行政補償制度研究論文

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行政補償或稱公法上的損失補償，作為一種權利保障和利益平衡機制的現代法律制度，對為了實現國家和社會公共利益而合法地給特定人帶來特別損失時依法予以彌補，具有重要作用和意義。隨著大陸依法治國進程的加快，依法行政、建設法治政府目標的提出，建立健全行政補償制度的重要性和迫切性也日益凸顯。大陸已有多年行政補償的法律實踐，但還存在著一些問題，有待進一步完善。本文試就大陸的行政補償問題作一初步探討，以期拋磚引玉，引起各方對行政補償制度的關注，從而促進這一制度的發展與完善。

一、大陸行政補償制度的歷史發展

中國是一個歷史悠久的大國，封建統治時間之長，君權本位思想根源之深，極為典型?！皣邑熑巍敝钡矫裰鞲锩蟛懦霈F。大陸人民司法制度中有關行政補償的條款最早出現在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區地權條例》：“由于建筑國防工事，興修交通道路，進行改良市政工作以及舉辦其他公共利益為目的而經邊區政府批準的事業，政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團體所有的土地”。其中租用、征用或者以其他土地為交換，就是行政補償的初期形式。②建國以后，行政補償制度得到了初步的發展。1950年11月政務院公布的《城市郊區條例》第14條明確規定：“國家為市政建設和其他需要征用私人所有的農業土地時，須給予適當代價，或以相等之國有土地調換之。對耕種該項土地的農民亦給以適當的安置，并對其他該項土地上的生產、投資（如鑿井、植樹等）及其他損失，予以公平合理的補償?！痹摋l例確立了公平合理的補償原則，并對補償的方式、彌補損失的范圍作了初步規定，體現了剛剛成立的人民政權對農民合法權益的保護。1953年11月政務院頒布的《關于國家征用土地辦法》又對補償的標準和程序作了具體規定，與此同時，地方各級人民政府在有關土地管理的辦法中，就營建鐵路、礦山、荒山造林、墾殖、興建水利工程等建設中征用農業用地，將荒山、林地收歸國有，以及房屋拆遷的補償和生產、生活的安置辦法等作了規定。1954年憲法中規定了“由于國家機關工作人員侵犯公民而受到的損失，有取得賠償的權利”，從而奠定了國家補償責任的憲政基礎。1962年9月中共中央制定的《農村工作條例修正草案》中進一步強調必須嚴格執行征調勞動力、生產資料和其他物資以及征用民用房屋的補償制度。期間，大陸法制建設遭到破環，行政補償制度的發展擱淺。

十一屆三中全會以后，大陸進入了新的歷史階段。改革開放政策的推行，實現了經濟的復蘇和發展，法治建設也提上了日程，行政補償制度得以快速發展。1982年《海洋環境保護法》、1984年《水污染防治法》、1987年《大氣污染防治法》規定：對因水、氣環受到損害的單位和個人，有權要求造成污染損害的一方賠償損失，并規定了糾紛解決途徑。1984年《森林法》、1985年《草原法》、1986年《漁業法》、《土地管理法》確定了土地、林地、草原、水面、灘涂的使用權及在各自領域的補償問題，1986年《礦產資源法》規定了關于關閉和遷移集體礦山企業的補償問題，《外資企業法》對國有化和征收的補償作了規定。1988年《水法》、《野生動物保護法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、1989年《戒嚴法》等都對有關范圍的行政補償作了原則性的規定。在這一階段，立法速度比較快，行政補償制度迅速恢復并有所發展；補償的范圍有所拓展，除土地、房屋的征收征用補償外，還涉及到環境污染、資源管理、許可撤回、執行治安職務等方面。但是由于受經濟發展和思想認識的限制，補償的范圍還不夠廣。如1983年《海上交通安全法》、1984年《消防條例》。1989年《城市規劃法》、《傳染病防治法》和《行政訴訟法》等都沒有相應的行政補償條款。

鄧小平南巡講話以后，大陸進入了全面發展社會主義市場經濟的新時期，法治建設也躍上了新的臺階。法律意識、權利意識日益增強，立法速度不斷加快，立法者的觀念不斷更新，關于行政補償制度的法律規范每年都有頒布，而且條款規定越來越詳細。這時期的主要法律法規和司法解釋有：最高人民法院關于貫徹執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見（試行）規定：公民、法人或者其他組織對行政機關依照職權作出的強制性補償決定不服的，可以依法提起行政訴訟。這是對行政補償的救濟性規定，對公民財產權的保護具有重要意義。1992年《礦山安全法》，1993年《水生野生動物保護實施條例》、《長江三峽工程建設移民條例》都提到了行政補償制度，1994年頒布的《國家賠償法》確立了國家對違法行政行為的賠償制度，但未提及行政補償制度。1994年《城市房地產開發法》，1994年大陸頒布1995年《固體廢物污染環境防治法》、《水污染防治法》（修正案）、1996年《煤炭法》、《環境噪聲污染防治法》，1997年《公路法》、《防洪法》、《國防法》，1998年《消防法》、《森林法》、《土地管理法》。2000年的《種子法》、《外資企業法》；2001年的《海域使用管理法》、《防沙治沙法》；2002年的《農村土地承包法》、《水法》、《文物保護法》、《草原法》、《農業法》等。同時，一些地方性法規也對行政補償作了更具體的規定，如1993年《黑龍江省城市建設動遷管理條例》、《陜西省城市房屋遷管理辦法》、《洛陽市城市建設拆遷管理辦法》等。這一階段的特點是：第一，立法速度明顯加快，補償制度內容日益豐富，如1998年《土地管理法》共有9個條款涉及土地征用補償問題，對土地征收征用的審批程序和補償標準作了較詳細的規定。第二，補償范圍更加廣泛，新頒布的法律凡是其調整領域中會涉及補償情況的，都對補償問題作了規定，補償范圍擴展到消防、國防、防洪、房地產開發等領域。大陸行政補償制度的產生和發展表明，行政補償的范圍日益擴展，補償觀念日益強化。1984年《消防條例》中只有“征用”、“協助消防”等語，卻無補償之規定，1998年《消防法》中作出了規定。1990年的《鐵路法》只在36條第六款中隱含補償規定，而1997年《公路法》中第31、40、45、48、67條等5個條款中涉及補償規定。

特別值得一提的是，2003年《行政許可法》的頒布確立了信賴利益保護原則，其第八條規定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。”2004年修正的《憲法〔修正本〕》）第十三條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償?！边@兩部法律的頒布對大陸健全和完善行政補償制度具有里程碑似的時代意義。

總之，從這些法律、法規看，大陸已在較為廣泛的領域建立了行政補償制度。

二、大陸行政補償制度的現狀與問題

（一）大陸行政補償制度的現狀

1.大陸行政補償制度的規定情況

據不完全統計，截至2004年7月31日止，大陸已經制定了59部法律，982多部行政法規，32761部規章，其中涉及行政補償至今仍有效的法律規定就有40多部，行政法規150多部，地方性法規160多部，規章140多部。

2.大陸行政補償制度的內容

從這些法律法規和規章對行政補償的具體規定來看，關于行政補償的主體，主要有以下幾種情況：一是法律并不明確規定補償主體。如《草原法》第三十九條規定：因建設使用國家所有的草原的，應當依照國務院有關規定對草原承包經營者給予補償。二是有的法律規定國家為補償的主體。如農業法第七十一條規定：國家依法征用農民集體所有的土地，應當保護農民和農村集體經濟組織的合法權益，依法給予農民和農村集體經濟組織征地補償。三是有的法律規定具體單位（包括行政機關和企事業組織）是補償主體，由誰補償比較明確。如人民防空法第二十八條規定：任何組織或者個人不得擅自拆除本法第二十一條規定的人民防空工程；確需拆除的，必須報經人民防空主管部門批準，并由拆除單位負責補建或者補償。又如，文物保護法第四十三條規定：依法調撥、交換、借用國有館藏文物，取得文物的文物收藏單位可以對提供文物的文物收藏單位給予合理補償。再如，《土地管理法》第三十四條規定：使用其他單位使用的國有土地，原使用單位受到損失的，建設單位應當給予適當補償?！斗郎持紊撤ā返谌鍡l規定：因保護生態的特殊要求，將治理后的土地批準劃為自然保護區或者沙化土地封禁保護區的，批準機關應當給予治理者合理的經濟補償。

