基層政府依法行政分析論文

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一、基層政府推進(jìn)依法行政的成效和原因

（一）基層政府推進(jìn)依法行政的成效

就調(diào)研情況看，近年來(lái)基層政府推進(jìn)依法行政取得了初步的成效。其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．從行政觀念與意識(shí)轉(zhuǎn)變上看，行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員行政合法性觀念普遍增強(qiáng)，行政管理思想意識(shí)方面開(kāi)始由人治向法治轉(zhuǎn)變。行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)依法行政認(rèn)識(shí)的相關(guān)知識(shí)基本得到普及，部分行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在工作中開(kāi)始自覺(jué)注意行政管理的合法性要求；從形式上看，依法行政已經(jīng)成為各級(jí)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)講話、行政管理文件中的要求之一，一些行政機(jī)關(guān)定期舉辦法律知識(shí)講座，公開(kāi)否定依法行政在行政管理中作用的行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)基本沒(méi)有。在行政機(jī)關(guān)工作人員中，依法行政的基本知識(shí)普遍得到提高，行政行為合法觀念和程序觀念均較以前有明顯增強(qiáng)，違法行政責(zé)任觀念初步形成，防止因違法行政導(dǎo)致行政訴訟意識(shí)逐步增強(qiáng)。

2．從行政管理體制上看，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和各項(xiàng)制度的不斷完善，以及行政管理體制改革的積極推進(jìn)，行政權(quán)力與利益脫鉤，行政權(quán)力與責(zé)任掛鉤，行政權(quán)力行使過(guò)程中民主性、公開(kāi)性、便民性正得到積極拓展。各級(jí)行政機(jī)關(guān)普遍認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)行政管理體制的弊端，并積極探索適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，適應(yīng)人民群眾要求的一些改革措施，包括組織推行集中行政審批，建立完善各類(lèi)行政服務(wù)中心；在城市管理領(lǐng)域積極推進(jìn)相對(duì)集中的行政處罰權(quán)工作，組建統(tǒng)一的城市管理行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)；一些城市按照集中統(tǒng)一、規(guī)范監(jiān)管的原則在有限自然資源出讓許可、政府采購(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易、招標(biāo)投標(biāo)與政府資源拍賣(mài)等領(lǐng)域積極進(jìn)行行政管理體制和方式的改革探索；各級(jí)政府通過(guò)積極推進(jìn)公共財(cái)政管理體制改革，完善行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障制度，實(shí)行省級(jí)財(cái)政對(duì)縣財(cái)政的直管改革和鄉(xiāng)財(cái)政縣管改革。

3．從行政管理機(jī)制上看，保證行政決策合法化機(jī)制，行政執(zhí)行規(guī)范化機(jī)制，行政監(jiān)督法制化機(jī)制，行政效果檢驗(yàn)民主化機(jī)制不斷獲得新的進(jìn)展。一些行政機(jī)關(guān)開(kāi)始組織專(zhuān)門(mén)的法律顧問(wèn)隊(duì)伍，制定相關(guān)行政決策合法性審查制度，為行政決策的合法性提供組織與制度保障；部分行政機(jī)關(guān)積極探索行政執(zhí)法過(guò)程中的激勵(lì)與監(jiān)督制約工作機(jī)制，以保證各項(xiàng)行政執(zhí)法規(guī)范化要求在工作中的具體落實(shí)；一些政府通過(guò)提請(qǐng)人大常委會(huì)制定地方性法規(guī)、自行出臺(tái)政府規(guī)章和規(guī)范性文件的方式，不斷推進(jìn)各項(xiàng)行政行為監(jiān)督的法制化、規(guī)范化進(jìn)程；根據(jù)行政管理民主化的要求，一些政府和行政機(jī)關(guān)主動(dòng)探索建立行政管理目標(biāo)考核等行政效果檢驗(yàn)制度，并通過(guò)向社會(huì)公開(kāi)，接受群眾評(píng)議的方式，督促所屬行政機(jī)關(guān)執(zhí)政為民，依法行政。

4．從行政管理具體制度上看，行政管理中各項(xiàng)行政公開(kāi)制度、行政民主參與制度、行政經(jīng)費(fèi)保障與使用監(jiān)督制度、行政管理程序與層級(jí)約束制度、行政管理期限與效能承諾制度等一系列具體行政管理制度得到建立完善。從實(shí)踐效果看，這些行政管理制度的推出，一方面對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員是具體的行為規(guī)范，能夠保證法律法規(guī)的具體規(guī)定在實(shí)踐中得到落實(shí)；另一方面，對(duì)行政管理相對(duì)人來(lái)說(shuō)，可以保證行政管理相對(duì)人在行政過(guò)程中的合法權(quán)益得到具體維護(hù)，對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的要求有具體監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。

（二）基層政府推進(jìn)依法行政的效果分析

基層政府在推進(jìn)依法行政中取得的上述初步成效，其原因可以歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：

1．依法治國(guó)基本方略的確立，為全面推進(jìn)依法行政創(chuàng)造了有利的社會(huì)環(huán)境。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：在國(guó)家機(jī)關(guān)方面，依法治國(guó)各項(xiàng)決策和政策措施的引導(dǎo)，使依法行政逐漸為行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)并重視。特別是2004年4月國(guó)務(wù)院公布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，這一指導(dǎo)行政法治建設(shè)的綱領(lǐng)性文件明確提出當(dāng)前我國(guó)推進(jìn)依法行政的任務(wù)是“經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”。與此同時(shí)，中央在國(guó)家發(fā)展政策上適時(shí)推出以人為本、執(zhí)政為民、依法執(zhí)政、科學(xué)發(fā)展、和諧社會(huì)等理念，豐富發(fā)展了依法治國(guó)的思想。在人民群眾方面，隨著法律意識(shí)的普遍增強(qiáng)，人民群眾依法維權(quán)、依法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的現(xiàn)象日益普遍。特別是在一些關(guān)系群眾切身利益的問(wèn)題上，人民群眾依法維權(quán)的范圍和強(qiáng)度都普遍提高，法律正日益成為社會(huì)公平正義的象征。

2．社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立及其完善，為全面推進(jìn)依法行政提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。20世紀(jì)90年代初，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念在中國(guó)從根本上取代原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念，政府行政管理理念也隨之發(fā)生了深度的轉(zhuǎn)變。這種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政府管理理念的轉(zhuǎn)變?cè)谥袊?guó)成功加入世界貿(mào)易組織之際達(dá)到前所未有的深度。一時(shí)間，建設(shè)有限政府、透明政府、陽(yáng)光政府、中立政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府等行政管理新名詞，不僅為理論界廣大學(xué)者所倡導(dǎo)，而且頻頻見(jiàn)諸于各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的講話及政府有關(guān)文件之中。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府管理理念轉(zhuǎn)變的大的社會(huì)氛圍，為行政機(jī)關(guān)依法行政營(yíng)造了良好的條件。特別是公平、公正、公開(kāi)、民主、程序等行政管理理念的弘揚(yáng)，直接推動(dòng)了依法行政工作的開(kāi)展。

3．行政管理體制改革的穩(wěn)步推進(jìn)，為全面推進(jìn)依法行政掃除了體制上的障礙。依法行政的發(fā)展，與整個(gè)國(guó)家行政管理體制改革的進(jìn)程，特別是政府職能轉(zhuǎn)變是緊密聯(lián)系在一起的。行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變需要通過(guò)實(shí)施依法行政予以具體制度保障和推進(jìn)；同時(shí)，行政管理體制改革中提出的一些目標(biāo)和原則，又為行政機(jī)關(guān)依法行政指明了方向。

