行政自制研究論文

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【內(nèi)容提要】傳統(tǒng)行政法理論將對(duì)行政權(quán)的控制限制在外部主體上不免有失偏頗。若要促進(jìn)政府與公民之間的和諧，形成互利互惠、共同發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系，需要進(jìn)一步開拓行政法理論的新視野，探索以政府自身為控制主體的行政自制。行政自制是行政主體對(duì)自身違法或不當(dāng)行為的自我控制，包括自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯(cuò)等一系列下設(shè)機(jī)制，其首要的功能指向在于彌補(bǔ)以單純的他制為手段的制約模式的諸多不足，完善行政權(quán)的控制機(jī)制。在基本理論上，社會(huì)學(xué)、倫理學(xué)和文化基礎(chǔ)三個(gè)方面均能為行政自制提供支撐。重要的是，行政自制與他制之間是互補(bǔ)而非排斥的關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】行政自制他制服務(wù)行政

十六屆六中全會(huì)提出的構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)，十一屆人大一次會(huì)議總理在政府工作報(bào)告中著重強(qiáng)調(diào)的政府自身改革和建設(shè)、自覺主動(dòng)接受監(jiān)督聽取意見，以及各地方政府針對(duì)自身行政權(quán)采取的一系列控制措施，帶給行政法學(xué)的一個(gè)重要啟示在于：政府與公民之間不應(yīng)該是相互設(shè)防、相互對(duì)立的關(guān)系，而應(yīng)該是和諧共存、相互支持的關(guān)系。而傳統(tǒng)行政法理論認(rèn)為，行政法的核心功能在于通過外部主體對(duì)行政權(quán)進(jìn)行約束和控制，以防止具有強(qiáng)制性、擴(kuò)張性、任意性的行政權(quán)侵害相對(duì)人合法權(quán)益。控制和規(guī)范行政權(quán)固然是行政法責(zé)無旁貸的任務(wù)，但將控制主體僅限于外部各方、將政府與相對(duì)人設(shè)置成沖突雙方的研究思路顯然不能適應(yīng)和諧社會(huì)的支柱——官民和諧的發(fā)展需要。我們認(rèn)為，若要促進(jìn)政府與公民之間的和諧，形成互利互惠、共同發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系，需要進(jìn)一步開拓行政法理論的新視野，在肯定外部控制的同時(shí)將關(guān)注的焦點(diǎn)聚集于行使行政權(quán)的政府，從而探索以政府自身為控制主體的行政自制的功能、方法及實(shí)現(xiàn)途徑。

一、行政自制的概念解析

（一）行政自制的概念及要素

本文把行政自制定義為行政主體自發(fā)地約束其所實(shí)施的行政行為，使其行政權(quán)在合法合理的范圍內(nèi)運(yùn)行的一種自主行為，簡單說，就是行政主體對(duì)自身違法或不當(dāng)行為的自我控制，包括自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯(cuò)等一系列下設(shè)機(jī)制。這一概念主要包含如下幾個(gè)要素：

第一，行政自制的主體是政府自身。傳統(tǒng)行政法理論把制約政府行政權(quán)的任務(wù)交給各種主體，包括立法、司法等其他國家機(jī)關(guān)、新聞?shì)浾摗⑸鐣?huì)團(tuán)體，乃至于公民基本權(quán)利的限制等等，①幾乎是除政府自身之外的一切社會(huì)主體。而行政自制的主體偏偏就是政府，是做出行政行為的政府對(duì)自身行為的制約，即自己制約自己。如果說來自政府之外的制約是他人制約，那么來自政府本身的制約就是自我制約。

第二，行政自制的對(duì)象是行政權(quán)。行政自制所要制約的仍然是行政權(quán)，即行政權(quán)的違法行使或不當(dāng)行使，防止行政權(quán)侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益。雖然行政自制與傳統(tǒng)控權(quán)論上約束行政權(quán)的方法（他制）在主體、途徑等很多層面均有不同，但與他制一樣，行政自制的目的也是約束行政權(quán)，并與他制共同構(gòu)成控制行政權(quán)的主要方式。

第三，行政自制的具體方式包括自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯(cuò)等。自我預(yù)防是指行政主體應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法定的行政程序?qū)嵤┬姓袨椋⒔⒅茉數(shù)谋O(jiān)督機(jī)制，防止錯(cuò)誤行為發(fā)生；自我發(fā)現(xiàn)是指行政主體需要時(shí)時(shí)注意已經(jīng)實(shí)施過的行政行為，檢查其合法性和正當(dāng)性，一旦錯(cuò)誤出現(xiàn)便能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，并采取補(bǔ)救措施，而不是等到錯(cuò)誤行為已經(jīng)帶來十分明顯的表現(xiàn)或者已造成相當(dāng)程度的損失后行政主體才知曉；自我遏止是指行政主體需要建立一套針對(duì)錯(cuò)誤行為的緊急處理機(jī)制，做到一旦發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤便能及時(shí)制止，在發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤行為后能夠及時(shí)有效地加以阻止，防止損失擴(kuò)大或防止無法挽回的結(jié)果發(fā)生；自我糾錯(cuò)是指行政主體在發(fā)現(xiàn)已經(jīng)實(shí)施的行政行為確有錯(cuò)誤之后，能夠主動(dòng)糾正，并對(duì)已經(jīng)造成的損害予以補(bǔ)償，而不是對(duì)錯(cuò)誤行為置之不理，聽任其損害公共利益或相對(duì)人合法權(quán)益。2007年5月和9月，商務(wù)部分別停止了在實(shí)施過程中存在漏洞的“名酒”評(píng)選和“全國餐飲百強(qiáng)”評(píng)選，[1][2]可謂行政主體主動(dòng)省審自身行為的一次實(shí)踐，為行政主體的自我糾錯(cuò)提供了范例。

第四，行政自制是一種積極的行政行為。這是行政自制概念的關(guān)鍵之處。行政自制強(qiáng)調(diào)“自發(fā)”，是政府及其公務(wù)員主動(dòng)控制自己的行為，前提是政府及其公務(wù)員在行使行政權(quán)之前或之時(shí)就已經(jīng)在主觀上具備了自我控制、服務(wù)公眾的愿望和需要，并在這種愿望和需要的指導(dǎo)下從事行政行為。這使得行政自制區(qū)別于政府及其公務(wù)員在受到他人監(jiān)督、牽制之下被迫地、不得不做出良好行為的情況。本文認(rèn)為，政府“自愿做好事”的積極狀態(tài)優(yōu)于“被迫做好事”的消極狀態(tài)。

