地方政府行政觀念分析論文

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一

所謂行政觀念是指政府在行政管理活動中歷史地形成的有關行政管理的基本理念和認知，是塑造一定行政管理模式和影響行政行為的文化要素，對行政體制和公務員的行政行為具有深遠的影響。隨著政府機構改革的推進，傳統的行政觀念受到了不同程度的沖擊，正在發生悄悄而緩慢的變革。但是，要形成有利于全面變革的觀念背景，客觀上還要進一步變革行政觀念。

行政觀念革新是深入進行地方行政改革的客觀要求。我國舊的地方行政管理模式是在計劃經濟條件下形成的，隨著經濟轉軌#一系列與市場經濟發展不相適應的行政規章、行政管理架構和方式已日益成為經濟和社會發展的桎梏，改革勢在必行。雖然，經過多年準備，我們已經成功啟動地方行政改革，但是這并不意味著地方行政觀念革新的任務已經完成，因為：一、在計劃經濟背景下形成的舊的行政觀念，諸如微觀管理、直接管理的觀念；行政萬能、人治行政、行政干預的觀念；官本位觀念；干部能上不能下、能官不能民的觀念等依然阻礙著行政改革的深入進行，必須進一步解除桎梏。二、雖然有些省級機關率先進行了機構改革，機構裁并了，人員減少了。但是能否最終有效地轉變行政職能和管理方式，可否避免人員回流、機構再次膨脹，克服人治行政、管制行政，落實依法行政、服務行政，依然是嚴峻的考驗。三、改革的階段性成果需要鞏固，客觀上呼喚新的行政觀念的繼續普及和支撐。四、行政改革是行政系統不斷完善的過程，要求行政觀念不斷更新。因此，繼續促進行政觀念革新，讓更多的地方各級黨政干部了解這場改革的意義、必然性，了解國家與社會、政府與市場的關系以及現代行政的特點，明白行政的責任和界限，掌握現代行政的基本理論、方法，依然是推動這場牽動面深廣的行政改革的必要條件。只有讓一整套與新的行政體制相適應的行政觀念在廣大地方干部心中生根發芽，地方行政改革才能最后開花結果。

行政觀念革新也是地方行政改革的重要組成部分。因為行政體制與行政觀念是一個問題的兩個方面，二者水乳交融，互相影響，互為條件。舊的地方行政體制以舊的行政觀念為基礎，同時又不斷地透過各種軟硬結構，包括各種法律法規、規章制度、紀律守則，強化舊的行政觀念。因此，要改革舊的地方行政體制，轉變其結構和功能，使行政系統得以有效運行，保持生命活力，除了進行行政體制設計創新外，有必要進行行政觀念的改移和革新，促使二者良性循環。否則，勢必互相制肘，影響改革。在近年的行政改革實踐中，一些地方注重了“硬件要素’的變革，忽視了行政觀念的變革和重塑，從而導致改革過程中出現許多“煮夾生飯”乃至反彈、復舊的現象；有些地方建立了新的組織架構，但受制于舊的行政觀念，難于發揮效用；貪污腐化、管卡拿壓現象屢禁不止；法制意識淡簿，有法不依、違法行政時有發生。這些現象不僅反映了轉型期行政體制的脫序和行政行為的失范，更深刻地反映了人們固有的、過時的行政觀念的根深蒂固。當我們審視地方行政革新的時候，感觸最深的問題之一便是：一個充滿善意而對癥下藥的行政改革方案難于在決策中誕生，或者誕生了也受到懷疑、斥責、抵觸，使得改革無法進行或胎死腹中。事實證明：沒有新觀念的深入人心，新體制難以按原有設計運行。許多國家的經驗也表明：先進的行政體制要獲得成功，取得預期效果，必須依賴運用它們的公務員的現代觀念，一個政府，只有其公務員從心理、觀念和行為上，都能與各種現代行政制度變革同步前進，相互配合，行政現代化才能真正實現；單純靠行政體制的現代轉換，而不從根本上更新行政觀念，行政體制改革是難于奏效、難于持久的；耍鞏固現階段改革所取得的效果，就必須在深化地方行政管理體制改革過程中不斷更新行政觀念，培育出與社會主義市場經濟體制改革和行政體制改革相適應的行政文化環境。