4．國(guó)家各項(xiàng)行政管理基本法律制度的出臺(tái)，為全面推進(jìn)依法行政提供了具體制度保證。實(shí)踐證明，行政機(jī)關(guān)依法行政的發(fā)展必須依賴于行政管理法制制度的創(chuàng)新，而行政管理法制制度的創(chuàng)新，又為依法行政創(chuàng)造了重大的發(fā)展機(jī)遇。從制度創(chuàng)新的實(shí)際效果看，通過(guò)完善科學(xué)民主的制度建設(shè)，包括對(duì)立法制度、行政執(zhí)法制度和執(zhí)法監(jiān)督救濟(jì)制度等方面的建設(shè)，可以從根本上規(guī)范行政行為。行政法治道路是“政府推進(jìn)型”的行政法治道路[1]與“法治推進(jìn)型”的政府，可以說(shuō)是相互作用，互為因果。

5．隨著國(guó)家公務(wù)員管理制度完善和行政執(zhí)法人員素質(zhì)提高，為全面推進(jìn)依法行政提供了組織保證。特別是與依法行政形勢(shì)發(fā)展相適應(yīng)，政府法制機(jī)構(gòu)也在恢復(fù)建制中不斷發(fā)展壯大，無(wú)論是機(jī)構(gòu)設(shè)置，還是人員配備均得到全面加強(qiáng)。與此同時(shí)，政府法制機(jī)構(gòu)的定位，也在發(fā)展中不斷明晰。2004年國(guó)務(wù)院公布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，進(jìn)一步明確“各級(jí)人民政府和政府各部門(mén)要充分發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問(wèn)的作用”。以國(guó)務(wù)院文件的形式正式將政府法制機(jī)構(gòu)定位為行政機(jī)關(guān)在依法行政方面的法律顧問(wèn)，不僅是適應(yīng)行政機(jī)關(guān)依法行政形勢(shì)發(fā)展的要求，而且是對(duì)政府法制機(jī)構(gòu)提出的新的要求，同時(shí)為政府法制機(jī)構(gòu)進(jìn)一步發(fā)揮法律顧問(wèn)作用創(chuàng)造了空間。

二、基層政府推進(jìn)依法行政狀況的基本認(rèn)識(shí)

認(rèn)真總結(jié)回顧近年來(lái)各級(jí)基層政府依法行政所取得的成效與經(jīng)驗(yàn)，我們得出的基本結(jié)論是：近年來(lái)，各級(jí)基層政府在推進(jìn)依法行政方面，進(jìn)行了積極的探索，取得了初步的成效，廣大人民群眾在看到基層政府依法行政進(jìn)步的同時(shí)，也看到基層政府依法行政的要求與現(xiàn)實(shí)還有較大的差距。

科學(xué)認(rèn)識(shí)依法行政發(fā)展軌跡及其狀況，需要辯證、動(dòng)態(tài)的思維，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)依法行政觀念和狀況并非總是直線提升或者前進(jìn)的，或者只前進(jìn)不倒退的，而是有前進(jìn)有倒退，不斷變化的。就具體領(lǐng)域講，依法行政并非總是前進(jìn)的，局部或者裹足不前或者暫時(shí)的倒退是客觀存在的，既包括制度建設(shè)方面的倒退，也包括行政執(zhí)法和監(jiān)督體制方面以及政府守法觀念的倒退。如一段時(shí)期以來(lái)，在制度造就的非科學(xué)的政績(jī)觀影響下，一些地方行政領(lǐng)導(dǎo)將依法行政與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)立起來(lái)，把依法查處行政違法行為視為破壞地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境；在制度建設(shè)方面，超越地方政府的職責(zé)權(quán)限擅自違法設(shè)定行政相對(duì)人義務(wù)，互相攀比沖擊法制統(tǒng)一原則的底線；在行政執(zhí)法領(lǐng)域，行政權(quán)力與經(jīng)濟(jì)利益在某種程度上“勾結(jié)”得更加符合形式法治的要求，行政責(zé)任追究以運(yùn)動(dòng)方式為主，行政自由裁量嚴(yán)重超越合理限度；在法制監(jiān)督環(huán)節(jié)，以行政指令阻止行政復(fù)議機(jī)構(gòu)依法受理行政復(fù)議申請(qǐng)，堵塞行政救濟(jì)的正當(dāng)法律渠道，隨著行政復(fù)議案件的下降，信訪案件不斷上升；在政府機(jī)構(gòu)改革中將政府法制機(jī)構(gòu)的設(shè)置作為可有可無(wú)的機(jī)構(gòu)而予以調(diào)整或者撤銷(xiāo)，與此同時(shí)卻不斷強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置等等。

造成一個(gè)地區(qū)或者部門(mén)依法行政狀況的變化表面上看來(lái)取決于行政領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)因素，究其實(shí)質(zhì)在于依法行政促進(jìn)因素和阻礙因素的彼此消長(zhǎng)。從實(shí)踐中所反映的情況看，當(dāng)前地方政府推進(jìn)依法行政的原動(dòng)力基本可以歸結(jié)為以下方面：一是外來(lái)投資者對(duì)政府部門(mén)違法行政問(wèn)題的抱怨，特別是投資規(guī)模較大的投資者直接對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)的抱怨；二是上級(jí)政府對(duì)若干違法行政責(zé)任承擔(dān)的“高壓”，上級(jí)“真抓”，下級(jí)必然“實(shí)干”，如上級(jí)政府對(duì)重特大安全事故的責(zé)任追究等；三是對(duì)行政命令不能落實(shí)到位的憂慮；四是有廣泛影響力的新聞媒介對(duì)違法行政問(wèn)題的曝光；五是群體上訪事件促使政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)基層依法行政問(wèn)題的關(guān)注。與此相對(duì)應(yīng)，當(dāng)前地方政府依法行政的阻力主要體現(xiàn)在以下方面：一是地方和部門(mén)利益所導(dǎo)致的地方保護(hù)和部門(mén)保護(hù)是依法行政深入推進(jìn)的機(jī)制性障礙；二是政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革的滯后，是阻礙依法行政深入推進(jìn)的體制性障礙；三是行政程序的不完善、行政公開(kāi)的不健全、行政責(zé)任的不落實(shí)、行政腐敗的蔓延是依法行政深入推進(jìn)的制度性障礙；四是權(quán)力尋租蔓延造成的行政腐敗心理，即違法行政的普遍存在，并因此獲得利益，得不到糾正和懲罰所產(chǎn)生的社會(huì)行為導(dǎo)向是依法行政深入推進(jìn)的認(rèn)識(shí)性障礙。從上面簡(jiǎn)單分析我們得出的結(jié)論是，依法行政促進(jìn)因素以行政領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人因素為主構(gòu)成，具有不穩(wěn)定并且易于轉(zhuǎn)化的特點(diǎn)；而依法行政阻礙因素以行政體制或者制度性因素為主，具有穩(wěn)定并且不易改變的特征，兩者相較量，后者的影響可能更為堅(jiān)定而深刻。這種制約“不可能形成公共權(quán)力服務(wù)市民社會(huì)或者由市民社會(huì)制約公共權(quán)力的行政法治概念”。[2]