關于行政補償的范圍和標準，有的規定包括人身損害補償，有的不包括，如《國防法》第五十五條規定：公民和組織因國防建設和軍事活動在經濟上受到直接損失的，可以依照國家有關規定取得補償。而《人民警察法》第三十四條規定：公民和組織因協助人民警察執行職務，造成人身傷亡或者財產損失的，應當按照國家有關規定給予撫恤或者補償。有的規定只補償直接經濟損失，有的沒有明確規定，如《水法》第三十五條規定：從事工程建設，占用農業灌溉水源、灌排工程設施，或者對原有灌溉用水、供水水源有不利影響的，建設單位應當采取相應的補救措施；造成損失的，依法給予補償。《國防法》第四十八條規定：縣級以上人民政府對被征用者因征用所造成的直接經濟損失，按照國家有關規定給予適當補償。

關于行政補償的原則，也有多種規定。一是規定適當補償原則。①如《防洪法》第四十五條第二款規定：“調用的物資、設備、交通運輸工具等，在汛期結束后應當及時歸還；造成損壞或者無法歸還的，按照國務院有關規定給予適當補償或者作其他處理?！倍且幎ê侠硌a償原則。如《礦產資源法》第三十六條規定：“國務院和國務院有關主管部門批準開辦的礦山企業礦區范圍內已有的集體礦山企業，應當關閉或者到指定的其他地點開采，由礦山建設單位給予合理的補償?！比窍鄳a償原則。如《海域使用管理法》第三十條規定：“因公共利益或者國家安全的需要，原批準用海的人民政府可以依法收回海域使用權。依照前款規定在海域使用權期滿前提前收回海域使用權的，對海域使用權人應當給予相應的補償?！彼氖且欢ㄑa償原則。如《民族區域自治法》第六十五條第一款規定：“國家在民族自治地方開發資源、進行建設的時候，應當照顧民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方經濟建設的安排，照顧當地少數民族的生產和生活。國家采取措施，對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償。”

關于行政補償的具體程序，主要有如下情況：一是規定由補償單位主動給予補償。如《歸僑僑眷權益保護法》第十三條第二款規定：“依法征用、拆遷歸僑、僑眷私有房屋的，建設單位應當按照國家有關規定給予合理補償和妥善安置?！倍且幎ㄒ郎暾堁a償。如《水生野生動物保護實施條例》第十條規定：“因保護國家重點保護的和地方重點保護的水生野生動物受到損失的，可以向當地人民政府漁業行政主管部門提出補償要求。經調查屬實并確實需要補償的，由當地人民政府按照省、自治區、直轄市人民政府有關規定給予補償?！比且幎溯^為細致的協商補償程序。如《土地管理法實施條例（1998）》第二十五條規定：“征用土地方案經依法批準后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。被征用土地的所有權人，使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征用土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征用土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施?！?/p>

關于行政補償的監督（主要是對行政補償資金的管理和監督）程序，大多是概括規定依法追究法律責任。如《水法》第七十三條規定：侵占、盜竊或者搶奪防汛物資，防洪排澇、農田水利、水文監測和測量以及其他水工程設備和器材，貪污或者挪用國家救災、搶險、防汛、移民安置和補償及其他水利建設款物，構成犯罪的，依照刑法的有關規定追究刑事責任。《農村土地承包法》第五十九條規定：違反土地管理法規，非法征用、占用土地或者貪污、挪用土地征用補償費用，構成犯罪的，依法追究刑事責任；造成他人損害的，應當承擔損害賠償等責任?！妒偷卣鹂碧綋p害補償規定》第二十四條規定：違反第四條規定，截留、回扣補償費用的單位和個人，由監察部門責令其退回被截留、回扣的補償費用，并可予以行政處罰?！冻鞘蟹课莶疬w管理條例》第二十條規定：拆遷人實施房屋拆遷的補償安置資金應當全部用于房屋拆遷的補償安置，不得挪作他用?？h級以上地方人民政府房屋拆遷管理部門應當加強對拆遷補償安置資金使用的監督。

關于行政補償的救濟程序（包括行政救濟和司法救濟），有些法規對此作了比較詳細的規定。比如，《土地管理法實施條例（1998）》對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。征用土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內全額支付?！冻鞘蟹课莶疬w管理條例》第十五條規定：“拆遷補償安置協議訂立后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會申請仲裁，也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間，拆遷人可以依法申請人民法院先予執行。第十六條規定：拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應當自收到申請之日起30日內作出。當事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規定已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉用房的，訴訟期間不停止拆遷的執行?！薄锻恋貜蛪ㄒ幎ā返谑鍡l規定：“地損失補償費的具體金額，由破壞土地的企業和個人與遭受損失的單位根據第十四條確定的原則商定；達不成協議的，由當地土地管理部門會同有關行業管理部門作出處理決定。當事人對土地損失補償費金額的處理決定不服的，可以在接到處理決定之日起十五日內，向人民法院起訴?！贝送?，對行政補償的救濟，行政調解、行政復議、行政訴訟也是重要的救濟渠道。如《最高人民法院關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》曾規定：“公民、法人或者其他組織對人民政府或者城市房屋主管行政機關依職權作出的有關房屋拆遷、補償、安置等問題的裁決不服，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為行政案件受理。拆遷人與被拆遷人因房屋補償、安置等問題發生爭議，或者雙方當事人達成協議后，一方或者雙方當事人反悔，未經行政機關裁決，僅就房屋補償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為民事案件受理?！?/p>

行政補償或稱公法上的損失補償，作為一種權利保障和利益平衡機制的現代法律制度，對為了實現國家和社會公共利益而合法地給特定人帶來特別損失時依法予以彌補，具有重要作用和意義。隨著大陸依法治國進程的加快，依法行政、建設法治政府目標的提出，建立健全行政補償制度的重要性和迫切性也日益凸顯。大陸已有多年行政補償的法律實踐，但還存在著一些問題，有待進一步完善。本文試就大陸的行政補償問題作一初步探討，以期拋磚引玉，引起各方對行政補償制度的關注，從而促進這一制度的發展與完善。

一、大陸行政補償制度的歷史發展

中國是一個歷史悠久的大國，封建統治時間之長，君權本位思想根源之深，極為典型。“國家責任”直到民主革命之后才出現。大陸人民司法制度中有關行政補償的條款最早出現在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區地權條例》：“由于建筑國防工事，興修交通道路，進行改良市政工作以及舉辦其他公共利益為目的而經邊區政府批準的事業，政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團體所有的土地”。其中租用、征用或者以其他土地為交換，就是行政補償的初期形式。②建國以后，行政補償制度得到了初步的發展。1950年11月政務院公布的《城市郊區條例》第14條明確規定：“國家為市政建設和其他需要征用私人所有的農業土地時，須給予適當代價，或以相等之國有土地調換之。對耕種該項土地的農民亦給以適當的安置，并對其他該項土地上的生產、投資（如鑿井、植樹等）及其他損失，予以公平合理的補償?！痹摋l例確立了公平合理的補償原則，并對補償的方式、彌補損失的范圍作了初步規定，體現了剛剛成立的人民政權對農民合法權益的保護。1953年11月政務院頒布的《關于國家征用土地辦法》又對補償的標準和程序作了具體規定，與此同時，地方各級人民政府在有關土地管理的辦法中，就營建鐵路、礦山、荒山造林、墾殖、興建水利工程等建設中征用農業用地，將荒山、林地收歸國有，以及房屋拆遷的補償和生產、生活的安置辦法等作了規定。1954年憲法中規定了“由于國家機關工作人員侵犯公民而受到的損失，有取得賠償的權利”，從而奠定了國家補償責任的憲政基礎。1962年9月中共中央制定的《農村工作條例修正草案》中進一步強調必須嚴格執行征調勞動力、生產資料和其他物資以及征用民用房屋的補償制度。期間，大陸法制建設遭到破環，行政補償制度的發展擱淺。