第五，行政自制的基本動(dòng)力來源于政府及其公務(wù)員的道德意識(shí)，特別是服務(wù)相對(duì)人的行政理念。如果說對(duì)行政權(quán)的外部制約是通過其他國家機(jī)關(guān)的權(quán)力、公民基本權(quán)利、公共輿論等來實(shí)現(xiàn)的，那么以權(quán)力者本身（政府）為主體的這種自發(fā)的制約模式依靠的則是以服務(wù)行政為主的道德意識(shí)，主體只有在正直、正義的善良觀念引導(dǎo)之下才能做出自我控制的行政行為。在此基礎(chǔ)上，行政主體應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)自我克制和自我反省的基本素養(yǎng)：自我克制是壓抑不良行為的念頭，即政府及其公務(wù)員憑借內(nèi)心的正義標(biāo)準(zhǔn)和道德要求壓制故意從事非法行為或不當(dāng)行為的意圖，包括故意侵害相對(duì)人權(quán)利、非法將公共資源轉(zhuǎn)化為私人資源等，從而使不良行為自始不會(huì)發(fā)生；自我反省是指行政主體對(duì)其已經(jīng)實(shí)施的錯(cuò)誤行為進(jìn)行反思，找出錯(cuò)誤的成因、表現(xiàn)和后果，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以避免再次出現(xiàn)同樣的錯(cuò)誤。這兩項(xiàng)基本素養(yǎng)要求行政主體提高行政水準(zhǔn)和行政能力，開展健康而有活力的生態(tài)行政。

（二）行政自制與相關(guān)概念的區(qū)別

1.行政自制與行政自治。按照《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，自治是指“民族、團(tuán)體、地區(qū)等除了受所隸屬的國家、政府或上級(jí)單位領(lǐng)導(dǎo)外，對(duì)自己的事務(wù)行使一定的權(quán)力”，而自制則指“控制自己”；[3](P1670)《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》對(duì)自治（self－government）的解釋是“某個(gè)人或集體管理其自身事務(wù)，并且單獨(dú)對(duì)其行為和命運(yùn)負(fù)責(zé)的一種狀態(tài)”[4](P693)，而《牛津法律大辭典》中與自制最接近的是“自我抑制”（forbearance），指“放棄正在實(shí)施的行為或者故意地不實(shí)施某種行為”[5](P342)。可見，行政自治重在行政上的自我管理，多用于中央與地方關(guān)系中地方的自我管理，以及組織、團(tuán)體、機(jī)關(guān)等自行處理內(nèi)部事務(wù)，不受外界干涉；而行政自制重在行政上的自我控制，是對(duì)行政權(quán)的自我約束，二者之間的區(qū)別較為明顯。

2.行政自制與行政自律。自律是指“自己約束自己”[3](P1688)，或者“當(dāng)某人履行約束他的法律時(shí)，他便被稱為自律（makehislaw）”[5](P578)。自律的含義與自制相近，我們之所以最終使用“自制”，而非“自律”，乃是因?yàn)椋海?）自制比自律更能表達(dá)“控制”的意味；（2）自制對(duì)行政行為的要求比自律更嚴(yán)格。在行政法上實(shí)現(xiàn)自律只要使行政行為符合法律就可以，而自制則要求政府的行為不僅合法而且合理；（3）自制所表達(dá)的主觀愿望比自律更強(qiáng)。自律僅僅是自覺遵守規(guī)范，而自制則是努力控制自己從事某不法或不當(dāng)行為的意圖，并以善良行政的愿望服務(wù)相對(duì)人，需要更高層次的道德驅(qū)力；（4）自制包括了預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、糾正等一系列針對(duì)錯(cuò)誤行為的處理機(jī)制，而自律則不包括關(guān)于錯(cuò)誤行為的對(duì)策。

二、行政自制的功能指向

之所以要對(duì)行政法的理論視野進(jìn)行拓展，提出“自我控制”這一約束行政權(quán)的新觀念，是因?yàn)橐詥渭兊乃茷槭侄蔚闹萍s模式存在著諸多不足之處，而行政自制首要的功能指向就在于彌補(bǔ)這些不足，以完善行政權(quán)的控制機(jī)制。

他制，亦可稱為外部制約，是行政權(quán)以外的其他權(quán)力或權(quán)利，即行政系統(tǒng)之外的外部力量對(duì)行政權(quán)所進(jìn)行的制約。②人們通常所說的對(duì)于行政權(quán)的制約，即權(quán)力分立、權(quán)力制衡、有限權(quán)力、有限政府等，其實(shí)都是行政權(quán)的外部制約模式。按照外部力量來源的不同，外部制約又可以分為兩種：

一是權(quán)力制約權(quán)力，即用其他國家權(quán)力來制約行政權(quán)。分權(quán)是這種模式的主要表現(xiàn)。不管是英國的洛克（立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)、對(duì)外權(quán)）[6](P82)、法國的孟德斯鳩（立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)）[7](P155－166)、美國的聯(lián)邦黨人（立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)）[8](P246,P252－254)，還是民國時(shí)期的孫中山（立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、考試權(quán)、監(jiān)察權(quán)）[9](P320)，其思想的實(shí)質(zhì)都是分權(quán)，即“野心只能用野心來對(duì)抗，權(quán)力只能用權(quán)力來對(duì)抗”，只有把國家權(quán)力劃分為數(shù)個(gè)相互獨(dú)立的組成部分，使每一部分都能制約其他部分的權(quán)力，不讓任何一群人控制國家的全部機(jī)器，才能防止任何一部分權(quán)力包括行政權(quán)的擴(kuò)張和濫用，進(jìn)而防止其對(duì)公民權(quán)利的侵犯。

二是權(quán)利制約權(quán)力，即用公民權(quán)利來制約行政權(quán)。現(xiàn)代國家通常根據(jù)人民主權(quán)和基本人權(quán)的理念，通過法律特別是憲法來規(guī)定乃至于“鎖定”公民的一些基本權(quán)利，除了遇到某些極為罕見的特殊情況或非常時(shí)期外，政府不得以任何理由侵犯公民的這些固有的基本權(quán)利，政府權(quán)力的運(yùn)行在遇到公民基本權(quán)利之處即告終止。憲政的觀念就是將公民基本權(quán)利置于行政權(quán)之上，國家權(quán)力——包括立法、行政、司法權(quán)力——的運(yùn)行必須確保公民基本權(quán)利的優(yōu)位才是正當(dāng)?shù)摹＂酃窕緳?quán)利的不可侵犯性給了行政權(quán)一個(gè)有力的外部制約，具體到行政法律實(shí)踐中，行政行為一旦侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益，即可能在行政訴訟中遭受被撤銷甚至被變更的不利后果。

權(quán)力和權(quán)利對(duì)行政權(quán)的制約是客觀的，也是有效的，但其不足之處表現(xiàn)在：

（一）行政權(quán)的擴(kuò)張使得單純的他制力不從心

盡管行政法學(xué)歷來把通過各種途徑控制政府的權(quán)力作為宗旨，乃至于把行政法本身定義為“規(guī)范和控制行政權(quán)的法律規(guī)范系統(tǒng)”④，但是在當(dāng)今政府功能日益強(qiáng)大這一不可挽回的趨勢(shì)下，僅僅把政府權(quán)力限制在一個(gè)既定的框架內(nèi)并不足以防止行政權(quán)的濫用。桑斯坦（CassR.Sunstein）所闡發(fā)的大政府觀念陳述了一個(gè)事實(shí)，即個(gè)人權(quán)利的行使最終必須依靠政府的支持，必須通過政府投入大量的人力物力才能實(shí)現(xiàn)，個(gè)人所享有的權(quán)利越充分越有保障，就意味著政府的功能越強(qiáng)大、權(quán)力越廣闊，這是一條無可更改的規(guī)律。因此，在現(xiàn)代國家的發(fā)展趨勢(shì)下，行政權(quán)的范圍和力度只會(huì)越來越大而不會(huì)相反。⑤