正是在依法行政促進(jìn)和阻礙因素的相互作用下，依法行政任重而道遠(yuǎn)。也正是在促進(jìn)和阻礙因素的作用下，以行政領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人為主體構(gòu)成的促進(jìn)因素正為阻礙因素所“消解”，出現(xiàn)可怕的“趨同”現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為當(dāng)前地方政府依法行政發(fā)展中出現(xiàn)的五種十分值得警惕的傾向，需要從制度上加以克服：一是依法行政“形式化”傾向。其“形式化”的主要目的無(wú)非在于應(yīng)付檢查、哄騙輿論、包裝形象，近年來(lái)各地媒體相繼報(bào)道的“政府領(lǐng)導(dǎo)怒斥違法”的事例，足以說(shuō)明問(wèn)題。二是依法行政“個(gè)性化”傾向。過(guò)分強(qiáng)調(diào)并依賴政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)依法行政工作的重視，依法行政完全取決于行政領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人對(duì)法治問(wèn)題的好惡。三是依法行政“實(shí)用化”傾向。在依法治理的問(wèn)題上，法律工具主義影響根深蒂固。四是依法行政“階段化”傾向。多以行政發(fā)起運(yùn)動(dòng)的方式推進(jìn)依法行政，尚未形成長(zhǎng)效監(jiān)督制約機(jī)制。五是依法行政“庸俗化”傾向。上述傾向的出現(xiàn)，既有歷史的原因，又是各種阻礙因素綜合作用的結(jié)果，最終喪失的是社會(huì)公眾對(duì)建設(shè)法治政府的信心。正是基于上述判斷，從總體上看，當(dāng)前地方政府依法行政狀況與社會(huì)公眾要求有著較大差距。因此，我們現(xiàn)在還沒(méi)有理由說(shuō)政府依法行政取得了決定性的進(jìn)展。

三、基層政府推進(jìn)依法行政中存在的問(wèn)題

在充分肯定基層政府依法行政所取得成效的同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)看到當(dāng)前基層政府依法行政中還存在不少問(wèn)題，還面臨很多困難，需要我們認(rèn)真加以克服。

（一）在觀念和思想意識(shí)上，法治觀念雖然有所增強(qiáng)，但是人治觀念仍根深蒂固。主要表現(xiàn)在以下方面：

1．法律工具主義觀念頗為流行。“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)”。[3]目前，在相當(dāng)多的基層行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)思想觀念上，“視法為器”，“用法律”的意識(shí)已經(jīng)形成，但是“信法律”的思想尚未確立。“說(shuō)起來(lái)重要，做起來(lái)次要，忙起來(lái)不要”。一些地方依法行政工作還只是停留在會(huì)議上、文件中，流于形式，并沒(méi)有真正落實(shí)到行動(dòng)當(dāng)中去。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)行政管理中積重難返的矛盾和問(wèn)題，熱衷于通過(guò)一輪又一輪的運(yùn)動(dòng)式的“集中清理”解決問(wèn)題，而不注重通過(guò)建章立制并嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行從根本上解決問(wèn)題。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，雖然行政機(jī)關(guān)工作人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部中越來(lái)越多的人認(rèn)為我國(guó)社會(huì)管理最終要走向依法治國(guó)，建設(shè)法治國(guó)家，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。但是，在目前情況下，相當(dāng)多的人普遍認(rèn)同我國(guó)社會(huì)管理仍是人治占主導(dǎo)地位，甚至認(rèn)為目前情況下，只有人治手段才能有效管理好社會(huì)。其理由主要包括：國(guó)家政治生活中很多現(xiàn)象體現(xiàn)人治主導(dǎo)；人治手段管理社會(huì)切合當(dāng)前中國(guó)社會(huì)實(shí)際狀況，并且在實(shí)踐中已經(jīng)證明比講法治行之有效；人治符合我國(guó)目前社會(huì)主義初級(jí)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國(guó)民生活富裕程度；長(zhǎng)期封建社會(huì)的習(xí)俗影響不可能在短時(shí)間內(nèi)完全消除，人治也不可避免等。正是由于國(guó)家強(qiáng)調(diào)法律要發(fā)揮在社會(huì)管理中的作用，同時(shí)社會(huì)管理觀念中人治又占主導(dǎo)地位，法律工具主義流行也就有了社會(huì)基礎(chǔ)。

2．行政特權(quán)思想意識(shí)仍舊根深蒂固。與法律工具主義思想觀念相適應(yīng)的是部分行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)行政特權(quán)意識(shí)仍舊存在，“法律是管人的，不是管自己”的思想仍較為普遍。依法行政基本上等同于依法“治事”，尚未認(rèn)識(shí)到依法行政的本質(zhì)是“治官”和“治權(quán)”。[4]很多基層行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在行政管理實(shí)踐中“有選擇”地運(yùn)用法律：當(dāng)需要用法律手段進(jìn)行打擊、整治、規(guī)范社會(huì)上存在的違法行為時(shí)，運(yùn)用法律的意識(shí)和能力較強(qiáng)，而當(dāng)遇到法律就是規(guī)范行政機(jī)關(guān)自身行為的時(shí)候，往往抱有抵觸情緒，帶有即使違法也不會(huì)受到追究的心理，自覺(jué)認(rèn)真遵守執(zhí)行法律的意識(shí)和能力不強(qiáng)。部分行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)涉及其他單位、他人利益的事情，較能夠依法處理；對(duì)涉及自己?jiǎn)挝患捌渥陨砝妫蛘咦陨硪蚶鏍可嫫渲械氖虑椋阆Ｍㄟ^(guò)行政關(guān)系“協(xié)調(diào)”、私下“利益協(xié)商”等方式處理。法律工具觀和行政特權(quán)思想體現(xiàn)在行政執(zhí)法方面，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有31.4％的企業(yè)和36.5％的公民認(rèn)為執(zhí)法不公現(xiàn)象嚴(yán)重，在具體執(zhí)法過(guò)程中沒(méi)有做到相同情況相同對(duì)待。調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)基層行政執(zhí)法部門(mén)秉公執(zhí)法的阻力，主要來(lái)自地方政府領(lǐng)導(dǎo)層和相關(guān)行政執(zhí)法部門(mén)的干預(yù)以及以親友為紐帶的“說(shuō)情風(fēng)”的影響。“前現(xiàn)代化中國(guó)最大的特點(diǎn)就是裙帶風(fēng)盛行，人情化力量起很大的作用，這份歷史遺產(chǎn)幾乎被當(dāng)前完全承襲下來(lái)，使中國(guó)的法律徒有虛名，政府有時(shí)也無(wú)可奈何地承認(rèn)自己必須不懈地和這種人情化力量作斗爭(zhēng)。”[5]總之，在行政系統(tǒng)內(nèi)部，“政府守法”帶有選擇性，法治“以吏為師”離人民群眾期望仍差距較大，嚴(yán)重違背了行政法治的三方面基本要求：即政府的一切活動(dòng)必須遵守法律；所遵守的法律必須符合正義的標(biāo)準(zhǔn)；在政府與公民之間實(shí)行平等保護(hù)。[6]

（二）在行政管理體制上，權(quán)與利交易沒(méi)有從根本上得到遏制，權(quán)與責(zé)掛鉤沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)，依法行政推進(jìn)工作組織力量薄弱。主要表現(xiàn)在以下方面：