十一屆三中全會以后，大陸進入了新的歷史階段。改革開放政策的推行，實現了經濟的復蘇和發展，法治建設也提上了日程，行政補償制度得以快速發展。1982年《海洋環境保護法》、1984年《水污染防治法》、1987年《大氣污染防治法》規定：對因水、氣環受到損害的單位和個人，有權要求造成污染損害的一方賠償損失，并規定了糾紛解決途徑。1984年《森林法》、1985年《草原法》、1986年《漁業法》、《土地管理法》確定了土地、林地、草原、水面、灘涂的使用權及在各自領域的補償問題，1986年《礦產資源法》規定了關于關閉和遷移集體礦山企業的補償問題，《外資企業法》對國有化和征收的補償作了規定。1988年《水法》、《野生動物保護法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、1989年《戒嚴法》等都對有關范圍的行政補償作了原則性的規定。在這一階段，立法速度比較快，行政補償制度迅速恢復并有所發展；補償的范圍有所拓展，除土地、房屋的征收征用補償外，還涉及到環境污染、資源管理、許可撤回、執行治安職務等方面。但是由于受經濟發展和思想認識的限制，補償的范圍還不夠廣。如1983年《海上交通安全法》、1984年《消防條例》。1989年《城市規劃法》、《傳染病防治法》和《行政訴訟法》等都沒有相應的行政補償條款。

鄧小平南巡講話以后，大陸進入了全面發展社會主義市場經濟的新時期，法治建設也躍上了新的臺階。法律意識、權利意識日益增強，立法速度不斷加快，立法者的觀念不斷更新，關于行政補償制度的法律規范每年都有頒布，而且條款規定越來越詳細。這時期的主要法律法規和司法解釋有：最高人民法院關于貫徹執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見（試行）規定：公民、法人或者其他組織對行政機關依照職權作出的強制性補償決定不服的，可以依法提起行政訴訟。這是對行政補償的救濟性規定，對公民財產權的保護具有重要意義。1992年《礦山安全法》，1993年《水生野生動物保護實施條例》、《長江三峽工程建設移民條例》都提到了行政補償制度，1994年頒布的《國家賠償法》確立了國家對違法行政行為的賠償制度，但未提及行政補償制度。1994年《城市房地產開發法》，1994年大陸頒布1995年《固體廢物污染環境防治法》、《水污染防治法》（修正案）、1996年《煤炭法》、《環境噪聲污染防治法》，1997年《公路法》、《防洪法》、《國防法》，1998年《消防法》、《森林法》、《土地管理法》。2000年的《種子法》、《外資企業法》；2001年的《海域使用管理法》、《防沙治沙法》；2002年的《農村土地承包法》、《水法》、《文物保護法》、《草原法》、《農業法》等。同時，一些地方性法規也對行政補償作了更具體的規定，如1993年《黑龍江省城市建設動遷管理條例》、《陜西省城市房屋遷管理辦法》、《洛陽市城市建設拆遷管理辦法》等。這一階段的特點是：第一，立法速度明顯加快，補償制度內容日益豐富，如1998年《土地管理法》共有9個條款涉及土地征用補償問題，對土地征收征用的審批程序和補償標準作了較詳細的規定。第二，補償范圍更加廣泛，新頒布的法律凡是其調整領域中會涉及補償情況的，都對補償問題作了規定，補償范圍擴展到消防、國防、防洪、房地產開發等領域。大陸行政補償制度的產生和發展表明，行政補償的范圍日益擴展，補償觀念日益強化。1984年《消防條例》中只有“征用”、“協助消防”等語，卻無補償之規定，1998年《消防法》中作出了規定。1990年的《鐵路法》只在36條第六款中隱含補償規定，而1997年《公路法》中第31、40、45、48、67條等5個條款中涉及補償規定。

特別值得一提的是，2003年《行政許可法》的頒布確立了信賴利益保護原則，其第八條規定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。”2004年修正的《憲法〔修正本〕》）第十三條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”這兩部法律的頒布對大陸健全和完善行政補償制度具有里程碑似的時代意義。

總之，從這些法律、法規看，大陸已在較為廣泛的領域建立了行政補償制度。

二、大陸行政補償制度的現狀與問題

（一）大陸行政補償制度的現狀

1.大陸行政補償制度的規定情況

據不完全統計，截至2004年7月31日止，大陸已經制定了59部法律，982多部行政法規，32761部規章，其中涉及行政補償至今仍有效的法律規定就有40多部，行政法規150多部，地方性法規160多部，規章140多部。

2.大陸行政補償制度的內容

從這些法律法規和規章對行政補償的具體規定來看，關于行政補償的主體，主要有以下幾種情況：一是法律并不明確規定補償主體。如《草原法》第三十九條規定：因建設使用國家所有的草原的，應當依照國務院有關規定對草原承包經營者給予補償。二是有的法律規定國家為補償的主體。如農業法第七十一條規定：國家依法征用農民集體所有的土地，應當保護農民和農村集體經濟組織的合法權益，依法給予農民和農村集體經濟組織征地補償。三是有的法律規定具體單位（包括行政機關和企事業組織）是補償主體，由誰補償比較明確。如人民防空法第二十八條規定：任何組織或者個人不得擅自拆除本法第二十一條規定的人民防空工程；確需拆除的，必須報經人民防空主管部門批準，并由拆除單位負責補建或者補償。又如，文物保護法第四十三條規定：依法調撥、交換、借用國有館藏文物，取得文物的文物收藏單位可以對提供文物的文物收藏單位給予合理補償。再如，《土地管理法》第三十四條規定：使用其他單位使用的國有土地，原使用單位受到損失的，建設單位應當給予適當補償?！斗郎持紊撤ā返谌鍡l規定：因保護生態的特殊要求，將治理后的土地批準劃為自然保護區或者沙化土地封禁保護區的，批準機關應當給予治理者合理的經濟補償。

關于行政補償的范圍和標準，有的規定包括人身損害補償，有的不包括，如《國防法》第五十五條規定：公民和組織因國防建設和軍事活動在經濟上受到直接損失的，可以依照國家有關規定取得補償。而《人民警察法》第三十四條規定：公民和組織因協助人民警察執行職務，造成人身傷亡或者財產損失的，應當按照國家有關規定給予撫恤或者補償。有的規定只補償直接經濟損失，有的沒有明確規定，如《水法》第三十五條規定：從事工程建設，占用農業灌溉水源、灌排工程設施，或者對原有灌溉用水、供水水源有不利影響的，建設單位應當采取相應的補救措施；造成損失的，依法給予補償?！秶婪ā返谒氖藯l規定：縣級以上人民政府對被征用者因征用所造成的直接經濟損失，按照國家有關規定給予適當補償。

關于行政補償的原則，也有多種規定。一是規定適當補償原則。①如《防洪法》第四十五條第二款規定：“調用的物資、設備、交通運輸工具等，在汛期結束后應當及時歸還；造成損壞或者無法歸還的，按照國務院有關規定給予適當補償或者作其他處理。”二是規定合理補償原則。如《礦產資源法》第三十六條規定：“國務院和國務院有關主管部門批準開辦的礦山企業礦區范圍內已有的集體礦山企業，應當關閉或者到指定的其他地點開采，由礦山建設單位給予合理的補償。”三是相應補償原則。如《海域使用管理法》第三十條規定：“因公共利益或者國家安全的需要，原批準用海的人民政府可以依法收回海域使用權。依照前款規定在海域使用權期滿前提前收回海域使用權的，對海域使用權人應當給予相應的補償?！彼氖且欢ㄑa償原則。如《民族區域自治法》第六十五條第一款規定：“國家在民族自治地方開發資源、進行建設的時候，應當照顧民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方經濟建設的安排，照顧當地少數民族的生產和生活。國家采取措施，對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償?！?/p>