行政權(quán)的擴(kuò)張不僅在于行政權(quán)力度的加大，更重要的是行政權(quán)的末端化或者微觀化——行政權(quán)越來越多地滲入到個(gè)人生活以及社會(huì)生活的細(xì)節(jié)中，形成難以計(jì)數(shù)的碎片，公民不僅是從搖籃到墳?zāi)梗沂巧畹母鱾€(gè)方面——房屋、汽車、勞務(wù)、教育等等——都有可能牽涉到行政權(quán)力。如此“瑣碎”的行政權(quán)力很難通過有限的他制加以充分的控制。如果說在百余年前行政權(quán)力規(guī)模有限的情況下通過立法、司法及公民權(quán)將行政權(quán)力限制在一個(gè)既定的框架內(nèi)尚屬可能，但是在今天連這個(gè)“框架”的大小和形狀都不很清楚，充分的限制又如何可能？有限的他制難以事無巨細(xì)，難以深入到行政事務(wù)的每一個(gè)細(xì)節(jié)。行政權(quán)每膨脹一步，就意味著他制的有效性后退一步。他制的不完全性要求有新的制約機(jī)制出現(xiàn)，這就是行政自制。對(duì)于行政權(quán)的范圍、幅度乃至于碎片化的程度，政府本身是最清楚不過的，如果能讓政府自己制約自己的權(quán)力，就剛好可以補(bǔ)完他制在能力上的不足。

（二）他制的被動(dòng)性是其難以彌補(bǔ)的心理缺陷

“他制”畢竟是通過“他人”來實(shí)現(xiàn)的，而他人的制約——不論是立法權(quán)、司法權(quán)的制約，還是公民基本權(quán)利的制約，不管其現(xiàn)實(shí)的制約機(jī)制設(shè)計(jì)得多么完善，都不意味著政府是“自愿”受到這種制約或者“自愿”做出良好行為的。他制的制度再健全，也不可避免地帶有強(qiáng)迫的意味，它是以嚴(yán)格限制政府的不良行為或者對(duì)政府的不良行為予以嚴(yán)厲制裁為約束手段的，這種手段類似于刑法對(duì)個(gè)人的約束——刑法雖然可以促使人們不去做壞事，但是卻無法保證人們不想做壞事，刑法在維護(hù)社會(huì)秩序的同時(shí)并不能消除社會(huì)中的不安定因素。同理，在外部制約之下，雖然政府做出了良好的行政行為，但如果都是被迫做出的，那就無法肯定這是一個(gè)善良的政府，也顯然談不上是政府與公民之間真正的和諧——和諧社會(huì)的理想并不是政府在外部力量的約束下被迫做出良好的行為，不是政府和公民表面上、行為上的和諧，而是一種自發(fā)的、心理上、精神上的包容與融洽，是政府把行政理念從“我不得不做”轉(zhuǎn)化成“我想做、我愿意做”之后的狀態(tài)。所以說，他制的弱點(diǎn)在于不夠重視人的自我觀念和人類行為的心理動(dòng)機(jī)，他制在認(rèn)定人有做壞事的可能性的同時(shí)卻忘了人還有做好事的需要，而這種需要是應(yīng)該通過制度、輿論、環(huán)境等加以不斷激發(fā)的。他制的諸種制約手段都是建立在限制、要求、標(biāo)準(zhǔn)和制裁之上的，而不是在勸說、教育和感化中求得的，這樣一來，他制的一系列有力的制約措施可能在讓政府及其公務(wù)員不敢做壞事的同時(shí)，把如何做好事也忘了，而在當(dāng)今社會(huì)人們需要大量政府服務(wù)的情況下，一個(gè)不違法但卻過于消極的政府也是人們無法忍受的。⑥顯然，他制的這種心理缺陷及其可能導(dǎo)致的后果需要更具主動(dòng)性的自制加以彌補(bǔ)。

（三）他制在制約效力和損害后果的控制上存在不足

從制約效力上看，他制的約束是有可能被突破的；從損害后果上看，突破他制往往會(huì)帶來無法挽回的后果。僅就單獨(dú)的個(gè)人而言，一個(gè)人如果只靠他制，只依靠法律、政府和警察來約束其行為，那么，他可能在（1）壞事做盡之后才遭到制裁（突破他制的包圍），但（2）損害后果已經(jīng)無可挽回了。司法精神病學(xué)家羅伯特·西蒙（RobertI.Simon）記述了許多慘絕人寰的案件⑦，這些案件得以發(fā)生至少證明：看似嚴(yán)密的外部制約是可以被突破的，盡管外部制約的措施隨著時(shí)代的發(fā)展而越來越嚴(yán)格，但仍然有人能夠完成犯罪行為，外部制約其實(shí)無法控制不畏懼制裁的犯罪人，也無法控制過于狡猾的犯罪人——再嚴(yán)酷的刑法也有人敢于冒犯，再復(fù)雜的保險(xiǎn)柜也有人能夠打開（不用鑰匙）。同時(shí)，突破他制的犯罪有可能造成相當(dāng)嚴(yán)重的損害后果，西蒙所記述的連環(huán)案和槍擊案常常伴隨著十幾人甚至幾十人的死亡結(jié)果，這些后果則是事后的他制所無法挽回的。

對(duì)于政府來說也是如此，政府及其公務(wù)員在受到重重他制⑧的情況下如果其自身確實(shí)懷有惡意⑨，那么，（1）他們?nèi)匀煌耆锌赡芡黄扑频氖`，以實(shí)現(xiàn)不法利益、損害相對(duì)人權(quán)益。美國是世界上他制的程度最為完善的國家之一，但是其政治的黑暗程度并不因此而消失不見，越戰(zhàn)的發(fā)動(dòng)、伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)的發(fā)動(dòng)、伊朗武器出售案、安然事件，以及林達(dá)所講述的五角大樓秘密文件案[10](P308－337)等都是清楚的證明。實(shí)際上，行政權(quán)的膨脹使得立法和司法機(jī)關(guān)在很多事項(xiàng)上對(duì)政府行為無可奈何⑩；公民的民主權(quán)利往往在把選票投進(jìn)投票箱里即告終止；輿論監(jiān)督也不能對(duì)政府行為起到?jīng)Q定性的作用。現(xiàn)存的政府及其公務(wù)員的種種不法或不當(dāng)行為都可以證明他制措施并沒有達(dá)到完全充分的效果，政府及其公務(wù)員如果愿意，總是有辦法突破或者繞開他制的重重包圍，做自己“喜歡做的事”。（2）他制的另一個(gè)顯著缺陷是其不能挽回既成的損害結(jié)果。政府或者公務(wù)員的惡意行為雖然可能遭受法律或其他途徑的懲罰，但這是一種事后懲罰，是損害發(fā)生以后才會(huì)降臨的懲罰，而自制的一個(gè)重要理念是讓政府通過自我克制來防止不法或不當(dāng)行為的發(fā)生，自我克制在時(shí)間上先于他制，是發(fā)生在他制之前，乃至于發(fā)生在不良行為之前的制約措施——與其在損害結(jié)果發(fā)生后去懲罰不良行為，不如讓不良行為和損害結(jié)果自始不會(huì)發(fā)生。與此同時(shí)，行政自制之下的自我發(fā)現(xiàn)和自我遏止都要求政府在錯(cuò)誤行為所引發(fā)的損害后果尚未達(dá)到最大值之前將其停止并糾正，這顯然比訴諸漫長的訴訟途徑更具效益。