1．行政機(jī)關(guān)在具體行政管理過(guò)程中對(duì)地方、部門(mén)、集體利益的維護(hù)超越于對(duì)公共利益的維護(hù)。“行政決策是以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，為社會(huì)提供更多、更好的公共服務(wù)”。[7]由于現(xiàn)行行政管理體制的影響，特別是現(xiàn)行組織、人事、監(jiān)督體制的缺陷，政府部門(mén)行政首長(zhǎng)對(duì)地方黨委、地方人大負(fù)責(zé)的意識(shí)強(qiáng)于對(duì)地方政府負(fù)責(zé)的意識(shí)；對(duì)本部門(mén)、本系統(tǒng)利益負(fù)責(zé)的意識(shí)和愿望遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于其對(duì)政府工作大局、對(duì)“組閣”政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的意識(shí)。特別是在具體行政管理中，對(duì)本地方、部門(mén)、集體利益的維護(hù)與對(duì)公共利益的維護(hù)發(fā)生矛盾和沖突時(shí)，行政機(jī)關(guān)往往選擇對(duì)本地方、部門(mén)和集體利益的維護(hù)，而放棄對(duì)公共利益維護(hù)的職責(zé)要求，甚至通過(guò)損害公共利益來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)本地方、部門(mén)、集體利益的維護(hù)，如在實(shí)踐中表現(xiàn)為“屁股指揮腦袋”，總是站在自身利益角度考慮問(wèn)題，有時(shí)被迫“以公共利益為重”只是出于“應(yīng)付上級(jí)機(jī)關(guān)布置的工作”，“做工作以部門(mén)利益為中心，辦事情以自身喜好為標(biāo)準(zhǔn)”，對(duì)上級(jí)布置的工作“有利的就爭(zhēng)，麻煩的就推，合口味就辦，不合口味就拖”；在行政管理實(shí)踐中部分行政機(jī)關(guān)與民爭(zhēng)利，產(chǎn)生地方與部門(mén)保護(hù)主義、本位主義，竭力維護(hù)行政壟斷；一些行政機(jī)關(guān)在行政管理中非法收費(fèi)，以權(quán)謀利，“依法”爭(zhēng)利，導(dǎo)致“執(zhí)法打架”，有利可圖的事情爭(zhēng)著管，吃力不討好的事情相互推。[8]例如，工商行政管理機(jī)關(guān)在經(jīng)費(fèi)保障上仍實(shí)行收支兩條線下的收支掛鉤體系，以收定支的經(jīng)費(fèi)保障方式?jīng)]有徹底改變。

2．基層政府法制機(jī)構(gòu)設(shè)置與依法行政要求極不適應(yīng)，依法行政組織力量薄弱。《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》賦予地方政府法制機(jī)構(gòu)在推進(jìn)依法行政中的綜合協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)、政策研究和情況交流的職能。但是，目前從政府法制機(jī)構(gòu)的定位到職權(quán)劃分，都沒(méi)有使政府法制機(jī)構(gòu)在推進(jìn)依法行政工作中發(fā)揮更大的具體組織實(shí)施作用。例如，目前，安徽省縣級(jí)政府一般都設(shè)立了法制機(jī)構(gòu)，但人數(shù)普遍偏少，大多數(shù)僅有1～2人，有些甚至只有1人，相當(dāng)數(shù)量的機(jī)構(gòu)掛靠在縣政府，法制機(jī)構(gòu)建設(shè)明顯與其承擔(dān)的過(guò)于繁重的工作任務(wù)不相適應(yīng)，處于勉強(qiáng)維持狀態(tài)。絕大部分縣政府的執(zhí)法部門(mén)和所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，都沒(méi)有配設(shè)法制機(jī)構(gòu)，這就造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣政府執(zhí)法部門(mén)依法行政時(shí)缺乏必要的指導(dǎo)和幫助。有的把法制機(jī)構(gòu)當(dāng)作收拾殘局的工具，決策問(wèn)題不事先征求法制機(jī)構(gòu)意見(jiàn)，等到問(wèn)題難以解決，不可收拾時(shí)，再交由法制機(jī)構(gòu)處理，并對(duì)問(wèn)題的解決提出各種條條框框，使法制機(jī)構(gòu)限入“兩難”境地。與此同時(shí)，政府法制機(jī)構(gòu)工作人員專(zhuān)業(yè)化建設(shè)嚴(yán)重滯后，在實(shí)踐中政府法制機(jī)構(gòu)工作人員被視同“一般干部”，對(duì)其專(zhuān)業(yè)文憑、知識(shí)背景、法律職業(yè)資格沒(méi)有特殊的要求，很多自身沒(méi)有法律知識(shí)、不具有法律工作背景的干部被安排在政府法制工作崗位，《公務(wù)員法》對(duì)行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員的劃分遲遲沒(méi)有明確，客觀上也限制了依法行政的組織、推動(dòng)。

3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)限日益收縮，在行政執(zhí)法中與縣級(jí)政府執(zhí)法部門(mén)法律關(guān)系不順。在立法趨勢(shì)上，呈現(xiàn)出剝奪鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為重要行政執(zhí)法主體的法律地位的現(xiàn)象，越來(lái)越多的法律、法規(guī)、規(guī)章將行政執(zhí)法權(quán)限上收于縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)行政主管部門(mén)。在具體涉及“三農(nóng)”事項(xiàng)的行政執(zhí)法中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只是縣政府有關(guān)部門(mén)執(zhí)法的“配角”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置上，原先隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下設(shè)機(jī)構(gòu)，越來(lái)越多地劃歸縣政府有關(guān)部門(mén)直接隸屬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理“動(dòng)員力”進(jìn)一步削弱。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能配置上，縣級(jí)政府部門(mén)將一些難以行使的權(quán)力強(qiáng)行推讓給與之有利害關(guān)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并將該項(xiàng)工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入狀況、評(píng)先評(píng)優(yōu)掛鉤。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“胡蘿卜＋大棒”的驅(qū)使下，在本轄區(qū)內(nèi)“借權(quán)”開(kāi)展行政工作，這種現(xiàn)象往往是縣級(jí)政府部門(mén)“無(wú)風(fēng)險(xiǎn)”受益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府高“風(fēng)險(xiǎn)”受益，一旦出現(xiàn)惡性案件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就成了替罪羊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政“一把手”就成了打板子的首選對(duì)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府實(shí)際上已經(jīng)落到“無(wú)權(quán)有責(zé)”的尷尬境地。

4．基層政府行政首長(zhǎng)任期制沒(méi)有得到很好的執(zhí)行，導(dǎo)致部分行政首長(zhǎng)采用非法治手段追求短期“政績(jī)”。具體表現(xiàn)為部分地方行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部工作調(diào)動(dòng)過(guò)于頻繁，一些人大機(jī)關(guān)選舉任命的領(lǐng)導(dǎo)干部任期未滿就由上級(jí)主管部門(mén)宣布工作調(diào)動(dòng)；領(lǐng)導(dǎo)干部工作調(diào)動(dòng)宣布通常較為突然，其選舉任命機(jī)關(guān)通常來(lái)不及對(duì)其任期內(nèi)的工作給予民主評(píng)價(jià)；領(lǐng)導(dǎo)干部工作調(diào)動(dòng)一般只是說(shuō)明“根據(jù)工作需要”，而沒(méi)有對(duì)選舉機(jī)關(guān)就領(lǐng)導(dǎo)干部工作調(diào)動(dòng)的原因和理由給予必要的說(shuō)明和解釋?zhuān)活I(lǐng)導(dǎo)干部工作任期制沒(méi)有與領(lǐng)導(dǎo)干部退休年限作很好的銜接等等。行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部任期制沒(méi)有得到很好的執(zhí)行，導(dǎo)致一些地方干部在任期內(nèi)不安心工作，上任以后就尋思盡快調(diào)動(dòng)工作，甚至發(fā)展為“跑官要官”；一些領(lǐng)導(dǎo)干部工作中短期行為突出，熱衷于大搞“短、平、快”的“政績(jī)工程”、“形象工程”；由于一些地方行政機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部工作調(diào)動(dòng)頻繁，導(dǎo)致一些地方發(fā)展思路經(jīng)常調(diào)整，一些需要長(zhǎng)期堅(jiān)持的發(fā)展方向和基礎(chǔ)性工作得不到長(zhǎng)期貫徹執(zhí)行；在行政管理中不重視管理的方式和手段，往往采取非法治的“超長(zhǎng)”方式和手段促進(jìn)發(fā)展。