我國這場地方行政改革不論從深度和廣度上都是超越歷史的，要順利解決錯綜復雜的地方行政問題，需要地方各級公務員、廣大群眾和社會輿論的認可、理解和支持。行政觀念的革新恰恰可以營造有利于地方行政改革的輿論環境，增強廣大干部和群眾對改革的理解、認同和支持。行政改革總是在一定的輿論環境中受到肯定或否定、支持或反對、贊揚或貶損的。干部群眾受舊的行政觀念的支配影響，自然就會形成阻礙行政改革、貶損行政改革舉措的輿論力量；反之，如果他們接受了新的行政觀念，就會形成支持和贊揚行政改革，推動行政改革的輿論力量，行政改革自然會比較順利地進行下去。就增強改革的心理承受力而言，傳播新的行政觀念也是意義殊深的。地方行政系統的活動主體是公務員，行政改革必然會不同程度地觸及公務員的利益及習以為常的一套行政準則和行為模式，難免出現如下現象：有些人思想準備不足，只想改別人，不想改自己；有的部門在落實改革時，想方設法強調自身的重要性，有些人一時難以理解，難以適應；有些人不想離開政府機關；有些人面對改革滿懷焦慮；有些人甚至產生排拒、抵制的心理和行為。行政觀念的革新有助于人們正確理解和對待地方行政改革，減輕內心的焦慮，增強心理的承受力，逐漸克服認同危機，取得改革共識。例如，破除了干部終身制、能上不能下的舊觀念，人們就會對改革中干部的晉升降職視為正?，F象，從而泰然處之，習以為常。這對減少改革阻力，促進政治和諧與穩定裨益良多。而作為地方行政管理客體的廣大民眾一旦接受了新的行政觀念，既對地方行政改革構成必要的壓力，也同時成為可貴的動力，有助于各項改革措施的貫徹執行，為改革創造良好的外部環境。

二

根據當前地方行政觀念的現狀和地方行政改革的目標取向，我們應著力對行政觀念做如下的變革：一是變全能行政觀念為有限行政觀念。在計劃經濟體制下，地方政府被視為無所不知、無所不能的“超人”。它在地方事務中扮演著一個高度集中化的資源配置者的角色，職能空前膨脹，統得過多，管得過死，事無巨細，事必躬親，忽視了市場和社會的角色切能，幾乎取代了所有經濟主體的決策權和選擇權，縣鄉兩級政府尤其突出。全能行政觀念塑造了龐大的地方政府，導致冗衙冗官；社會資源配置效率低下；社會創新動力不足；尋租和腐敗；更直接造成地方政府職責不清，管理混亂，包攬了很多本該由社會管的事，職能嚴重錯位。市場經濟條件下，地方政府不應再遵循全能行政觀念，用高度集中的計劃手段從事地方行政管理，而應該從社會共同利益出發，根據市場和社會需求，在法律規定的范圍內，履行“統籌規劃、掌握政策、信息引導、組織協調、提供服務、檢查監督”的職能，使政府由“全能政府”變為“有限政府”。為此，我們必須根據社會發展需要，適時地變傳統的全能行政觀念為有限行政觀念。

二是變管制行政觀念為服務行政觀念。本著公正的精神，因應公共利益的需要，進行適當管理，使公益和私利兩得其全，社會和諧安定，是地方政府的天職，如，物價管制、交通管制、安全管制、衛生檢查等，都是不可或缺的。但是，這種管制有其適當的范圍，要以有益國計民生，保障公民或社會組織的基本權利，確保社會活力和政府放能為界，超過一定界限的管制則必然有害無益。由于受沿襲兩千多年來的舊思想、舊價值觀念的影響，我們有些干部養成一種優越感，形成了唯我獨尊的行政觀念，每每以管制為樂事，動輒就管、卡、壓，就設置障礙，制定繁科戒律，亂施檢查評比，發號施令，頤指氣使，甚至輕易訴諸警力和其他強制力，將地方社會組織、工商企業、公民的行為直接置于嚴格的指令性管制之下。其實，這是違背現代行政的基本精神和宗旨的，因為，在現代社會，行政機關在本質上是服務機關。地方行政雖然免不了管制行為，但其核心任務應是維持社會秩序，為社會和公眾提供各種必要的服務和保障。在社會轉型的背景下，地方政府有必要進一步明確其使命，進行卓有成效的思想教育，使公務員適時地變管制行政觀念為服務行政觀念，切實把“為人民謀幸福”、“為人民服務”作為自己為政的根本原則，消除“官本位”觀念，摒棄“為民做主、代民辦事”的父母官觀念，牢固樹立人民當家作主的行政意識、公仆意識和行政就是服務的意識，根本改變機關工作作風，提高服務品質。同時，明確自己該管什么，不該管什么。從當前情況看，地方政府的服務性活動主要應集中在：發展與公眾生活息息相關的科學、教育、文化、基礎設施、市政管理、氣象服務等公共事業；提供醫療衛生保健、社會救災、社會救濟等福利服務，向社會提供各種信息和咨詢服務。