三、行政自制的理論證成

（一）行政自制的社會(huì)學(xué)證明

查爾斯·霍頓·庫利（CharlesHortonCooley,1864－1929）的“鏡中我”（looking－glassself）理論是社會(huì)學(xué)的基本理論乃至于人類社會(huì)的基本規(guī)律之一，也是行政自制可行性的有力支撐。該理論把自我以外的其他人比喻成鏡子，“每當(dāng)我們?cè)阽R中看到自己的面孔、形象和衣著時(shí)，我們都對(duì)它們產(chǎn)生興趣，因?yàn)樗鼈兪俏覀兊模晃覀儗?duì)它們是感到欣慰，還是沮喪，取決于它們是否滿足了我們希望它們是個(gè)什么樣子的意愿，所以在想象中我們看到了其他人對(duì)我們的外貌、舉止、目的、業(yè)績、性格、友人的意見，并且受到這種意見的各種影響。”[11](P131－132)[12](P337)他人就像鏡子一樣映照著自己的外貌和行為，一個(gè)人總是難以避免地根據(jù)鏡子里的我或者他人對(duì)我的評(píng)價(jià)來調(diào)整自己的行為，這是一個(gè)人生活在社會(huì)上的基本規(guī)則。

對(duì)于政府來說也是如此：個(gè)人生活在“他人”的包圍中，政府則生活在“相對(duì)人”的包圍中；個(gè)人時(shí)時(shí)都會(huì)受到他人評(píng)價(jià)的影響，政府也時(shí)時(shí)都會(huì)受到相對(duì)人評(píng)價(jià)的影響。因此，庫利對(duì)鏡中我所做的分析也適用于政府與相對(duì)人的關(guān)系。對(duì)于政府而言，相對(duì)人就是鏡子里的政府，當(dāng)政府發(fā)現(xiàn)鏡子里的自己容貌端莊（即相對(duì)人對(duì)政府的行政行為做出正面評(píng)價(jià)），他就會(huì)保持原樣或繼續(xù)完善（自己的行政行為）；而如果政府發(fā)現(xiàn)鏡子里的自己容貌不妥（即相對(duì)人對(duì)政府的行政行為做出負(fù)面評(píng)價(jià)），他就會(huì)改變自己的外貌（改正自己的行政行為，努力使相對(duì)人滿意）。因此可以說，政府的行為實(shí)際上受著相對(duì)人評(píng)價(jià)的影響，政府就像照鏡子一樣根據(jù)相對(duì)人的意見來調(diào)整自己的行為。

“鏡中我”對(duì)行政自制進(jìn)行支撐的關(guān)聯(lián)點(diǎn)在于，實(shí)際上“鏡中我”對(duì)自我也是一種制約。在自我不得不考慮他人的評(píng)價(jià)時(shí)，自我實(shí)際上是受到了他人的制約；當(dāng)政府不得不考慮相對(duì)人的評(píng)價(jià)時(shí)，政府實(shí)際上就受到了相對(duì)人的制約。但是，我們之所以選擇“鏡中我”理論來支持行政自制而不是他制，乃是因?yàn)椋扮R中我”是以“自我”為主體來考慮他人的評(píng)價(jià)，鏡子里的他人的評(píng)價(jià)對(duì)我的約束最終是通過“我照鏡子”這一主動(dòng)動(dòng)作來實(shí)現(xiàn)的；行政自制也是如此，相對(duì)人的評(píng)價(jià)對(duì)政府的約束最終是通過政府善意地聽取意見來實(shí)現(xiàn)的，政府本身才是行政自制的真正主體，而不像立法制約、司法制約等他制模式是以立法、司法機(jī)關(guān)等為主體來實(shí)現(xiàn)的。因此，“鏡中我”和行政自制都是以“本人”為制約主體，二者其實(shí)是相通的制約方式。

在邏輯關(guān)系上，行政自制其實(shí)是“鏡中我”的結(jié)果和必然要求。既然政府不得不生活在相對(duì)人的包圍中，不得不考慮相對(duì)人的評(píng)價(jià)，那么，政府就必須努力使自己的行為符合相對(duì)人的要求，其主要方法之一就是行政自制，在行政權(quán)的行使過程中自發(fā)地約束自己的行政行為，使行政權(quán)在合法合理的范圍內(nèi)運(yùn)行，防止超越職權(quán)和濫用職權(quán)，以避免侵犯相對(duì)人的權(quán)益。政府“照鏡子”的行為，即觀察相對(duì)人評(píng)價(jià)的行為，就是行政自制的前提；政府愿意根據(jù)相對(duì)人的評(píng)價(jià)來調(diào)整自己的行為，就是善意行政的基本理念；而政府控制自己的行為則是相應(yīng)的具體行動(dòng)。從“考慮相對(duì)人評(píng)價(jià)”，到“愿意做出調(diào)整”，再到“通過自制改變行為”，恰好構(gòu)成了“鏡中我”理論支撐下的政府行為的基本步驟；而“相對(duì)人做出負(fù)面評(píng)價(jià)_政府通過行政自制改變自己行為”則是最具實(shí)質(zhì)效用的核心線索。顯而易見，在上述這些環(huán)節(jié)中，行政自制與“鏡中我”理論是融為一體的，“鏡中我”的各個(gè)環(huán)節(jié)同樣是行政自制的基本流程，只是行政自制將主體定位在政府身上而已。至此，作為社會(huì)學(xué)普遍規(guī)律的“鏡中我”理論就給予了行政自制一個(gè)有力的支撐。