5．上級(jí)主管部門(mén)非法干預(yù)下級(jí)政府部門(mén)設(shè)置情況較為普遍，行政管理體制中出現(xiàn)的一些特殊情況法律地位不清，權(quán)責(zé)不明確。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，特別是在機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，上級(jí)部門(mén)出于部門(mén)利益考慮，對(duì)下級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行干預(yù)，上級(jí)部門(mén)甚至明確提出要以下級(jí)部門(mén)是否獨(dú)立設(shè)置、機(jī)構(gòu)級(jí)別是否升高、機(jī)構(gòu)人員編制是否增加、經(jīng)費(fèi)保障是否到位作為對(duì)下級(jí)政府工作開(kāi)展情況的考核標(biāo)準(zhǔn)，極大干擾了下級(jí)政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置上的自主性，為下級(jí)政府對(duì)機(jī)構(gòu)的裁減、合并增加了人為障礙。同時(shí)，在具體行政管理中，地方政府為加強(qiáng)某項(xiàng)工作而成立的“指揮部”、“領(lǐng)導(dǎo)小組”、“聯(lián)席會(huì)議”以及聯(lián)合執(zhí)法中的職責(zé)權(quán)限、責(zé)任義務(wù)和法律地位不清，甚至引發(fā)一些不必要的行政糾紛。此外，由于國(guó)家對(duì)各級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)管理沒(méi)有明確統(tǒng)一的管理規(guī)范，導(dǎo)致目前地方各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)中行政管理權(quán)限不明確，特別是開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)內(nèi)的管理部門(mén)與所在城市管理部門(mén)執(zhí)法上產(chǎn)生糾紛和矛盾，出現(xiàn)扯皮打架現(xiàn)象。

6．行政管理體制調(diào)整中不斷擴(kuò)大的垂直管理體制負(fù)面影響需要重視。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在縣一級(jí)有人民銀行、國(guó)家稅務(wù)局、銀監(jiān)辦、煙草局、地稅局、工商局、質(zhì)監(jiān)局、氣象局、藥監(jiān)局、公路分局、公積金管理中心、國(guó)土局等12個(gè)垂直或者半垂直管理部門(mén)。隨著行政管理部門(mén)垂直管理的不斷擴(kuò)大，上級(jí)部門(mén)的權(quán)限越來(lái)越大，地方責(zé)權(quán)越來(lái)越小。看似重視了，實(shí)際是剝奪了地方政府的管理責(zé)任，使其管理失去依據(jù)，更加放任地方政府的不作為。同時(shí)，還會(huì)增加上級(jí)政府與地方的矛盾，易使管理混亂。正如某地方政府領(lǐng)導(dǎo)戲稱(chēng)，“如果上級(jí)政府部門(mén)再拿走一些縣政府對(duì)所屬部門(mén)的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，就可以考慮撤銷(xiāo)縣級(jí)政府的建制問(wèn)題了”。因此，正確處理行政管理“條”與“塊”關(guān)系，應(yīng)當(dāng)以屬地政府“塊”為基礎(chǔ)，以垂直部門(mén)“條”為補(bǔ)充，通過(guò)職責(zé)、權(quán)限的科學(xué)劃分，在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化地方政府的違法責(zé)任承擔(dān)，才是解決行政執(zhí)法地方保護(hù)，推進(jìn)地方政府依法行政的根本辦法。

7．由于事業(yè)機(jī)構(gòu)改革的滯后，一些由財(cái)政全額撥款供給、比照公務(wù)員管理的事業(yè)單位，根據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)長(zhǎng)期從事行政執(zhí)法活動(dòng)。這類(lèi)授權(quán)執(zhí)法組織雖然與行政機(jī)關(guān)一樣從事執(zhí)法活動(dòng)，在法律地位上沒(méi)有太大的區(qū)別，但是由于對(duì)其是作為事業(yè)單位進(jìn)行管理，在人員“進(jìn)口”管理、執(zhí)法人員素質(zhì)提高、行政執(zhí)法監(jiān)督方面都與行政機(jī)關(guān)存在較大差距，特別是在其與歸口管理的行政主管部門(mén)之間的監(jiān)督關(guān)系上不明確。如目前江蘇省交通行政主管部門(mén)所屬的港航監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的授權(quán)長(zhǎng)期單獨(dú)從事行政執(zhí)法活動(dòng)，而改革中又一直沒(méi)有將其納入行政機(jī)關(guān)序列。此外，在事業(yè)單位設(shè)置上，也還存在一些財(cái)政差額撥款的單位根據(jù)法規(guī)授權(quán)從事行政執(zhí)法活動(dòng)的情況，其執(zhí)法的公正性也必然受到質(zhì)疑。

（三）在行政管理機(jī)制上，促進(jìn)基層政府依法行政的激勵(lì)機(jī)制和懲戒機(jī)制均沒(méi)有完全建立，導(dǎo)致基層政府沒(méi)有將依法行政真正擺上重要地位。主要表現(xiàn)在以下方面：

1．全國(guó)統(tǒng)一的對(duì)地方政府依法行政監(jiān)督考核“平臺(tái)”沒(méi)有建立。全面推進(jìn)依法行政，責(zé)任在政府，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)務(wù)院很多文件都明確要求中央加強(qiáng)對(duì)地方政府依法行政的監(jiān)督檢查，但是，中央如何實(shí)施對(duì)地方政府依法行政的監(jiān)督檢查，通過(guò)什么組織形式，運(yùn)用什么手段，如何調(diào)動(dòng)地方政府積極參與的積極性與責(zé)任感，國(guó)務(wù)院以及國(guó)務(wù)院法制辦均沒(méi)有一個(gè)完整的計(jì)劃和組織安排，即缺少一個(gè)對(duì)地方政府依法行政監(jiān)督考核的“平臺(tái)”。由于缺少這個(gè)有效“平臺(tái)”，導(dǎo)致地方政府對(duì)依法行政的重視程度大都處于“自發(fā)”狀態(tài)，地方政府有組織、有計(jì)劃、有安排地推進(jìn)依法行政的“自覺(jué)性”不足。而在行政管理激勵(lì)機(jī)制方面，由于我們現(xiàn)在還未建立能夠有效整合地方政府推進(jìn)依法行政積極性與動(dòng)力支撐的地方政府“依法行政監(jiān)督考核平臺(tái)”，監(jiān)督考核工作沒(méi)有能夠“硬性”為年度考核具體指標(biāo)體系，導(dǎo)致國(guó)務(wù)院推進(jìn)依法行政的全面部署在地方政府及其部門(mén)實(shí)踐中大打折扣，甚至認(rèn)為依法行政是“裝點(diǎn)門(mén)面”的“軟任務(wù)”，不必下大氣力具體抓落實(shí)，這一點(diǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于諸如信訪的監(jiān)督考核、計(jì)劃生育的監(jiān)督考核，甚至后來(lái)居上的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督考核。