關于行政補償的具體程序，主要有如下情況：一是規定由補償單位主動給予補償。如《歸僑僑眷權益保護法》第十三條第二款規定：“依法征用、拆遷歸僑、僑眷私有房屋的，建設單位應當按照國家有關規定給予合理補償和妥善安置?！倍且幎ㄒ郎暾堁a償。如《水生野生動物保護實施條例》第十條規定：“因保護國家重點保護的和地方重點保護的水生野生動物受到損失的，可以向當地人民政府漁業行政主管部門提出補償要求。經調查屬實并確實需要補償的，由當地人民政府按照省、自治區、直轄市人民政府有關規定給予補償?！比且幎溯^為細致的協商補償程序。如《土地管理法實施條例（1998）》第二十五條規定：“征用土地方案經依法批準后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。被征用土地的所有權人，使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征用土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征用土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施?！?/p>

關于行政補償的監督（主要是對行政補償資金的管理和監督）程序，大多是概括規定依法追究法律責任。如《水法》第七十三條規定：侵占、盜竊或者搶奪防汛物資，防洪排澇、農田水利、水文監測和測量以及其他水工程設備和器材，貪污或者挪用國家救災、搶險、防汛、移民安置和補償及其他水利建設款物，構成犯罪的，依照刑法的有關規定追究刑事責任?！掇r村土地承包法》第五十九條規定：違反土地管理法規，非法征用、占用土地或者貪污、挪用土地征用補償費用，構成犯罪的，依法追究刑事責任；造成他人損害的，應當承擔損害賠償等責任?！妒偷卣鹂碧綋p害補償規定》第二十四條規定：違反第四條規定，截留、回扣補償費用的單位和個人，由監察部門責令其退回被截留、回扣的補償費用，并可予以行政處罰?！冻鞘蟹课莶疬w管理條例》第二十條規定：拆遷人實施房屋拆遷的補償安置資金應當全部用于房屋拆遷的補償安置，不得挪作他用。縣級以上地方人民政府房屋拆遷管理部門應當加強對拆遷補償安置資金使用的監督。

關于行政補償的救濟程序（包括行政救濟和司法救濟），有些法規對此作了比較詳細的規定。比如，《土地管理法實施條例（1998）》對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。征用土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內全額支付?！冻鞘蟹课莶疬w管理條例》第十五條規定：“拆遷補償安置協議訂立后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會申請仲裁，也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間，拆遷人可以依法申請人民法院先予執行。第十六條規定：拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應當自收到申請之日起30日內作出。當事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規定已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉用房的，訴訟期間不停止拆遷的執行?！薄锻恋貜蛪ㄒ幎ā返谑鍡l規定：“地損失補償費的具體金額，由破壞土地的企業和個人與遭受損失的單位根據第十四條確定的原則商定；達不成協議的，由當地土地管理部門會同有關行業管理部門作出處理決定。當事人對土地損失補償費金額的處理決定不服的，可以在接到處理決定之日起十五日內，向人民法院起訴?！贝送猓瑢π姓a償的救濟，行政調解、行政復議、行政訴訟也是重要的救濟渠道。如《最高人民法院關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》曾規定：“公民、法人或者其他組織對人民政府或者城市房屋主管行政機關依職權作出的有關房屋拆遷、補償、安置等問題的裁決不服，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為行政案件受理。拆遷人與被拆遷人因房屋補償、安置等問題發生爭議，或者雙方當事人達成協議后，一方或者雙方當事人反悔，未經行政機關裁決，僅就房屋補償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為民事案件受理?！?/p>

3.大陸行政補償制度的個特點

（1）現行行政補償規定涉及面廣、數量多，比較具體。

這是主要特征?，F有的行政補償制度已涉及眾多領域，如國防，公共安全，環境資源保護，協助公務，征地，拆遷等方方面面。制度性規定比較具體，面也廣，分布于490多部法律法規和規章中。此外，還有大量文件也涉及行政補償的問題。

（2）發展變化快，反映鮮明的時代特征

十一屆三中全會以后，行政補償制度的發展變化很快，反映著鮮明的時代特征。1984年《消防條例》中只有“征用”、“協助消防”等語，卻無行政補償之規定，1998年《消防法》中作出了規定。1990年的《鐵路法》只在36條第六款中隱含行政補償規定，而1997年《公路法》中第31、40、45、48、67條等5個條款中涉及行政補償規定。特別值得一提的是，2003年《行政許可法》的頒布確立了信賴利益保護原則，其第八條規定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。”2004年修正的《憲法〔修正本〕》）第十三條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償?！边@兩部法律的頒布對大陸健全和完善行政補償制度具有里程碑似的時代意義。

（3）已納入法治政府框架

為全面推進依法行政，建設法治政府，國務院制定了《全面推進依法行政實施綱要》?！毒V要》明確提出了依法行政要誠實守信的基本要求即：行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。同時還強調：“完善并嚴格執行行政賠償和補償制度”，“要建立健全行政補償制度”。這充分說明，行政補償制度的建立和健全已經納入了建設法治政府的框架內，建立健全行政補償制度將是政府未來十年內全面推進依法行政的重要任務之一，也是建設法治政府的重要內容之一。

（二）大陸行政補償制度存在的問題大陸行政補償制度已有多年的法律實踐，并且取得了很大進步。對存在的問題，尚需進一步研究解決。目前存在的主要問題，一是行政補償制度的各種具體規定相互之間的統一性不夠。統一性不夠就可能在實際執行中出現不夠協調和平衡的問題。二是有些地方對行政補償的財力保障還不夠，使有的的補償難以到位。三是與國家賠償制度相比，在健全制度上還有一定差距。此外，行政補償方面的理論研究也還不夠，難以適應健全和完善行政補償制度的需要。

三、大陸行政補償制度的發展趨勢

（一）加快建立健全統一的行政補償制度是總的必然發展趨勢

加快建立健全行政補償制度是保障公民合法權益的需要，法制統一的需要，社會主義市場經濟主體利益平衡的需要，全面推進依法行政，建設法治政府的需要。我們應該借鑒國外有益經驗，完善大陸的行政補償制度，切實解決實踐中存在的諸多現實問題，建設統一的中國特色的行政補償制度。這就是大陸行政補償制度發展的基本趨勢。