（二）行政自制的倫理學(xué)要求

道德是普遍存在于人類社會(huì)中的，在主觀上約束人的行為并賦之以善惡評(píng)價(jià)的調(diào)解機(jī)制。“人在社會(huì)上，必然生存于各種客觀的關(guān)系之中，但是只有對(duì)所在關(guān)系有所領(lǐng)悟和認(rèn)同，才能使之成為倫理關(guān)系，成為自覺的、主動(dòng)的、人倫性的關(guān)系。”[13](P4)但是，道德的抽象本質(zhì)和現(xiàn)實(shí)指向卻從古希臘的德謨克利特一直到近代的情感主義、功利主義、直覺主義，乃至于晚近的存在主義、麥金泰爾（AlasdairMacintyre,1929－）的美德倫理學(xué)，甚至是包含了境遇倫理學(xué)在內(nèi)的后現(xiàn)代倫理學(xué)，(11)諸學(xué)派對(duì)“道德是什么”這一問題各執(zhí)一詞、眾說紛紜。我們認(rèn)為，在行政自制的研究視野內(nèi)，道德不僅是一種主觀狀態(tài)，而且還應(yīng)該與行政人員的行政行為及其結(jié)果相聯(lián)系，“所謂道德，說到底，也就是關(guān)于有利或有害社會(huì)與他人以及自己的行為之應(yīng)該如何的規(guī)范，簡言之，亦即利害人己的行為應(yīng)該如何的規(guī)范。”[14](P107)具體而言，行政人員行政自制中的道德應(yīng)當(dāng)包含兩方面內(nèi)容：

1.在主觀方面，正如哈奇森所言，并不是人的情感引起的所有行為都是道德的，只有出于仁愛、人道、善良、同情的動(dòng)機(jī)且謀求公共福利的行為才具有道德的意義，才是真正的善。[13](P223)并且，就像康德所指出的，人的道德行為應(yīng)當(dāng)來源于其自身的善良意志，評(píng)價(jià)行為道德與否，首先要看其行為的動(dòng)機(jī)，只有動(dòng)機(jī)善的行為才能稱之為善良行為。(12)對(duì)于行政人員而言，行政自制要求其在行政過程中主動(dòng)考慮行政范圍內(nèi)的道德約束，要求其所實(shí)施的行政行為應(yīng)當(dāng)以服務(wù)相對(duì)人、增進(jìn)公共利益為主觀動(dòng)機(jī)，并且要求行政人員能夠積極地適應(yīng)“人民公仆”的角色定位，真正地把人（相對(duì)人）當(dāng)作目的，而非為實(shí)現(xiàn)一己私利而任意利用的手段和工具。因此，行政人員“一定要清醒地認(rèn)識(shí)到，他們最首要的義務(wù)是公民義務(wù)。無論何時(shí)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)所供職的機(jī)構(gòu)疏于為公民的利益著想，更沒有為公民的最大利益著想時(shí)，所有的公共行政人員，實(shí)際上是所有的公共雇員都有責(zé)任去維護(hù)他們的公民利益。做不到這一點(diǎn)就是違背了受托責(zé)任，也是對(duì)公民責(zé)任的否定。這是最基本類型的倫理關(guān)懷問題”[15](P47)。2.在行為方面，行政人員的行為效果是衡量其道德與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。無論是邊沁的“最大多數(shù)人的最大幸福”，還是密爾的“自由功利原則”，毋庸置疑的是，“任何時(shí)代任何社會(huì)創(chuàng)造道德的目的無疑是完全相同的：都是保障社會(huì)存在發(fā)展、增進(jìn)每個(gè)人利益、實(shí)現(xiàn)每個(gè)人幸福。”因此，“道德目的——增進(jìn)全社會(huì)和每個(gè)人利益——是衡量其他一切道德標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)。”[14](P115－116,P121)就此而言，行政人員的行政行為在客觀上有利于公民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)、公共利益的增進(jìn)，是行政自制的一項(xiàng)必然要求。簡單說，行政自制的內(nèi)容要求行政人員做出優(yōu)良的、有效的行政行為，而只有行政行為取得了優(yōu)良的效果，才能最為充分地符合行政自制的要求。在行政自制之下，行政人員的主觀方面和行為方面都是不可或缺的。

（三）行政自制的文化基礎(chǔ)

對(duì)于政治文化，邁克爾·羅斯金（MichaelG.Roskin）曾經(jīng)闡釋說：“每一社會(huì)都把有著自身特色的規(guī)范和價(jià)值傳給它們的成員，人們反過來又有著既定的一套觀念，希望政治系統(tǒng)是如何運(yùn)作的，什么是政府對(duì)他們做的和為他們做的，以及他們自己針對(duì)政治系統(tǒng)的要求和義務(wù)。這些有關(guān)政治系統(tǒng)的信念、象征、價(jià)值就組成了一個(gè)國家的政治文化。簡單說，政治文化就是一個(gè)民族關(guān)于政治生活的心理學(xué)。”(13)我們認(rèn)為，政治文化或許不能被夸大為一切政治現(xiàn)象的最終決定因素，(14)但一個(gè)國家、一個(gè)民族本身的文化內(nèi)涵仍然與其政治形態(tài)、政治模式和政治結(jié)構(gòu)存在著廣泛而密切的聯(lián)系，在很多政治實(shí)踐中——特別是有著悠久歷史傳統(tǒng)的中國——都能察覺到文化的影子。事實(shí)證明，相較而言，行政自制確實(shí)與我國的文化背景有著更為深刻的聯(lián)系。

在以儒家為代表的中國始原思想中，一如劉小楓所說，“追求人世和人的完美性恰是儒家精神的基本品格”(15)。而在這一追求中人世的完美性又是通過人的完美性來實(shí)現(xiàn)的，后者是前者的前提和基礎(chǔ)。由無窮多個(gè)完美的人組成的集合體才能成為完美的人世，對(duì)理想社會(huì)的追求其實(shí)也是對(duì)理想的個(gè)人品性的追求。然而，對(duì)于人的完美性的追求其實(shí)意味著這樣一個(gè)重要的理論前設(shè)：人的完美是有可能的。

對(duì)于這一前設(shè)，儒學(xué)大致上是按照下述理路予以證明的：（1）人具有獨(dú)特的本質(zhì)屬性，“人類由其本性所從事的行為，總是正確的”[16](P12)，而這種本性是與生俱來、自然生成的，也就是說，人應(yīng)當(dāng)服從于其“天然”的本性，這是因?yàn)椋?）在這種天然的本性中存在著倫理上的“善”，“人心中皆有善的本源，在孟子，這被稱作善端，在宋、明新儒家那里，這是充塞于宇宙之間而為萬事萬物共同分享的天道、天理。”[17](P367－368)既然每個(gè)人的本性中都具有善的成分，那么，為了達(dá)到人與人世的完美性，就需要，（3）把倫理上的“善”從人的本性中引導(dǎo)出來，也就是一個(gè)使人從善的教育過程。而在總體上將人的善本性引導(dǎo)出來的過程就是“內(nèi)圣”的過程。

“內(nèi)圣”是“內(nèi)圣外王”的重要組成部分。“外王”是指內(nèi)心成圣的人可以“對(duì)外成王”，即管理民眾、治理天下，而“內(nèi)圣外王”便成為中國始原思想中行政官員的必備要素。在“內(nèi)圣”與“外王”的關(guān)系中，“內(nèi)圣”是“外王”的前提，即是行政官員成其為行政官員的前提：一名官員只有先去“正心”、“誠意”、“修身”，才能“齊家”、“治國”、“平天下”，這是成為行政官員的資格條件，不符合這一條件的人是沒有資格治理他人的。