2．由于權(quán)力與責(zé)任直接有效的聯(lián)系機(jī)制沒(méi)有完善，行政系統(tǒng)內(nèi)部的懲罰機(jī)制均存在較大漏洞，導(dǎo)致整個(gè)行政管理機(jī)制對(duì)依法行政缺乏有效運(yùn)轉(zhuǎn)的“動(dòng)力支持”。在基層政府依法行政中，實(shí)體上最主要的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)行政管理合法與合理，而這兩個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都離不開(kāi)責(zé)任的要求，具體表現(xiàn)為對(duì)違法行政的責(zé)任追究與對(duì)不適當(dāng)行政的法律控制。在對(duì)違法行政的責(zé)任追究方面，目前在抽象行政行為違法和具體行政行為違法兩個(gè)方面均存在不同程度的責(zé)任追究缺失的問(wèn)題。不僅“老三亂”（亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派）沒(méi)有完全控制，“新三亂”（亂檢查、亂評(píng)比、亂培訓(xùn)）又開(kāi)始出現(xiàn)。抽象行政行為違法，簽發(fā)文件的行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任不明確；具體行政行為違法，對(duì)作出行政決定的人員的責(zé)任同樣不完善。違法行政被確認(rèn)后，行政行為可以被上級(jí)機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)或者變更，但是對(duì)責(zé)任人的個(gè)人責(zé)任追究機(jī)制很少啟動(dòng)，即使少數(shù)因媒體曝光而被問(wèn)責(zé)的行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，也多是以承擔(dān)政治責(zé)任方式處理，依照法律途徑，遵循法律規(guī)定，通過(guò)法律責(zé)任追究機(jī)制追究責(zé)任的很少。

3.“一票否決制”適用范圍呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)，行政監(jiān)督能力建設(shè)經(jīng)受考驗(yàn)。所謂“一票否決制”是指在上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)，特別是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府監(jiān)督考核過(guò)程中，只要被考核的下級(jí)行政機(jī)關(guān)在行政管理中出現(xiàn)事先劃定的某一單項(xiàng)工作考核不合格，即被考核行政機(jī)關(guān)其他所有工作成績(jī)均被整體否決，單項(xiàng)工作不合格就會(huì)影響全局工作的整體評(píng)價(jià)。目前基層政府行政管理中的“一票否決制”適用范圍已經(jīng)擴(kuò)大到計(jì)劃生育、社會(huì)治安綜合治理、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、政府節(jié)能減排、城市衛(wèi)生創(chuàng)建、水土保持、禁毒、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、招商引資、信訪、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)等。行政管理中的“一票否決制”本意是強(qiáng)調(diào)極少數(shù)單項(xiàng)工作的重要性，要求下級(jí)行政機(jī)關(guān)給予特別重視。但是，由于涉及“一票”的單項(xiàng)工作范圍不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致被考核的下級(jí)行政機(jī)關(guān)無(wú)所適從，實(shí)質(zhì)是上級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督能力不強(qiáng)、工作簡(jiǎn)單片面化的一種表現(xiàn)。實(shí)踐執(zhí)行中也容易出現(xiàn)以偏概全、“逼人作假”的現(xiàn)象，為防止出現(xiàn)被“一票否決”，而下級(jí)行政機(jī)關(guān)會(huì)不惜采取一切手段和方法，其中必然包括一些不合法的手段。

4．公務(wù)員“出口”機(jī)制不暢，導(dǎo)致一些基層行政機(jī)關(guān)公務(wù)員年齡結(jié)構(gòu)日趨老化，“新鮮血液”由于編制控制無(wú)法及時(shí)補(bǔ)充，或者臨時(shí)聘用編外人員從事行政管理活動(dòng)。由于《公務(wù)員法》在立法中沒(méi)有充分考慮到公務(wù)員“出口”機(jī)制問(wèn)題，對(duì)申請(qǐng)?zhí)崆巴诵莸墓珓?wù)員沒(méi)有規(guī)定給予適當(dāng)?shù)陌才藕徒?jīng)濟(jì)待遇，導(dǎo)致很多基層行政機(jī)關(guān)年齡偏大的公務(wù)員不愿意提前退休，同時(shí)限于行政編制的控制，行政機(jī)關(guān)普遍隨著公務(wù)員年齡的增長(zhǎng)而使年齡結(jié)構(gòu)日益老化，對(duì)新人無(wú)法及時(shí)吸納。行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)越來(lái)越多的老同志，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)工作開(kāi)拓創(chuàng)新能力不足，“守?cái)傋印爆F(xiàn)象嚴(yán)重，公務(wù)員知識(shí)更新匱乏，習(xí)慣于用老辦法、依據(jù)上級(jí)文件要求從事行政管理，依法行政能力和水平得不到較快提高。同時(shí)，在一些行政管理任務(wù)較重的部門(mén)，又不得不在行政公務(wù)員編制之外臨時(shí)聘用一些人員從事行政管理活動(dòng)，行政執(zhí)法人員的素質(zhì)無(wú)法得到保證，行政機(jī)關(guān)工作人員良性循環(huán)機(jī)制沒(méi)有能夠建立起來(lái)。

（四）在行政管理制度上，有些制度要么虛置不被執(zhí)行，要么制度本身不健全、不完善，存在很大漏洞，給濫用權(quán)力提供了條件。主要表現(xiàn)在以下方面：

1．由于制度本身設(shè)計(jì)上的問(wèn)題、制度執(zhí)行者的組織和人員配備方面的問(wèn)題、制度違法糾正處理上的問(wèn)題等，制度虛置情況嚴(yán)重。如在對(duì)“紅頭文件”的各項(xiàng)監(jiān)督制度當(dāng)中，包括文件備案審查制度、行政復(fù)議一并提起審查制度、人民群眾主動(dòng)要求審查制度等，幾乎沒(méi)有一項(xiàng)制度能夠真正起到監(jiān)督作用、發(fā)揮監(jiān)督效果。導(dǎo)致制度虛置的原因一般可以歸結(jié)為以下方面：制度設(shè)計(jì)沒(méi)有賦予人民群眾監(jiān)督啟動(dòng)權(quán)，或者即使賦予，也只是作為行政機(jī)關(guān)決策時(shí)的參考，無(wú)須對(duì)啟動(dòng)監(jiān)督者給予法定的答復(fù)；負(fù)責(zé)監(jiān)督制度執(zhí)行的主體在行政體系中的地位、作用不高于被監(jiān)督者，導(dǎo)致制度監(jiān)督無(wú)力推行；制度本身設(shè)計(jì)不科學(xué)、不合理，執(zhí)行程序過(guò)于繁瑣，認(rèn)真執(zhí)行制度必然損害行政效能，最終導(dǎo)致制度在實(shí)踐中不被執(zhí)行；由于制度建設(shè)質(zhì)量不高，受部門(mén)、地方利益驅(qū)使，制度建設(shè)中上級(jí)與下級(jí)、政府與部門(mén)、部門(mén)與部門(mén)之間“制度打架”，導(dǎo)致實(shí)踐中制度必然無(wú)法嚴(yán)格執(zhí)行。