三是變人治行政觀念為依法行政觀念。社會主義市場經濟本質上是法治經濟，它要求一切經濟行為、管理行為必須法治化。依法行政是現代公共行政的本質要求，它要求國家行政機關樹立行政守法意識，行政機關必須在法律規定的范圍內活動；公共行政活動的程序、條件必須符合法律規定。我國是一個人治思想根深蒂固的國家。傳統的人治思想在當代行政管理理論和實踐中還有不少殘留，主要表現在：

第一，行政活動不重視法律的有效約束，唯上不唯法，無法可依，有法不依，長官意志，一言堂盛行，主觀隨意現象嚴重；第二，行政管理過程中過分寄望于個人品質。不重視制度建設，執著于個人的道德自覺和政治教化，帶有濃厚的賢人政治色彩；第三，人存政舉，人亡政息的情況屢見不鮮；第四，公務員的法律意識普遍淡薄，以言代法，以權壓法。以行政手段代替法律，借口執行政策而違背法律，感情用事，濫用職權的現象大量存在。眾多的人治現象背后，彌漫著的是源遠流長的人治行政觀念。它與市場經濟條件下行政管理的法制化精神是相悖的。市場經濟要求地方政府依法行使職權，而要使地方政府的行政活動和公務員的行政行為被有效地納入法制軌道，除了以健全的法律法規規范政府行為、行政職能、運行方式以及行政監督的范圍與方式外，更需要透過教育和規制培養地方政府及其工作人員依法行政的觀念意識，樹立契約觀念和依法辦事的觀念，有效地減少行政過程中的主觀隨意性和個人狹隘性。

四是變封閉消極的行政觀念為積極創新的行政觀念。由于小生產觀念的影響，地方不少公務員行政管理活動帶有濃厚的封閉、保守、消極觀念，比如，行政體系與其它社會體系之間、行政體系之間缺乏相互交流，行政活動缺乏相應的透明度，決策中不乏暗箱操作的情況，行政部門及其工作人員本位主義嚴重，管理上畫地為牢，以鄰為壑；行政多因襲習慣與經驗，墨守成規，不思進取，不求創新，動輒言“何必嘗試”、“不宜冒險”；秉持“多一事不如少一事”原則，施政以懲治犯罪、征收稅費為主要任務，對公共事業則持消極無為的放任政策；有些地方公務員高高在上，養尊處優，無所用心，必待問題發生，事到臨頭，才頭痛醫頭，腳痛醫腳，被動應付；行政過程過分拘泥于形式和常規，做官樣文章，文山會海，公文旅行，辦事效率低下。這一切某種程度上都是封閉、消極行政觀念的外化，都與市場經濟和現代行政管理的要求格格不入。

市場經濟客觀上要求地方行政系統與其它社會組織不斷進行物質、能量、信息的交換，增加行政管理的透明度，調動公務員參與管理的積極性；克服地方保護主義、本位主義、固步自封、畫地為牢等狹隘觀念，代之以開拓進取的開放意識?，F代社會日新月異，一日千里，地方行政事務錯綜復雜，必須以創新的方法和制度，處理這些事務，這就要求公務員具有革新的活力和創造的精神；地方各級政府應致力于以政策的合理性、合目的性和成功的實例來引導群眾，不斷增進群眾對政策的了解與認同，變政府的意圖為群眾的自覺意識，減少主觀武斷、動輒懲罰和制裁的簡單化行政行為，多一些民主協商、科學行政。

三

舊的行政觀念雖然是在舊的行政管理實踐基礎上產生的，但它一旦形成，就往往成為人們分析、論證和評價行政活動的一種框架或模型，成為一種頑強的力量。因此，要實現觀念革新，必須順應社會轉型進行多方努力。