1.加快健全統一的行政補償制度是保障合法權益的迫切需要

行政補償制度緣于公用征收，它是在人權觀念日漸彰顯下的民主立憲國家產生的，其最初起源于自由法治國家憲法保障財產權的規定。根據憲政法治理論，國家公權力與公民權是手段與目的之關系，國家公權力存在的目的就是護衛和保證國民的各種自由與權利。因此，近代和現代法治國家都在憲法中規定了行政補償制度。例如法國1789年《人權宣言》就宣布：“財產是神圣不可侵犯的權利，除非當各法認定的公共需要顯系必要時，且在公平而預先補償的條件下，任何人的財產不得受剝奪。”美國1791年《權利法案》第5修正案規定“任何人不得非經由法律正當程序，即被剝奪生命、自由與財產；私有財產不得未獲公正補償即遭占取?！崩^1919年威瑪憲法之后，西德1949年的基本法第14條第3項規定：財產之征收，必須為公共福利始得為之。征收之執行，須由立法規定或根據法律始得為之。此項法律須同時規定補償之種類與范圍。征收補償之確定，應就公共利益與當事人利益為合理之衡量。關于征收補償數額的爭議，由普通法院管轄之。基本法該項規定允許直接以法律為公益征收，但同時規定關于征收的法律本身必須包含補償的規定，學者稱之為“聯結條款”、“一攬子條款”。德國學者認為此條款具有三項功能：（1）保護功能。意指聯結條款具有保護人民權利之功能，使人民財產權在被征收時，因此規定而獲得補償。從而使財產權存續性之保障轉化為財產權價值之保障。如果法律僅規定征收而未有補償的內容將會因為違憲而無效。（2）警示功能。意指聯結條款具有警示立法者之功能，使其在制訂有征收屬性的侵犯人民財產權的法律時，明白認知，有由國庫補償義務之存在。（3）權限功能。意指該條款有權限劃分之功能。用以確保國會之立法權和預算權，使立法者得以排除行政機關特別是法院的獨立補償決定權。①其中，保護功能是該條款的首要功能。在日本，學者認為行政補償的憲法依據主要有：1946年《日本國憲法》第29條第3款：私有財產在正當補償下得收為公用；第14條平等原則的規定：一切國民在法律面前一律平等。在政治、經濟以及社會的關系中，不得因人種、信仰、性別、社會身份及門第不同而有所差別；第25條生存權的規定：一切國民都享有維持最低限度的健康的和有文化的生活權利。國家必須在生活的一切方面努力于提高和增進社會福利、社會保障以及公共衛生事業。①在大陸，憲法（2004年修正本）第十條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。第十三條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”第三十三條規定：“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民。中華人民共和國公民在法律面前一律平等。國家尊重和保障人權。任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務。”這就從憲法上確立了國家保障人權，保障公民私有財產權和繼承權的制度?；谌藱啾Ｕ系脑瓌t對私有財產征用并補償在大陸憲法上有了依據，加快建立健全行政補償制度將有利于保障這一原則得以進一步的落實。

2.加快建立健全行政補償制度是社會主義市場經濟主體利益平衡的需要

在社會主義市場經濟條件下，為著公共利益的目的而對特定人權益予以剝奪或限制，基于現代法治精神，無可否認具有相當的合法性。但需要明確的是，誰應當為這一利益的獲得負擔其成本。由于利益的公共特點，這里存在一個市場經濟基本規則的運作問題，即成本共擔機制。在為公共利益而實施特定行政行為時，不論是所謂抽象還是具體的行政行為，如果完全以一部分人的犧牲為代價，即會發生投入—產出的錯位，一方面影響投入者的投入積極性，另一方面使另一部分人享有純粹的“外部性”效益，使其成為純粹的“搭乘便車者”，增加其投機收益。②憲法規定中華人民共和國公民在法律面前一律平等。據法理，憲法上這種平等，不僅體現為在權益享有上抽象的平等，更在于權益受到損害時法律保護上具體的平等。由此，不能以特定人利益的保障為由不予補償。合法權益受平等保護的憲法規定，要求為獲得公共利益的投入由受益者公平負擔，從而體現了公共利益與個別利益的較量和調和，調和的機制就是行政補償制度。加快建立健全行政補償制度，將有助于保障社會主義市場經濟條件下主體利益的平衡，化解利益沖突的矛盾，有助于社會的穩定。

3.加快建立健全行政補償制度是保障大陸法制統一，全面推進依法行政，建設法治政府的需要

上述人權保障和利益平衡都是從私人角度說的，如果從政府的角度來看，行政補償制度的建立還應是保障大陸法制統一，全面推進依法行政，建設法治政府的需要。

首先加快建立健全行政補償制度是維護法制統一的需要。大陸的行政補償制度的特點是面廣、量多，比較具體，相應的，其統一性也就不夠，因此，要推進法制的統一需要進一步建立統一的制度。

其次，行政補償制度的統一性不夠，也在一定程度上制約著依法行政的發展。因為有法可依是依法行政的前提，這個前提健全完善不夠，就不利于全面推進依法行政。

最后，建設法治政府是大陸未來十年的宏偉目標。建設法治政府，要求政府及政府各部門合法行政，合理行政，權責一致、誠實守信等，要符合這些要求以及建設法治政府的內容，必須建立健全行政補償制度。

（二）健全和完善行政補償制度需要進一步明確的幾個問題

1.關于行政補償的概念

健全和完善行政補償制度首先就應弄清行政補償制度是什么的問題。③在世界范圍內，就歷史淵源而言，國家補償行為存在的歷史淵源流長。①早在法國大革命時期，國家征用個人的土地等財產，法國就開始支付補償金了。這一思想后來為《人權宣言》所肯定：“財產是神圣不可侵犯的權利，除非當合法的條件下，任何人的財產不得受剝奪?！?804年的《法國民法典》第545條重申了《人權宣言》的這一精神：“任何人不得被強制出讓其所有權。但因公用，且受公正并事前補償時不在此限?！痹诘聡?794年《普魯士一般邦法》序章第74條、第75條規定，“國家成員之個別權利及利益與公共福祉相矛盾時，國家成員之個別權利及利益應予讓步”，“對于因公共福祉而犧牲權利及利益之人，國家應予補償?！雹诘?，作為一項完整的法律制度，行政補償制度卻是國家賠償制度發展的結果，③因而在歷史上的一個較長時期里存在的情形是：將國家補償做為國家賠償的一部分混合運用。直到20世紀以來，各國才逐漸傾向于將兩者分離別立，即在國家賠償之外單獨確立有關行政補償的概念、理論依據、基本原則、責任性質等，并專門立法，于是行政補償制度也就應運而生了。

總體說來，大陸法系國家的行政補償制度較為完善，概念也較為豐富。在法國，行政補償包括公用征收補償和公用征調補償兩種，前者是指行政主體為了公共利益目的以法定的強制方式取得私人不動產的所有權或其它物權時所給予的事先公平的補償，其標的僅限于不動產；后者是指行政機關為了公共利益，在公用征收外，依照法定程序強制取得財產權和勞務時而給予的補償，其適用的范圍除了不動產外，還可為動產或勞務。但它對不動產只能取得使用權，不能取得所有權。對于動產，則可以取得所有權或使用權。④在德國，行政補償則細分為征收補償、準征收補償、特別負擔補償和征收性侵害補償等。⑤征收補償是指國家基于公共利益的需要，對權利人的財產或具有財產價值的權利所為的部分或全部之剝奪而給予的補償；準征收補償又稱為類似征收之補償，指國家“違法無責”的行為一旦在實際效果上對當事人構成特別犧牲時而進行的補償；特別負擔補償是指國家對權利人的財產權的限制違反了平等原則或比例原則時而給予的補償；征收性侵害補償指財產權受合法行政行為附隨效果的侵害達到征收程度時而為的補償。⑥在日本，行政補償稱為損失補償，“是指對因合法的公權力的行使而蒙受的財產上的特別犧牲，從全體公平負擔的角度予以調節的財產性補償?！雹咭话惆ü檬沼醚a償和公用限制補償。我國臺灣和大陸學者對行政補償的內涵也有較多闡述。臺灣學者李建良稱行政補償為行政法上之損害補償，“是指行政機關基于公益目的，合法實施公權力，致人民之生命、身體或財產遭受損失，而由國家予以適當補償的制度，又可稱之為行政法上之損失補償。”⑧林勝鷂認為，“國家補償是指國家合法行使公權力之職務行為損害人民權益或肇致人民利益重大犧牲者，基于法律規定，對受害人民所應負的補償義務?！雹釓堓d宇認為，“國家補償是指國家或公共團體，因公權適法之行使，使人民發生財產上的損失，由國家以補償為目的，所負擔的公法上的金錢給付之義務。”⑩大陸學者肖峋認為，行政補償“是因國家機關和國家機關工作人員的適法行為損害了人民的合法權益，國家依照法律、法規、決定或遵照傳統而承擔的特殊責任。”楊海坤給出了這樣的定義：“行政補償是指行政機關及其工作人員在行政活動中因正當原因和合法行為致使特定的相對人在經濟上承受特殊損失或將遭到損失而進行財產上彌補的補救制度，又稱行政損失補償?！边€有學者認為，“行政補償是指行政主體（主要是國家行政機關）管理國家和社會公共事務過程中的合法行為，使本不承擔法律責任的公民、法人或者其它組織的合法權益遭受特別損失，國家基于當事人事前的協商一致，以公平合理為原則，根據法律、法規的規定，從經濟上、生活上、或者工作安置上等諸方面對其所受損失予以適當補償的過程或者制度?！?由上可見，對于行政補償的內涵，學者的表述雖有差異，但并無大的分歧，即都認為行政補償制度產生的前提是基于社會公益，是合法行使公權力造成相對人特別損害而引起的。其不同的地方主要有四個方面：