顯而易見，在“本性→善端→成圣”這條內(nèi)圣途徑中，全部的出發(fā)點(diǎn)和歸宿都指向人的內(nèi)心世界——人的本性體現(xiàn)在內(nèi)心之中、善端存在于內(nèi)心之中、成圣是將內(nèi)心中的善端從隱性變成顯性——對(duì)行政官員的這一系列任職要求都是內(nèi)心要求。在心學(xué)成圣的基礎(chǔ)上，人的內(nèi)心是自足的，因此不需要任何來自外界的控制：古代行政官員不僅不需要分立的權(quán)力機(jī)關(guān)的制約，更不需要競(jìng)爭(zhēng)性選舉的壓力，甚至連層級(jí)間的行政控制也在理論上內(nèi)化為“忠”的道德意念，對(duì)于行政官員的外部約束至少在理論上根本沒有存在的必要。于是，這種從內(nèi)心到內(nèi)心的內(nèi)圣理論使得對(duì)行政官員的控制也采取了以內(nèi)心為主的自我控制，人們相信通過了道德考驗(yàn)的行政官員理所當(dāng)然地具有自制的意愿，能夠?qū)⒆约旱男袨榧s束在道德許可的范圍內(nèi)，自制的失控被認(rèn)為是意外事件而非常態(tài)，行政官員如果做出不法或不當(dāng)行為，只能是其內(nèi)心出了問題，預(yù)防的方式也是教育和引導(dǎo)，因而，古代中國形成了相當(dāng)龐大的道德體系，(16)卻沒有設(shè)計(jì)出一個(gè)外部的實(shí)體結(jié)構(gòu)來制衡行政官員的權(quán)力。

從“外王”的角度看，統(tǒng)治者應(yīng)當(dāng)以內(nèi)心成圣時(shí)的道德標(biāo)準(zhǔn)來治理人民，或者說，統(tǒng)治者的道德準(zhǔn)則不僅用來約束自己，而且用來約束民眾。可見“內(nèi)圣”與“外王”有著內(nèi)在的一致性：“內(nèi)圣”對(duì)于“外王”的道德要求，又被“外王”用來要求天下：一方面，內(nèi)心成圣時(shí)所需的道德約束在官員上任之后繼續(xù)生效，并演變?yōu)樽晕铱酥啤⒅揖龕勖袷降钠沸胁偈兀涣硪环矫妫賳T又將這些道德約束傳達(dá)于民眾，使民向善，盡到引導(dǎo)、教育、開化之職責(zé)，因?yàn)椤叭寮艺J(rèn)為無論人性善惡，都可以道德教化的力量，收潛移默化之功，這種以教化變化人心的方式，是心理上的改造，使人心良善，知恥而無奸邪之心，自是最徹底、最根本、最積極的辦法”。[18](P313－314,P321)而在此一過程中，以教導(dǎo)者自居的行政官員必須“以身作則”，在治理過程中貫徹圣王之德：既需要“大道之行，天下為公”（《禮記·禮運(yùn)》）的精神氣質(zhì)，又需要“人民是主，治者是賓”的自身氣度，更需要“為民做主”、“為民請(qǐng)命”、“濟(jì)世救民”的具體行為。

總而言之，由內(nèi)圣而外王的行政官員，對(duì)內(nèi)需要恪守道德律令，以良善的道德準(zhǔn)則約束自己的行為，忠君愛民；對(duì)外則要實(shí)行仁政，根據(jù)善意、善念進(jìn)行善治，以民為本，使用良善的道德律令治理民眾，最終把圣王之德貫徹于民，達(dá)到同心同德、共同和諧的理想境界。上述這些，很多都與現(xiàn)代意義上的自制理念殊途同歸。所以我們認(rèn)為，在具有深厚文化土壤的中國實(shí)施行政自制更為容易，或者說，文化的傳承使行政自制更容易被人們接受，實(shí)施起來更少阻力——至少相對(duì)于來自西方的三權(quán)分立、有限政府、司法至上而言確實(shí)如此。(17)

最后，需要再次澄清的是自制與他制的互補(bǔ)關(guān)系：盡管行政自制對(duì)行政權(quán)起著廣泛的制約作用，但它是一種自我約束，是建立在行政人員服務(wù)行政的主觀價(jià)值理念基礎(chǔ)上的，良好的行為動(dòng)機(jī)是所有“自己約束自己”的首要起源。然而這也同樣意味著，一旦行政人員的價(jià)值觀念或行為動(dòng)機(jī)這一源頭出了問題，就很難再通過行政自制自身的功能加以糾正和制裁，所以，相應(yīng)的外部制約是必要的。外部制約是以權(quán)力和權(quán)利為主體對(duì)行政權(quán)進(jìn)行的約束，不管是立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，還是新聞媒體、普通公民的監(jiān)督，都是來自于行政系統(tǒng)之外的“他人”的監(jiān)督。這種監(jiān)督一方面不受行政人員價(jià)值觀念的限制，另一方面又可以避免行政體制（官僚／科層制）內(nèi)部諸多規(guī)則的限制，提供更具強(qiáng)制性的也更為客觀公正的制約。所以，本文在著重闡釋行政自制重要性的同時(shí)，認(rèn)為外部制約也是必不可少的，對(duì)自制的肯定并不等于對(duì)他制的否定，自制的闡釋是在肯定他制的前提下進(jìn)行的——自制是對(duì)他制的補(bǔ)充，而不是替代。如果說來自政府自身的自制是對(duì)行政權(quán)的第一道防線，那么來自外部的他制則是第二道防線，兩道防線是相輔相成的關(guān)系，而非矛盾對(duì)立的關(guān)系。行政法學(xué)傳統(tǒng)的控權(quán)論只包含他制的內(nèi)容，因此它難以避免地受到了過多的批評(píng)，我們拓展行政法的理論視野，把自制的內(nèi)容加入到控權(quán)論中與他制并列，從而補(bǔ)完行政權(quán)的控制方式——自制和他制共同構(gòu)成了行政權(quán)的制約機(jī)制，只有在二者相互補(bǔ)充、相互配合的情況下，才能讓行政權(quán)真正良好地運(yùn)行。

收稿日期：2007－12－17

注釋：

①比如，“行政法秩序是一種在權(quán)力（利）主體對(duì)峙之下而形成的動(dòng)態(tài)平衡。”見宋功德：《行政法哲學(xué)》，法律出版社2000年版，第55頁；“立法權(quán)、司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的嚴(yán)格監(jiān)控，既是出于對(duì)個(gè)人權(quán)利、自由的維護(hù)，也一定程度上基于對(duì)有限的權(quán)力資源的爭(zhēng)奪，基于一定的政治利益的考慮。”見李娟：《行政法控權(quán)理論研究》，北京大學(xué)出版社2000年版，第68頁；傳統(tǒng)上的“控權(quán)主要發(fā)生在國家機(jī)關(guān)之間。對(duì)行政權(quán)的控制主要是通過立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)、司法機(jī)關(guān)行使審判權(quán)來實(shí)現(xiàn)的”，見季濤：《行政權(quán)的擴(kuò)張與控制》，《行政法學(xué)研究》1997年第1期，第57頁，同時(shí)，作者在文中指出“政府內(nèi)部權(quán)力自控開始興起”，但這種自控主要是“專門性行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的大量興起”，并不等同于本文的行政自制，見季濤：《行政權(quán)的擴(kuò)張與控書》，《行政法學(xué)研究》1997年第1期，第62頁。

