層層落實責任，人人明確職責，增強執法責任感，保證專賣執法的合法性。三是實行執法評議考核制度，把評議考核情況納入年度工作目標考核體系，并作為考察、任用干部、評先評優的重要依據。四是實行執法過錯責任追究制度，明確界定過錯范圍，細分過錯責任，規范責任的承擔形式和責任追究的程度，對在專賣執法中違反法律規定，故意或過失造成錯案的，要堅決依法追究主管人員和直接責任人員的行政責任，并追索全部或部分國家賠償費用，真正做到有錯必改、違法必究。

3、強化執法監督，保證煙草專賣法律、法規、規章全面正確有效實施

強化執法監督就要加強行政法制監督制度建設，建立修訂并落實行政處罰案件、行政復議案件、行政賠償案件和規范性文件的備案監督管理辦法。確立行政執法監督責任制，加強對監督主體自身的約束力，大力開展執法檢查活動，有計劃地對行政處罰、行政許可、行政收費、行政強制等行政行為開展執法檢查。強化法制機構的力量，加強法制部門執法監督隊伍的建設，建立一支素質高、專業化強的監督隊伍，不斷提高監督人員的政治思想業務和法律素質。改善和強化監督手段,加強對專賣部門依法行政的督查和對專賣執法人員的培訓考核資格認證工作。要認真落實行政處罰橫向審核程序，加強對復議案件的審理工作，敢于糾正違法或不當的具體行政行為。建立健全政務公開制度，按照辦事公開的要求，將一定時期、一定的工作及相關政策主動向社會通報，并將執法規范、執法責任、執法程序、工作標準、質量要求、工作時限、責任追究等事項向社會公開。增強社會透明度，接受社會監督和輿論監督。

三、建立煙草專賣執法安全保障體系

1、建立煙草專賣執法安全保障體系的重要性和必要性

煙草的發展對傳統的專賣管理制度和稽查隊伍的素質提出了嚴峻挑戰，煙草專賣管理只有順時而動、應時而發，別無它途。如果不能建立一套專賣執法安全保障體系，強化對煙草市場的有效監控，專賣優勢就得不到充分體現，也不能有效應對外煙和違規經營者對我國煙草市場的沖擊，也就不能真正起到為兩煙生產經營保駕護航的作用。建立一套完整的專賣執法安全保障體系和防范措施，不僅能保障稽查隊伍的人身安全、保護國家的財產不受損失，也能有效提高專賣管理執法行為的安全性和有效性。

2、煙草專賣執法安全保障體系的有效建立

首先從思想上，提高執法安全認識。當今的社會是法制的社會，人們的法律意識日益增強，煙草專賣執法水平與以往相比，雖然總體上有了很大提高，但還有相當一部分基層專賣管理人員沒有執法安全思想，執法行為不夠規范，隨意性、主觀性大；辦案過程中打架斗毆、執法不暢、官司纏身等問題時有發生；不嚴格依法行政，執法方法缺乏技巧和靈活性，過于簡單和粗暴，這都容易引起商家的不滿，使商家產生對立情緒，給執法安全帶來了困難和麻煩。因此，加強對《煙草專賣法》及其《實施條例》和一些相關法律法規、政策條令的再學習，進一步增強專賣管理人員的法治觀念、紀律觀念和政策觀念，通過對自身存在的問題的自我剖析，查因探源、深挖細究，達到自我提高、自我約束的目的。只有通過學習，才能促進觀念轉變，提高執法安全防范意識，才能真正做到知己知彼、百戰不殆，才能更好地管好兩煙市場。

其次從投入上，創造執法安全條件。一要加大硬件投入，現代化的辦案條件是做好專賣執法工作的基本保障，只有通過為專賣管理人員及其部門配備先進的交通工具、通訊設備、辦案工具和生活設施，為其提供良好的工作條件和生活環境，才能更為有效地打擊違法犯罪行為。二要加強軟件建設，建立健全嚴格的專賣執法內部規章制度，制定相關禁令章程，并要加強內部監督，歡迎社會監督，嚴肅執法紀律。有了規矩，才成方圓，才會有鐵的紀律和過硬的作風。