一是學者們對導致行政補償的原因行為雖然都肯定為合法行為，但對該合法行為的主體認識頗不一致。有學者將其局限于行政機關及其工作人員，有的則泛指國家機關和國家機關的工作人員，甚至還包括公共團體。由此也引發了學者在概念用語上的差異：前者通常用“行政補償”來指稱，后者一般用“國家補償”來表示。

二是在使用行政補償概念的學者那里，對原因行為的外延大小也有分歧。雖然他們都強調，這種原因行為肯定不包括抽象行政行為，但是否包括具體行政行為以外的非行政行為，認識并不統一。多數學者認為這里的合法行為只能是具體行政行為，即行政主體行使公權力的行為，也有學者認為，這種行為不應局限于行政行為，只要是行政主體為了公共利益而實施的一切合法行為，都可能引起行政補償的發生。

三是對補償范圍的大小認識不完全相同。有學者著眼于合法權利（益）受到的損害及不利影響，另有學者則強調有形的財產方面的損失。

四是所主張的補償方式（補償手段）的多寡不一。有學者認為行政補償的手段是單一的，只能是在財產上進行彌補即金錢給付，還有的學者認為，除了經濟上補償外，還可以從經濟上、生活上、或者工作安置上，乃至于稅收、產業政策等諸方面對其所受損失予以補償。

針對上述關于行政補償概念的分歧，我們認為應當強調以下幾點：第一，既然“行政補償和行政賠償是兩種相互對應的行政法上的制度”，那么大陸行政法學界已有的對國家賠償和行政賠償兩者關系較為成熟的理論無疑有助于我們去科學界定國家補償和行政補償的關系。在大陸，國家賠償這一概念的外延要遠遠大于行政賠償，它“包括行政賠償、刑事賠償與部分民事、行政審判賠償，而不僅指行政賠償，”相應地，行政補償也只能是國家補償的一個有機組成部分，兩者是部分與整體的關系。第二，行政法同其他任何一門學科一樣不可能是僵死的，隨著社會經濟政治的發展，行政法的價值理念將圍繞著公民權利這個軸心而不斷提升，行政法研究的內容也會不斷拓展，呈現出不同歷史時期的不同特點。在服務行政的時代，行政主體作為公權力的享有者、行使者，其對相對人權益的影響方式是多種多樣的，因此像行政契約中行政主體承擔的補償責任，行政主體合法變更行政計劃導致相對人信賴利益損失的補償等，都可予以考慮將其含在在行政補償的范圍之內。行政補償的原因行為僅僅是具體行政行為的觀點還需進一步研究。第三，隨著法治觀念的深入人心，公民對自己合法權益的自我保護意識越來越強，若將行政補償的范圍僅僅限于有形的財產損失，將不利于保護公民財產權以外的其他合法權益。

基于此，我們可以考慮將行政補償明確表述為：行政補償是指行政主體基于社會公共利益的需要，在管理國家和社會公共事務的過程中合法行使公權力的行為以及該行為附隨效果，致使公民、法人或其他社會組織的合法權益遭受特別損害，依保障人權、利益平衡（公平負擔）及法治政府之原則，對遭此損害的相對人給予補償的法律制度。

2.行政補償的性質

研究行政補償的性質，是要進一步明確為什么要予以行政補償的問題。大陸行政法學界對行政補償的性質看法不一，①代表性的觀點主要有以下幾種：

（1）行政責任說。該觀點認為，行政補償是因為行政主體的合法行政行為造成相對人合法權益的損害，依法由行政主體對相對人所遭受損害以彌補的責任。（2）特殊行政責任說。該說認為行政補償是一種特殊的行政責任，其特殊性表現在以下幾個方面：一是該責任不以違法為構成要件，行政機關對其合法行為給相對人造成的損害依法負損害補償責任；二是該責任不以過錯為構成要件，行政機關對其無過錯行為造成相對人損害依法負“無過錯責任”；三是該責任不以因果關系為構成要件（并非否認因果關系的存在，只是強調在進行補償時不深究因果關系），對于法律規定的情形，行政機關對損害負“結果責任”；四是該責任不以行政機關及其公務員的侵權行為為構成要件，行政機關對特定相對人因公共設施或為社會公共事業而蒙受的損害要依法負“公平責任”。

（3）法律責任說。此觀點認為行政補償是國家行使公權力非過失責任中的中斷“社會義務面前平等原則”的責任。

（4）行政行為說。該說認為行政補償是法律為行政主體設定的一種義務，因而行政補償是基于行政主體的一種“積極義務”而實施的補救性行政行為。

（5）法定義務說。認為行政補償是對行政主體為實現公共利益而實施的一切行為所賦課的一種現代國家的法定義務。

上述諸種觀點雖然都或多或少地觸及了行政補償的實質，為我們進一步探討其性質提供了較好的思路和啟發。但是這些觀點，尤其是前面的四種觀點并沒有完整準確地反映出行政補償的概念、范圍和特征，因而他們對行政補償性質的表述是片面的不準確的。

第一，行政責任說雖然認識到了行政補償與行政賠償在起因上的差異，但除了這種原因行為的不同之外并不能說明兩者在性質上有何區別。并且該說將引起行政補償的原因行為限定為“合法行政行為”，顯然無法正確反映現代國家行政補償的范圍。隨著現代法治主義的發展，特別是公民權利意識的不斷提高，不僅合法行政行為、而且行政行為以外的其他合法行為造成相對人合法權益損害時，相對人也可以依法獲得行政補償。

第二，根據“責任”一詞的涵義，行政責任說和特殊行政責任說將行政補償界定為“責任”也都有一定可取之處。在現代漢語中，“責任”一詞有三種不同的含義，一是份內應做的事，或者說是一種角色義務，如崗位職責；二是特定的人對特定的事項的發生、發展、變化及其成果負有積極的助長義務，如擔保責任等；三是因沒有做好份內的事或沒有履行助長義務而應承擔的不利后果或強制性義務，如違約責任等。很顯然，在“責任”的前兩種意義把行政補償看成是一種責任還是比較符合實際的。但是將行政補償性質看成是“行政責任”的觀點，有一個致命的缺點，那就是容易與第三種觀點即“法律責任說”相混淆，因為在學理上行政法律責任通常就簡稱為行政責任。并且特殊行政責任說，所主張的四個特殊性，除無過錯責任和公平責任有一定的合理性外，另外兩個“實質上是行政賠償領域的結果責任論或危險責任論不加分析地援用于行政補償領域，混淆了‘損失’與‘損害’的區別?！?第三，法律責任說將行政補償看成是一種“中斷‘社會義務面前平等原則’的責任”，由于該說較充分地體現了“公平負擔”的原理，因而有一定的合理性。但是，將行政補償視為一種行政法律責任卻違背了法律責任的一般原理。因為法律責任是“一切違法者，因其違法行為，必須對國家和其他受到危害者承擔相應的后果”，因而“行政法律責任就是違法、不當行政行為所引起的法律后果”，而行政補償卻是以合法行為為前提的?？梢妼⑿姓a償看成是一種法律責任在邏輯上難以自圓其說的。此外，此觀點的局限性還表現為不能適應現代國家行政補償領域不斷擴大的趨勢，在現代國家，行政補償的起因既不限于“特定相對人因公共設施或為社會公共事業而蒙受的損失”，也不限于“國家行使公權力”，還包括公權力行為附隨效果所生之特別損害。