②按照庫珀（TerryL.Cooper）的分類，外部控制指“強(qiáng)行對(duì)公務(wù)員個(gè)人進(jìn)行控制，這些控制因素是來源于公務(wù)員自身之外的”，包括法律控制和監(jiān)察機(jī)構(gòu)的控制等；內(nèi)部控制指“通過訓(xùn)練和職業(yè)性社會(huì)化過程來培養(yǎng)和強(qiáng)化公務(wù)員的職業(yè)價(jià)值觀和職業(yè)水平”，主要指道德控制。見［美］特里·L·庫珀：《行政倫理學(xué)——實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑》，張秀琴譯，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第122－123頁。

③“法院只有在維護(hù)那些憲法中規(guī)定的或可以在憲法中找到依據(jù)的個(gè)人權(quán)利時(shí)，才感到是正當(dāng)?shù)摹！币姡勖溃萋芬姿埂ず嘟鸬染帲骸稇椪c權(quán)利》，鄭戈等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1996年版，第13頁。

④姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第二版），北京大學(xué)出版社2005年版，第18頁。“行政法定義的第一個(gè)含義就是它是關(guān)于控制政府權(quán)力的法。無論如何，這是此學(xué)科的核心。”見［英］威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第5頁。

⑤“個(gè)體的權(quán)利和自由從根本上依賴于有力的政府行為。假如沒有有效的政府，美國公民將不能享受他們現(xiàn)在所擁有的私有制。事實(shí)上，他們將享受很少甚至享受不到憲法所保證的個(gè)體權(quán)利。美國人珍視和體驗(yàn)的個(gè)體自由以公職人員操持的社會(huì)合作為前提條件。我們所珍視的私人領(lǐng)域是由公共行為維持的，事實(shí)上是由公共行為創(chuàng)造的。”“幾乎每一項(xiàng)權(quán)利都蘊(yùn)含著相應(yīng)的政府義務(wù)，……個(gè)人自由不能僅僅通過限制政府干預(yù)行動(dòng)和結(jié)社自由得到保護(hù)。……所有權(quán)利都要求政府積極的回應(yīng)。”見［美］史蒂芬·霍爾姆斯、凱斯·R·桑斯坦：《權(quán)利的成本——為什么自由依賴于稅》，畢竟悅譯，北京大學(xué)出版社2004年版，第2－3、27頁。桑斯坦的“積極政府觀”在其著作中具有鮮明的一貫性：美國傳統(tǒng)的憲法觀念是私權(quán)神圣，政府保持中立狀態(tài)，不干涉私人權(quán)利，以避免“偏頗”，而桑斯坦在《偏頗的憲法》一書中卻認(rèn)為現(xiàn)行的避免偏頗的憲法反而是偏頗的，它導(dǎo)致了種族歧視、男女不平等等多種不公平的社會(huì)現(xiàn)象，政府不應(yīng)該站在中立的立場(chǎng)上，而應(yīng)該站在正義的立場(chǎng)上去規(guī)制個(gè)人行為。在《自由市場(chǎng)與社會(huì)正義》一書中，桑斯坦認(rèn)為傳統(tǒng)的不受干涉的自由市場(chǎng)并不當(dāng)然地導(dǎo)致社會(huì)正義的出現(xiàn)，私人的不當(dāng)偏好可能導(dǎo)致一個(gè)非正義的社會(huì)，因此市場(chǎng)需要政府的正義導(dǎo)向。見［美］凱斯·R·桑斯坦：《偏頗的憲法》，宋華琳、畢競(jìng)悅譯，北京大學(xué)出版社2005年版；［美］凱斯·R·孫斯坦：《自由市場(chǎng)與社會(huì)正義》，金朝武、胡愛平、喬聰啟譯，中國政法大學(xué)出版社2002年版。

⑥現(xiàn)代國家要求政府不僅要消極地不違法，而且要積極地服務(wù)相對(duì)人，守法和服務(wù)是現(xiàn)代政府不可或缺的兩面。如桑斯坦所說：“消極權(quán)利禁止政府，并把它拒之門外；積極權(quán)利需要并盛情邀請(qǐng)政府。前者需要公職人員蹣跚而行，而后者需要公職人員雷厲風(fēng)行。……如果消極權(quán)利成為我們躲避政府的處所，那么積極權(quán)利則提供我們政府的服務(wù)。前者包括財(cái)產(chǎn)權(quán)、契約權(quán)，當(dāng)然也包括免受警察刑訊的權(quán)利；后者包括獲得食品券的權(quán)利、住房補(bǔ)助以及最低生活保障費(fèi)。”見［美］史蒂芬·霍爾姆斯、凱斯·R·桑斯坦：《權(quán)利的成本——為什么自由依賴于稅》，畢竟悅譯，北京大學(xué)出版社2004年版，第23頁。

⑦吉恩·盧奇·斐利在工作單位用半自動(dòng)手槍15分鐘內(nèi)造成9死6傷；霍華德·昂魯在他住處附近的地方用手槍在大約20分鐘內(nèi)殺死13人，傷3人；杰弗里·達(dá)默是17起連環(huán)殺人案的兇手。“在過去的20年中，有近3700萬的美國人曾遭犯罪分子的傷害；每22秒鐘，就有一名美國人被毆、被刺、被槍擊、被劫、被奸、或被殺。在這個(gè)駕車殺人、濫施暴力的年代，沒有一個(gè)美國人會(huì)感到安全。”參見［美］羅伯特·西蒙：《好人·壞人——透視人性的陰暗面》，韓斌等譯，新華出版社2001年版，第9、249－251、253頁。

⑧這種他制可能已經(jīng)到了無以復(fù)加的程度：“對(duì)行政機(jī)關(guān)的雇員來說，有一些要求是苛刻的。雇員的膳食、點(diǎn)心、旅行或娛樂花費(fèi)都不能由尋求官方支持行動(dòng)的人或由與政府有業(yè)務(wù)往來的人來支付，或由其活動(dòng)為政府機(jī)構(gòu)管制或由雇員履行或不履行官方責(zé)任對(duì)其有實(shí)質(zhì)性影響的人來支付。這些都是禮物，因此被禁止。雖然，規(guī)定可能有例外情況，但雇員卻不知如何處理與其機(jī)構(gòu)委托人的關(guān)系。考慮到政府雇員與工商業(yè)經(jīng)理、私人律師和院外活動(dòng)家在收入上的差距，看來他們只能以費(fèi)用分?jǐn)偟姆绞皆谶m當(dāng)?shù)娘埖昀锞筒土恕！保勖溃菡材匪埂·費(fèi)斯勒、唐納德·F·凱特爾：《行政過程的政治——公共行政學(xué)新論》，陳振明、朱芳芳等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第443頁。