2．制度不完善突出體現(xiàn)在執(zhí)法解釋制度、監(jiān)督制度、程序制度等方面，特別是公開(kāi)制度、說(shuō)明理由制度、舉報(bào)投訴受理、處理制度、救濟(jì)制度等需要予以重點(diǎn)強(qiáng)化。如在行政審批制度改革中，《行政許可法》雖然對(duì)行政許可事項(xiàng)作出了明確規(guī)定，但對(duì)非行政許可審批事項(xiàng)沒(méi)有作出規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)行政許可與非行政許可界線認(rèn)識(shí)不清，大量的非行政許可審批事項(xiàng)游離于法律監(jiān)管之外，很多行政許可項(xiàng)目在清理后往往又以非行政許可審批形式出現(xiàn)，大量存在甚至超過(guò)行政許可事項(xiàng)的非行政許可審批事項(xiàng)，或者是自行規(guī)定許可審批的條件、程序，改頭換面地實(shí)施行政許可活動(dòng)。對(duì)此，由于沒(méi)有明確統(tǒng)一的監(jiān)督制度標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各地在清理過(guò)程中標(biāo)準(zhǔn)五花八門(mén)，成為行政審批清理過(guò)程中的重大缺陷。有人戲稱(chēng)，機(jī)關(guān)辦事，“群眾跑來(lái)跑去，領(lǐng)導(dǎo)批來(lái)批去，開(kāi)會(huì)議來(lái)議去，問(wèn)題是哪里來(lái)哪里去”。

3．行政管理中一些事關(guān)依法行政全局的重要制度，國(guó)家沒(méi)有統(tǒng)一的要求和具體規(guī)定，影響了依法行政推進(jìn)進(jìn)程。具體包括：一是政府向人大、下級(jí)政府向上級(jí)政府定期專(zhuān)題報(bào)告依法行政工作制度沒(méi)有落實(shí)。《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》雖然對(duì)此提出了要求，但是此項(xiàng)工作在基層一直沒(méi)有得到貫徹落實(shí)。二是全國(guó)行政執(zhí)法人員行政執(zhí)法資格和行政執(zhí)法證件統(tǒng)一制度沒(méi)有建立起來(lái)。由于國(guó)務(wù)院對(duì)此沒(méi)有明確統(tǒng)一規(guī)定，導(dǎo)致各地、各部門(mén)行政執(zhí)法資格管理和證件發(fā)放分散、不規(guī)范，很多基層行政執(zhí)法人員一人多證現(xiàn)象普遍，既不利于行政執(zhí)法行為規(guī)范，也增加了不必要的行政成本，甚至形成“證件打架”。三是行政決策合法性審查論證制度沒(méi)有建立。如行政決策合法性審查制度，在基層有些地方根本沒(méi)有建立，或者是“一事一議”，沒(méi)有制度化的程序約束。四是國(guó)家賠償資金支付和行政追償制度沒(méi)有落實(shí)。據(jù)調(diào)查，目前有關(guān)國(guó)家賠償案件中，仍有相當(dāng)多的國(guó)家賠償沒(méi)有按照法律、行政法規(guī)規(guī)定向本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)核撥，而是由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)通過(guò)“私了”方式，動(dòng)用機(jī)關(guān)其他經(jīng)費(fèi)予以賠付，賠付以后也沒(méi)有按照規(guī)定依法向故意或者重大過(guò)失的責(zé)任人員進(jìn)行行政追償。在此過(guò)程中，國(guó)家賠償瞞案不報(bào)現(xiàn)象較為常見(jiàn)。五是下位法限期對(duì)上位法配套制度沒(méi)有及時(shí)出臺(tái)。立法中原則規(guī)定過(guò)多，授權(quán)下級(jí)立法機(jī)關(guān)或者地方政府作出具體規(guī)定的，由于缺乏明確的配套立法要求和有效督察制度，導(dǎo)致相關(guān)具體規(guī)定遲遲沒(méi)有出臺(tái)，由于立法滯后的原因，很多法律頒布后，國(guó)務(wù)院行政法規(guī)沒(méi)有及時(shí)公布；行政法規(guī)后，特別是行政法規(guī)授權(quán)地方立法的事項(xiàng)，地方性法規(guī)和規(guī)章沒(méi)有及時(shí)出臺(tái)，“粗看有法可依，細(xì)看無(wú)章可行”，這種現(xiàn)象的長(zhǎng)期存在，必然損害立法的權(quán)威，使上位法的執(zhí)行大打折扣。六是法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的定期清理制度沒(méi)有執(zhí)行。雖然《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》對(duì)此提出了明確要求，但是我們現(xiàn)在實(shí)際執(zhí)行的仍是集中清理制度，如近年來(lái)國(guó)務(wù)院就組織開(kāi)展了限制非公有制發(fā)展文件清理、行政審批項(xiàng)目清理、招標(biāo)投標(biāo)文件清理、過(guò)期失效文件清理等運(yùn)動(dòng)式的集中清理，而對(duì)常態(tài)化的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件定期清理至今沒(méi)有明確要求。七是行政法規(guī)、規(guī)章立法情況“四公開(kāi)”制度有待加強(qiáng)。根據(jù)《立法法》和《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》的要求，目前已經(jīng)的行政法規(guī)和規(guī)章全文已經(jīng)公開(kāi)，但是，行政法規(guī)草案和規(guī)章草案說(shuō)明、審查報(bào)告尚未全部公開(kāi)，立法草案征求意見(jiàn)情況和立法論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)情況很少公開(kāi)，這種狀況已經(jīng)妨礙了人民群眾對(duì)立法文本和立法精神的了解和把握，不符合政務(wù)公開(kāi)的要求。

四、基層政府推進(jìn)依法行政中存在問(wèn)題之成因

從調(diào)查情況看，當(dāng)前基層政府依法行政難以令人滿意的占前三位的原因依次排列為：對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督制約不到位、不夠有力；行政管理體制上存在一定障礙；行政機(jī)關(guān)工作人員包括各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)不高。從更廣的意義上分析當(dāng)前我國(guó)依法行政存在的問(wèn)題與困難，主要可以歸為以下原因：

一是行政權(quán)力的行使受制于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善和政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。“行政機(jī)關(guān)隨時(shí)會(huì)為了貫徹改革開(kāi)放政策的需要，拋開(kāi)舊有的、不合時(shí)宜的法律，解放思想從有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度出發(fā)，理直氣壯地違法行政”。[9]當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制正處于建立和完善過(guò)程中，雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本框架已經(jīng)確立，但是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)制度的發(fā)育完善卻是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)如何對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，處于不斷的調(diào)整和改革完善過(guò)程中。行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)活動(dòng)的放權(quán)也是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，與此同時(shí)，政府與國(guó)有企業(yè)、政府與事業(yè)單位的分離也需要一個(gè)過(guò)程，這些都決定了行政權(quán)力還不能完全按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的法則對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，行政權(quán)力在一定歷史階段還必須管理一些不該管、管不好的事情。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政府職能轉(zhuǎn)變是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過(guò)程，在管理手段上也不可能完全依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求規(guī)范行政監(jiān)管手段和方式，如近年來(lái)政府組織對(duì)施工企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題進(jìn)行集中清欠等本不屬于行政權(quán)力干預(yù)的領(lǐng)域。“管制行政在社會(huì)秩序的要求中總是把行政管理體系及其運(yùn)行體系作為基本的關(guān)注點(diǎn)，行政權(quán)和行政行為被置于整個(gè)社會(huì)的中心位置”。[10]我國(guó)現(xiàn)階段依法行政的歷史性特征決定了行政權(quán)力不可能完全依照成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的規(guī)范化要求來(lái)運(yùn)作，由此必然導(dǎo)致在具體行政活動(dòng)中的亂作為。同時(shí)，由于我國(guó)不同地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，而國(guó)家法律政策的執(zhí)行講究“一刀切”，以至部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為“一刀切”會(huì)“切掉發(fā)達(dá)地區(qū)的尾巴，切中欠發(fā)達(dá)地區(qū)的頭”，因此這種情況下，如果完全按照國(guó)家法律政策辦，就會(huì)限制地方發(fā)展的機(jī)遇。