1、大力發展社會主義市場經濟，因勢利導破舊立新。舊的行政觀念本來就是計劃經濟下高度行政化的產物。發展社會主義市場經濟，改變舊的行政觀念賴以生存的土壤，本質上乃是釜底抽薪，有助于行政觀念的轉變。市場經濟本身也是新的行政觀念成長的溫室。通過培育市場，發揮市場的功能，使地方政府的行政管制范圍合理縮小，萬能政府觀念和管制行政觀念受到一定的遏制，尤其是在原本管制統攬過死的領域引入市場機制，展現市場的活力和效率，可以直接改變人們對舊的行政管理方式的迷信、盲從，動搖其心中陳舊而牢固的行政觀念。市場經濟意味著遵循價值規律，實行優勝劣汰的競爭，而競爭機制客觀上有助于克服墨守成規、不思進取的保守心態，培養開放、平等、兼容、契約和效率觀念。市場經濟也意味著個人權利的自由交易，而實現自由交易的前提條件是對契約、對法意的尊重，必然呼喚與之相應的法律意識和法律制度。市場經濟還要求增強行政體系的透明度，擴大行政體系內、外的交流，打破各種地域界限和人為障礙，有利于克服地方保護主義、本位主義、固步自封、畫地為牢等狹隘觀念。

2、積極推進地方行政體制改革，以制度規范來培植新的行政觀念。行政觀念是在行政實踐基礎上產生的，因此，要革新行政觀念，必須從行政實踐入手，通過行政改革實踐培植新的行政觀念。行政體制改革的過程，也是行政觀念變革的過程，它既沖擊傳統行政觀念，又培育現代行政觀念。我們正在從事的這場地方行政改革，正是新的行政觀念的養成所。我們務必要積極推進地方行政改革，滿腔熱情地投身于地方行政改革，在改革實踐中培養新的行政觀念。正在進行的這場地方行政改革無疑將拷問或淘汰慣常而不合時宜的行政觀念，更重要的是它可以通過新的制度設計和架構，確立并有力地維護新的行政觀念，使之不再是無根的“浮萍”。

3、開展有效的傳播溝通。地方行政改革，內容具體而豐富，涉及方方面面，工作千頭萬緒，要有條不紊地進行，離不開廣大地方干部、群眾的理解和支持；面對這場改革以及由此而來的利益調整，人們難免困惑、矛盾。因此，需要進行適當的傳播溝通，通過宣傳、學習、討論、教育、引導，使廣大干部群眾吸收新的行政理論，樹立新的行政觀念。為此，首先，要進行組織傳播，即在地方各級機關內部組織學習現代行政理論和我國行政改革的有關文件，使干部接受改革思想的洗禮，了解國家與社會、政府與市場的分野；領會地方行政改革的精神實質，自覺地摒棄陳舊的行政觀念，用新的行政觀念指導自已日常的行政工作。其次，利用大眾傳播媒介宣傳新的行政觀念。報紙、雜志、廣播、電視以及新聞電影等現代新聞媒介擁有眾多的讀者和聽眾，社會影響大，要善加利用，以人們喜聞樂見的方式宣傳地方行政改革，傳播新的行政觀念。造成有利于新的行政觀念成長的輿論環境。再次，發揮我黨思想政治工作的優勢，大力宣傳地方行政改革的典型事例和典型人物，透過實效實績教育干部群眾，使之轉變行政觀念。最后，要加強行政改革理論的研究。通過研究，探索我國地方行政改革的路徑，解決地方行政改革的重大理論問題，并設計更具體、更可操作的地方行政改革的目標、內容、方法、步驟等，使人們了解并逐步認同行政改革理念。

總之，行政觀念革新是當前地方行政改革的重要組成部分，也是順利推進地方行政改革的客觀要求。由于地方政府，尤其是基層政權面對的事務千頭萬緒，而公務人員整體的文化水準相對中央機關為低，舊的行政觀念更加頑固，因此，與地方行政改革相應的行政觀念革新必然要有一個過程，必須循序漸進，進行多方面、長時間、有針對性的努力和不斷地解放思想，使嶄新的行政觀念逐漸深入人心，從而化為人們內心的自覺，成為地方行政體制改革和完善的精神動力。

論文關鍵詞：地方政府行政觀念革新行政政策

論文摘要：我國地方各級政府機構改革的順利推進，除了堅定地推進制度變革和創新外，尤其要注重行政觀念的革新，培養支撐行政政策的文化和心理土壤。行政觀念革新是地方行政改革的重要組成部分，是深入進行地方行政改革的客觀要求。文章提出了若干現代公共行政的新觀念，并具體指出實現行政觀念革新的努力方向。