⑨或許正因?yàn)槿绱耍绹淖髡卟艜?huì)反復(fù)強(qiáng)調(diào)公務(wù)人員的道德水準(zhǔn)：“很多人都把‘政客’看成‘偽善’的同義詞，但我卻相信大部分的政客都是受到為公眾服務(wù)的責(zé)任感驅(qū)使而來到華盛頓，對(duì)政治的興趣與投入遠(yuǎn)超過一般人所想象的。大多數(shù)的政客都想對(duì)公共福利有所貢獻(xiàn)，他們自認(rèn)是所屬選區(qū)的保護(hù)者與代言人，他們最初的動(dòng)機(jī)都是想建立一個(gè)更健全的政府，大多數(shù)在政府服務(wù)的人如果從事其他行業(yè)都可以得到更高的待遇，但他們卻寧可放棄了個(gè)人及其家人的隱私權(quán)。”［美］海瑞克·史密斯：《權(quán)力游戲》，劉丹曦等譯，中國言實(shí)出版社1997年版，第77－78頁。另可見［美］史蒂文·科恩、羅納德·布蘭德：《政府全面質(zhì)量管理》，孔憲遂等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第11頁。

⑩路易斯·亨金早已指出法院以政治問題原則為由拒絕審理政府的對(duì)外事件其實(shí)并無充足的理由，然而這一情形至今仍沒有好轉(zhuǎn)。見［美］路易斯·亨金：《憲政·民主·對(duì)外事務(wù)》，鄧正來譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1996年版。

(11)情感主義的代表人物是哈奇森和休謨，以及后來的羅素和維特根斯坦；功利主義是邊沁和密爾，以及新功利主義的斯馬特和布蘭特；直覺主義是摩爾和普里查德；而存在主義可參見克爾凱郭爾、海德格爾和薩特的著作；后來的流派可見［美］A.麥金泰爾：《德性之后》，龔群等譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社1995年版；［英］齊格蒙特·鮑曼：《后現(xiàn)代倫理學(xué)》，張成崗譯，江蘇人民出版社2003年版；［美］約瑟夫·弗萊徹：《境遇倫理學(xué)》，程立顯譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社1989年版。

(12)可見［德］伊曼努爾·康德：《道德形而上學(xué)原理》，苗力田譯，上海人民出版社2005年版，第8－14、16－17、24頁；［德］康德：《法的形而上學(xué)原理》，沈叔平譯，商務(wù)印書館1991年版，第14、16－17、24－28頁。本文認(rèn)為，康德義務(wù)論與功利主義目的論都具有合理成分，但二者分別是兩個(gè)極端。本文對(duì)這兩種理論進(jìn)行了一定的折中。

(13)［美］邁克爾·羅斯金等：《政治學(xué)》，林震等譯，華夏出版社2002年版，第97頁。相關(guān)論述亦可見［美］詹姆斯·E·安德森：《公共決策》，唐亮譯，華夏出版社1990年版，第35、37－38頁。而加布里埃爾·A·阿爾蒙德和西德尼·維伯（GabrielA.Almond、SidneyVerba）對(duì)政治文化的重要功用給予了更為系統(tǒng)的表達(dá)，他們認(rèn)為：“政治文化一向表示的是特殊的政治取向，即對(duì)政治系統(tǒng)和系統(tǒng)各個(gè)部分的態(tài)度，以及對(duì)系統(tǒng)中自我角色的態(tài)度。”見［美］加布里埃爾·A·阿爾蒙德、西德尼·維伯：《公民文化——五個(gè)國家的政治態(tài)度和民主制》，徐湘林等譯，華夏出版社1989年版，第14、20－22頁。

(14)盡管亨廷頓（SamuelP.Huntington）認(rèn)為文明／文化的沖突將會(huì)是世界政治沖突的主要根源，萊斯利·A·懷特（LeslieA.White）、露絲·本尼迪克特（RuthBenedict）、M·米德（MargaretMead）等文化人類學(xué)家將文化視為一個(gè)國家或地區(qū)人們行為的決定因素，但我們?nèi)匀环磳?duì)把文化的作用絕對(duì)化：不僅文化外部存在著重要的經(jīng)濟(jì)因素，文化內(nèi)部也有傳播－同構(gòu)之處。文化的作用是重要的但不是絕對(duì)的。關(guān)于亨廷頓的觀點(diǎn)，可見［美］塞繆爾·亨廷頓：《文明的沖突與世界秩序的重建》，周琪等譯，新華出版社2002年版。

(15)劉小楓：《儒家革命精神源流考》，上海三聯(lián)書店2000年版，第3頁。這種基本品格延續(xù)到現(xiàn)代演變?yōu)榇笸澜纭⑷嗣衩裰鳌⒇?cái)富平等等政治理想。

(16)“‘德’像北極星一樣將群星凝聚于一身、靜止不動(dòng)，……這也是這個(gè)世界和平和秩序的關(guān)鍵。”［德］鮑吾剛：《中國人的幸福觀》，嚴(yán)蓓雯等譯，江蘇人民出版社2004年版，第21頁。

(17)但是文化上的契合并不是實(shí)施行政自制的充分條件，一項(xiàng)自身不具合理性的“陋習(xí)”不論與文化多么相容都不應(yīng)在今天復(fù)活。然而行政自制并非如此：（1）行政自制所追求的統(tǒng)一與和諧依然是今天的善良價(jià)值；（2）行政自制所強(qiáng)調(diào)的行政官員的道德修養(yǎng)同樣是政府善良行政的重要條件，因?yàn)檎彩怯扇私M成的，人在只貪圖一己私利時(shí)有可能突破或規(guī)避哪怕是最為嚴(yán)密的制度制約，相反，人在希望服務(wù)公益時(shí)卻可能克服很多外在的不利條件，法律至上的時(shí)代精神并不等于說人的主觀意愿就不再重要了，法律畢竟是由人創(chuàng)造的；（3）行政自制在古代政治實(shí)踐中仍然取得了很多良好的效果，它在控制官員的龐大權(quán)力、約束官員的不良行為、減輕百姓的納稅負(fù)擔(dān)上都起到了重要的作用。而古代行政中的一系列弊端不是由行政自制本身的目標(biāo)和追求造成的，而是由他制的缺失造成的，不是自制引發(fā)了那些濫用職權(quán)、貪污腐化的現(xiàn)象，而是自制單憑自身的力量無法杜絕那些現(xiàn)象。因此行政自制絕不是一項(xiàng)“陋習(xí)”，它具有充分的合理性，在當(dāng)今時(shí)代恢復(fù)行政自制的傳統(tǒng)并不缺乏正當(dāng)性基礎(chǔ)。

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