再次從行為上，確保執法安全到位。專賣執法行為安全主要包括稽查人員自身安全和執法行動安全。稽查人員在執法過程中要自始至終注意自身安全，并采取預防措施和實行應急預案制度。加強專賣隊伍鍛煉，進一步提高隊伍的身體和心理素質，強化專業執法技能訓練和應變能力的培養，塑造“無邪、無私、無欲、無畏”的精神，保持專賣執法隊伍的銳氣、斗志和信心；在執法過程中，面對可能遇到的情況沉著冷靜，做到有理有利有據有節，盡量減少矛盾與沖突；受理舉報投訴及應付突發事件時，建立現場分工處理制度，嚴明紀律、凝心聚力；實行重大案情及時匯報請示和110備案制度。稽查人員在執法過程中除注意保障自己的人身安全外，還應采取一定措施及方法來保障行動的有效安全。行動前，先摸清線索，做到心中有數、有的放矢；事先對行動方案籌劃周密細致，杜絕泄密；市場檢查方式要靈活，大膽創新，不拘泥于固有模式，增強檢查的靈活性、機動性和有效性。始終堅持“服務在先、專賣在后，文明在先、執法在后，宣傳在先、管理在后，教育在先、懲罰在后”的四項原則，這樣，專賣執法就會達到群眾滿意、執法安全而有效的目的。

最后從程序上，強化執法安全保障。從法律角度來說，專賣管理人員與卷煙零售戶是管理者與被管理者的關系，因此他們之間不可避免地存在矛盾，但這種矛盾不是不可調和的，關鍵在于專賣人員正確執法、依法行政，正確執法、依法行政是專賣執法安全保障體系的重要部分。思想上明確樹立：執法人員是代表國家、代表政府行使執法權力，要具有執法人員的嚴肅性和良好形象。執法時著裝整齊，檢查時先出示相關檢查證和執法證；執法人員是法律的維護者，依法檢查是執法者的權力，零售戶是被管理者，有積極配合的義務，但不能濫用權力；零售戶的文化素質有高有低，他們對法律法規的理解存在很多盲區，因此專賣人員有責任對他們進行宣傳、教育，而不能簡單粗暴地一罰了之，針對不同類型實行分類管理，依法管人、以理服人、以誠感人、以情動人，力求法與情、法與理的最佳結合。在執法程序上清楚到位：嚴格按照法律條款辦事，認真遵守文明執法程序要求，做到程序合法，在辦理案件過程中時刻牢記文明禮貌、注意方式方法，尊重對方，講法律、講政策、講事實、講策略；對守法戶、一般戶的個別違規行為，堅持教育與處罰相結合的原則，并以教育為主，循序漸進，逐步深入；而對重點違法犯罪行為則要嚴懲不怠、全面封殺；規范執法程序，始終牢記“程序法定，程序亦是法”，嚴格案件處理操作流程，堅決杜絕簡單粗暴、亂查亂扣現象，講求策略，堅持事實清楚、證據確鑿、定性準確、處理恰當、手續齊備，防止行政復議、行政投訴、行政訴訟案件的發生。

順應新時期的要求，煙草專賣依法行政和執法安全成為時代的呼喚。專賣管理不僅要有與時俱進的思想、實事求是的態度、求真務實的作風，而且應該加強學習，提高自身素質，熟練掌握相關法律法規，全面樹立依法行政和執法安全意識，嚴格執法程序，以事實為依據，以法律為準繩，切實做到煙草專賣執法的公平、公正、安全！

參考文獻資料：

1、《中華人民共和國煙草專賣法》第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過1991.6.29

2、《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》中華人民共和國國務院令第223號1997.7.3

3、《河南省煙草專賣管理條例》河南省第八屆人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過1997.4.4

4、關政林編《煙草行業管理與行政執法全書》中國物價出版社1998.11

5、國家煙草專賣局法規司編《煙草政策法規匯編》中國財政經濟出版社2001.7