第四，行政行為說認為行政補償是法律為行政主體設定的一種義務，這是可取的。該說的缺陷在于未能清楚地說明法律在何種情況下才能為行政主體設定這種義務。由于在司法實踐中，行政補償總是有原因行為，這種原因行為在多數情況下表現為行政主體的具體行政行為，并且行政補償通常要在作為原因行為那個行政行為之前作出。而行政行為說恰恰忽略了這一點，這就容易給人造成因果關系顛倒的錯覺，甚至行政補償沒有原因行為就能獨立存在了。

第五，法定義務說同行政行為說一樣，在很大程度上揭示了行政補償的特殊本質，并且克服了行政行為說沒有指明行政補償原因行為的缺點，從而為我們構建行政補償制度提供了較為堅實的基礎。但是，該說將行政補償的原因行為界定為“行政主體為實現公共利益而實施的一切行為”，即不論行政主體的合法行為還是違法行為都可以成為引發行政補償的原因行為，顯然混淆了行政補償和行政賠償的界限，因而也是不足取的。

基于以上分析，為克服“法律責任說”的邏輯矛盾，避免“行政責任說”、“特殊行政責任說”、“行政行為說”和“法定義務說”可能引起的歧義，我們嘗試著在第五種觀點的基礎上作出如下的歸納：行政補償的性質是指根據人權保障、利益平衡（公平負擔）和法治政府的原理，對行政主體的合法行為及其附隨效果造成公民、法人或其他組織合法權益特別損害進行補償的一種現代國家的法定義務。

3.關于行政補償的原則

行政補償的原則對完善行政補償制度，指導行政補償的實踐，意義重大。它既是行政補償的指導思想和目標的體現，又是健全完善行政補償制度必須明確和遵循的基本準則。

目前大陸各單行法律法規和規章對補償原則的規定各不相同。①大陸行政法學界目前對于行政法的基本原則也還沒有形成共識，主要有以下幾種觀點：公平合理、妥善安置、扶持發展的原則；補償直接損失原則；補償物質損失原則；及時補償原則等等。借鑒國外行政補償原則的規定，結合大陸的立法現狀及理論界對行政補償原則的研究，我們認為，大陸行政補償的基本原則可以確定為人權保障、利益平衡（公平負擔）、依法補償等幾個原則。

（1）人權保障原則

根據憲政法治理論，國家公權力與公民權是手段與目的之關系，國家公權力存在的目的就是護衛和保證國民的各種自由與權利。大陸憲法（2004年修正本）第三十三條規定：“國家尊重和保障人權?！毙姓a償制度必須服從人權保障原則，以人為本，建立科學、合理、充滿人性化的補償保障機制，以充分保障公民的合法權利。

（2）利益平衡（公平負擔）原則①

大陸在傳統上重視國家利益和集體利益，強調社會公共利益的優先性。如果社會公共利益和個人利益發生矛盾，個人利益要服從于社會公共利益，但這并不意味著發展社會經濟文化事業一定要犧牲公民的個人權利，以損害公民的合法權利為代價。國家發展的根本任務是大力發展社會生產力，提高綜合國力和人民的生活水平，每一個公民都應從中受益。自改革開放以來，大陸開始重視對公民個人合法權益的保護，注重社會公共利益和個人利益的協調發展。行政主體作為社會公共利益的代表者，在依法行政過程中其某些行為可能會造成公民的人身損害，對這些因管理社會公共事務而導致的損害，由受害人自己承擔是不公平的，代表社會公共利益的國家要對此承擔補償責任，這樣一方面可以使受害人盡快地恢復身體健康，維持正常的生活；另一方面可以督促行政主體更加謹慎地行使自己手中的權力，一旦對公民造成人身損害，要將其控制在最低程度，避免給受害人造成更大的痛苦。由于國家承擔行政補償責任的行為多屬于合法行為或無過錯行為，對社會多數公眾來說，這些作為非但不能給公眾造成損害，反而有益于社會公眾。利益平衡原則相對圓滿地解決了國家補償責任的本質屬性問題，不但適于解釋合法行為的行政補償，而且也適于解釋其他危險行為及特別損害行為的行政補償。此外，合法權益受平等保護的憲法規定，要求為獲得公共利益的投入由受益者公平負擔，從而體現了公共利益與個別利益的較量和調和，調和的機制就是行政補償制度。利益平衡（公平負擔）原則正是行政補償制度對憲法上平等原則的具體落實。

（3）依法補償原則

合法性原則是行政法的基本原則，行政補償制度也應服從這一原則。當前，國務院制定了《全面推進依法行政實施綱要》?！毒V要》明確提出了依法行政的基本要求。今后，大陸應在法治政府的框架內，建立健全行政補償制度，加強法制的統一性。同時，應該嚴格依照法律規定的主體，對象，條件，程序，監督與救濟等來進行行政補償，切實做到依法行政。

4.關于行政補償的范圍②

行政補償范圍是行政補償制度的重要內容之一。它對明確哪些予以補償，那些不予以補償，十分重要。它可以分為三種范圍：一是行為范圍，主要從法律行為和事實行為的分類角度來闡述；二是事項范圍，主要是從行政補償發生的領域來界定；三是權益范圍。

（1）行為范圍

行政補償的行為范圍，是指行政主體對什么性質的行為造成行政相對人損失而承擔補償責任。從引起行政補償的行為性質來看，它包括法律行為和事實行為，即包括合法行政行為和行政事實行為，故而行政補償包括對合法行政行為造成損失的補償和對出于公共利益目的的行政事實行為造成損失的補償。對合法行政行為造成損失的補償主要是從抽象行政行為和具體行政行為的分類角度來探討。

抽象行政行為是行政主體依法定職權和程序制定帶有普遍約束力的規范性文件的行為。抽象行政行為能否引起公民的損失？引起損失是否應補償？這是一個容易產生爭議的問題。合法抽象行政行為是完全可能造成相對人損失的，這一點上與具體行政行為并無多大區別。當然，也并非所有抽象行政行為都必然會造成相對人的損失。在實踐中不排除抽象行政行政行為造成相對人的損失而不予以補償的情況。但也存在予以補償的情況。比如出臺某種預防性措施造成相對人一定損失，同時也規定給與一定的補償。在去年抗擊非典過程中，似乎就有這樣的例證。但是這個問題太復雜，還有待深入進一步研究。

具體行政行為是指行政主體針對特定的對象，就特定的事項依法實施的直接影響相對方權利義務的行為、或者對個人組織的權利義務的行使和履行進行監督檢查的行為，具有現實、具體和個別性，同公民、法人或其他組織之間形成了廣泛、特定的直接關系，因而凡合法的具體行政行為造成相對人合法權益損失的，都應當實行行政補償。對出于公共利益目的的行政事實行為造成損失的補償，是指行政主體對其在行政管理和服務過程中，對基于維護公共利益的目的特定行為或特定事實所造成的損失進行補償。如就公益機構和公共設施方面的非權力職能活動等承擔補償責任；因保護國家和地方重點保護的野生動物，造成農作物或者其他損失給予的補償；核設施等國家危險責任的補償；行政機關純指導性行政指導引起的補償等。①（2）事項范圍

行政補償的事項范圍是指行政主體對哪些具體事項承擔補償責任。目前，在大陸有關行政補償范圍的觀點大多是從事項范圍探討的。如有人認為行政補償范圍從兩方面來理解：一是要明確行政補償的界限，即哪些領域可能會發生行政補償，其中包括公用征收或征用、限制變更使用財物、國家危險責任以及變更行政活動、行政計劃、行政合同等的行政補償；二是要明確行政補償中補償損失的大小，即哪些損失應當補償，哪些損失不予補償。②而有人認為包括公用征收的補償、公用征用的補償、危險責任的補償、破壞財產的補償及國家變更指令性計劃、變更行政合同的補償等。③結合大陸目前行政補償制度立法和實踐看，行政補償主要發生在以下一些領域：一是行政征收或行政征用的補償。包括征收土地的補償；征收其他財物的補償（包括無形財產，如技術發明、專利等）；征收合營企業的補償；收回國有土地使用權的補償；征用集體所有土地的補償；征用公民、法人或其他組織財物的補償；征用人力勞務的補償；在緊急情況下征用車輛、房屋等的補償，等等。二是行政主體變更行政活動、行政計劃、行政指導、行政合同等政策和行為的補償。三是國家危險責任的補償。主要有危險物和危險人，如核電站發生核遺漏事故，軍火庫爆炸，槍支走火，國家保護的野生動物傷人，在押罪犯越獄后造成的損害等。四是公民因保護國家財產或協助執行公務受到的損失的補償。如因保護國家和地方重點保護的野生動物，造成農作物或者其他損失給予的補償；行政相對方在協助行政機關及其工作人員在執行公務中導致人身或財產損害的補償。五是行政主體限制相對人某些合法權益的補償。如限制公民自由處置私人大量擁有文物的補償；限制專利實施的補償等。六是部隊軍事訓練、演習、巡邏、執勤等或戒嚴、制止騷亂、對付內亂、追捕逃犯等采取其他緊急措施造成部分個人、組織不應有財產損失的，甚至個別人身傷害的補償。但行政主體對下列行為所造成的損失一般不應予以行政補償：國家實行宏觀調控政策所造成的損失；個人、組織的自我損害行為雖然客觀上使行政主體成為受益人，但受損人主觀上并無為國家和社會利益自我犧牲其合法權益目的的；屬于社會成員平等地對國家和社會承擔責任的損失（如依法納稅、依法服兵役等）；其他國家認為不宜給予行政補償的行為。④（3）權益范圍

行政補償的權益范圍，是指行政主體對哪些權益承擔補償責任，它包含著兩方面內容：權益內容范圍和權益損失范圍。1.權益內容范圍。公民、法人或其他組織所享有的法律權利可分為實體權利和程序權利，而實體權利又包括了人身權利、財產權利、政治權利及勞動權利等其他權利。在行政活動中，行政機關及其工作人員合法行政行為以及出于公共利益目的的行政事實行為，對上述權利都有可能造成損失。比較大陸行政賠償，行政主體只對在行政活動中侵犯人身權、財產權的行為予以賠償，而對公民除了人身權、財產權以外的政治權、受教育權、勞動權、行政程序權利等不予賠償。因此，行政補償同行政賠償一樣，也只能以實體權益為限，不存在程序補償，以人身權和財產權為限，對公民政治權、勞動權、行政程序權利等不予補償。第一，對財產權的補償。財產權，是指以財產為客體的權利，它是公民最基本的權利之一，是人們在任何社會得以生存和發展的基本條件。它范圍很廣，包括物權、債權、知識產權等。①補償，按其本意就是補償受害人的財產損失，包括金錢損失和其他財產的損失。因此，在財產權方面，行政補償范圍應是全面的。特別是對于法人和其他組織來說，由于行政補償實質上只補償其財產權而不補償其人身權，使得財產權的補償責任顯得尤為突出和重要。第二，對人身權的補償。人身權，是指與那些與公民的人身不可分的權利，它是公民最基本的權利，是其他權利的基礎，因而對人身權予以法律保護十分重要。人身權內容極為廣泛，通常分為人格權和身份權。人格權包括人身自由權、生命權、健康權、姓名權、名譽權、榮譽權等；身份權包括配偶權、親權及親屬權等。②比照大陸行政賠償，在這些權利中，侵犯人身自由權、生命權和健康權的，行政主體應予以行政補償。需要應注意的是，因為人身權而直接造成財產損失的，行政主體應當負補償責任，但那是直接對財產損害結果的補償，屬于財產權范圍，不是對人身權本身的補償。2.權益損失范圍。包括權益損失性質范圍和權益損失程度范圍。損失性質可分為物質損失和精神損害兩部分。物質損失又稱財產損失，是指因侵權行為所導致的具有財產形態的價值或利益的喪失。③精神損害是指侵權行為所導致的致使受害人心理和感情遭受創傷和痛苦，無法正常進行日常生活的非財產上的損害。④比較行政賠償制度，精神損害賠償雖在各國行政賠償制度中出現較晚，但現在已被許多國家所接受。在大陸，盡管目前尚未將精神損害納入行政賠償范圍，但要求肯定精神賠償的呼聲愈來愈高。所以，在當前大陸行政補償實踐中，宜采取對人身傷害只補償由此造成財產損失的原則，即僅對物質損失進行補償，而對精神損害補償問題需要進一步研究。應當指出的是，在行政補償中確定精神補償有利于對受害人的救濟，有利于公民和政府之間新型平等關系的形成，隨著社會的發展和進步，確定精神補償是必然趨勢。損失程度可分為直接損失和間接損失，直接損失是指侵權行為所造成的現存財產上權利和利益的數量減少和質量降低。而間接損失是指侵權行為阻卻了財產上的在正常情況下應當得到的利益（即可得利益），如利息、租金、利潤、勞動報酬等。⑤比較大陸行政賠償制度，它以賠償直接損失為主，原則上不賠償間接損失。但在現代行政管理中，相對人的直接損失和間接損失往往相伴隨，如果僅賠償直接損失，而不賠償間接損失，則難以達到賠償目的和實現公正，因而從現代社會侵權損害救濟的發展趨勢來看，間接損失將越來越多地被納入賠償范圍。所以，就目前而言，行政補償也應以補償直接損失為主，原則上不補償間接損失。但是應當隨著社會的發展，行政補償范圍也要不斷擴大，既要對直接損失補償，也要對必要的間接損失實行補償。

5.關于行政補償的程序

行政補償和行政賠償一樣既是一種實體制度，也是一種程序制度，實體制度主要是關于權利內容的規定，程序制度是實體制度的延續，是維護權利的操作過程，僅有實體沒有程序是不健全的制度狀態。行政補償制度應該健全完善補償程序、監督程序和救濟程序。對補償行政程序，比如公開，告知，回避，聽證，時效等制度都應得到重視。從目前情況看，應是根據具體行政需要，靈活規定，但不能違背基本的行政程序法理和制度。

①作者簡介：青鋒：法學博士，國務院法制辦公室協調司司長；張水海：法學碩士，國務院法制辦公室協調司干部。

②參見彭誦：《論建立行政補償制度的理論基礎》，載《中國煤炭經濟學院學報》2000年第1期。

①參見張梓太，吳衛星：《行政補償理論分析》，載《法學》2003年第8期。

②有關成本共擔機制的論述請見：張家勇：《建立實施“天然林保護工程”的行政補償法律制度研究（上）》，載《西南民族學院學報》（哲學社會科學版）2000年第2期。

③對行政補償的概念大陸學者仁者見仁，智者見智，有著多種說法，可參見：王太高：《行政補償初論》載《學?！?002年第4期。

①請參見王太高：《行政補償初論》載《學?！?002年第4期。

①請參見本文前段有關行政補償原則的論述。

①有關利益平衡（公平負擔）原則有許多學者撰文研究，見高景芳，章琴，張紅曼：《論行政補償的憲法基礎》載《甘肅政法成人教育學院學報》2003年第1期。

②祁小敏：《試論我國行政補償范圍》，載《理論探索》2003年第3期。

①林良灌：《市場經濟條件下行政指導若干問題探討》，《中國行政法學新理念》，第304頁。

②鄭全新：《我國行政補償制度研究》，載《行政法學研究》，1993年第3期，第34頁。

③肖峋：《中華人民共和國國家賠償法的理論與實用指南》，中國民主法制出版社，1994年版，第264-265頁。

④姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社，1999年版，第478頁。

①張俊浩：《民法學原理》，中國政法大學出版社，1997年版，第76頁。

②張俊浩：《民法學原理》，中國政法大學出版社，1997年版，第76頁。

②馬懷德：《國家賠償法的理論與實務》，中國法制出版社，1994年版，第153頁。

③法學研究編輯部編著：《新中國民法學研究綜述》，中國社會科學出版社，1990年版。

④張俊浩：《民法學原理》，中國政法大學出版社，1997年版，第76頁。