二是行政權(quán)力的行使直接依賴于行政管理體制改革的進(jìn)程。“依法行政不僅是現(xiàn)代政府管理方式的一次重大變革，更是現(xiàn)代政府管理模式的一場(chǎng)深刻革命”。[11]目前我國(guó)行政管理體制改革仍處于探索發(fā)展階段，行政管理體制中的責(zé)、權(quán)、利劃分仍在不斷進(jìn)行調(diào)整，行政管理體制中還存在一些不利于依法行政的制約因素，導(dǎo)致上級(jí)行政機(jī)關(guān)與下級(jí)行政機(jī)關(guān)、政府與所屬行政部門(mén)、垂直行政部門(mén)與屬地行政部門(mén)、政府首長(zhǎng)與部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)之間責(zé)、權(quán)、利尚未完全統(tǒng)一，由此導(dǎo)致在具體行政管理中推諉扯皮、相互打架現(xiàn)象發(fā)生，而重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象也比較嚴(yán)重。行政執(zhí)法財(cái)政經(jīng)費(fèi)、人事編制管理中還存在一些制約因素，如調(diào)查中行政機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)為行政執(zhí)法體制存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在執(zhí)法經(jīng)費(fèi)缺乏充分保障、執(zhí)法力量過(guò)于分散、基層執(zhí)法權(quán)不足等方面。特別是行政管理體制調(diào)整中不斷擴(kuò)大的垂直管理傾向，盡管從近期效果看，會(huì)對(duì)某些行政管理領(lǐng)域的違法行政和地方保護(hù)具有一定的遏制作用，但是從加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)管、保障行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政的根本角度看，仍屬于治標(biāo)不治本的權(quán)宜之計(jì)。因?yàn)樯霞?jí)政府與地方政府都有法定的管理職責(zé)，上級(jí)政府通過(guò)各部門(mén)的工作，對(duì)社會(huì)實(shí)施宏觀管理和監(jiān)督，地方政府全權(quán)負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)事務(wù)和各項(xiàng)管理，兩者責(zé)權(quán)相對(duì)，構(gòu)成了對(duì)整個(gè)社會(huì)的全面管理。只有當(dāng)行政改革以提高政府效能、增進(jìn)社會(huì)公益、提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)，嘗試用新的理念（如民主、分權(quán)、服務(wù)、經(jīng)營(yíng)）對(duì)行政管理進(jìn)行根本性或方向性調(diào)整，才能實(shí)現(xiàn)“政府再造”。[12]

三是對(duì)行政機(jī)關(guān)，特別是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核機(jī)制和監(jiān)督制度不健全、不完善，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政積極性不足。這主要體現(xiàn)在：行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核一段時(shí)間以來(lái)偏重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，尤其是對(duì)招商引資任務(wù)的考核，對(duì)涉及人民群眾合法權(quán)益保護(hù)的考核也多反映于社會(huì)穩(wěn)定和信訪數(shù)量方面，甚至出現(xiàn)由于上級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府信訪數(shù)量的考核，導(dǎo)致下級(jí)政府不得不違法遷就少數(shù)行政相對(duì)人“小理大訪、無(wú)理上訪、越級(jí)上訪、沒(méi)理纏訪、蓄意鬧訪”等要求，以求做到息事寧人。上級(jí)政府對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的考核，如行政行為行政復(fù)議、行政訴訟案件發(fā)生率、行政機(jī)關(guān)紅頭文件合法情況等“硬性”指標(biāo)，一般都沒(méi)有納入監(jiān)督考核的具體指標(biāo)體系；在政務(wù)公開(kāi)方面，重行政結(jié)果的公開(kāi)，輕行政過(guò)程的公開(kāi)；重行政成績(jī)的公開(kāi)，輕行政失誤的公開(kāi)；重抽象文件的公開(kāi)，輕具體行政行為的公開(kāi)均在各地有不同程度的存在；在一些地方甚至出現(xiàn)行政直接干預(yù)新聞媒體正常采訪監(jiān)督活動(dòng)的現(xiàn)象。在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，由于行政民主集中制在具體執(zhí)行過(guò)程中強(qiáng)調(diào)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，忽視行政機(jī)關(guān)內(nèi)部民主制度建設(shè)，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)行政首長(zhǎng)權(quán)力過(guò)于集中，而黨內(nèi)監(jiān)督、上級(jí)監(jiān)督、人大監(jiān)督、法院監(jiān)督等作用發(fā)揮不夠，容易造成行政首長(zhǎng)濫用行政權(quán)力的問(wèn)題。目前對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督考核與激勵(lì)機(jī)制主要是由上而下的，是單方面的。所以，造成了我們的地方執(zhí)法官員，特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部，只唯上，只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，出現(xiàn)了諸如形式主義、官僚主義，甚至是鋪張浪費(fèi)，跑官賣(mài)官這一系列的違法現(xiàn)象。究其根源是，我們沒(méi)能以實(shí)際執(zhí)法的實(shí)施效果和成績(jī)來(lái)判斷地方官員的政績(jī)。

四是部分行政管理法律制度設(shè)計(jì)不合理，難以切合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，導(dǎo)致實(shí)踐中難以做到依法行政。如在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前行政復(fù)議機(jī)關(guān)和政府法制機(jī)構(gòu)在辦理行政復(fù)議案件過(guò)程中，普遍采用行政調(diào)解方式來(lái)處理行政復(fù)議案件，如安徽省青陽(yáng)縣2004年以來(lái)70％以上的行政復(fù)議案件是通過(guò)行政復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)解方式結(jié)案的，實(shí)踐證明它能夠有效促進(jìn)“案結(jié)事了”，也有利于處理結(jié)果的執(zhí)行和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。但是，《行政復(fù)議法》卻沒(méi)有對(duì)此予以規(guī)定。在行政處罰案件中，由于部分法律、法規(guī)和規(guī)章中對(duì)行政處罰的種類(lèi)、幅度設(shè)定不合理，導(dǎo)致行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不得不在法定行政處罰種類(lèi)和幅度范圍之外具體實(shí)施行政處罰，即使嚴(yán)格在法定處罰種類(lèi)、幅度內(nèi)作出行政處罰決定，實(shí)踐中也無(wú)法執(zhí)行到位。此外，立法中存在的職能交叉重疊，也導(dǎo)致執(zhí)法中扯皮打架，如國(guó)務(wù)院《醫(yī)療器械標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》規(guī)定，醫(yī)療器械注冊(cè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)由食品藥品監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)；但《標(biāo)準(zhǔn)化法》則規(guī)定，醫(yī)療器械標(biāo)準(zhǔn)管理職能由產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)。在國(guó)務(wù)院與地方政府權(quán)限與職責(zé)劃分問(wèn)題上，立法使得本來(lái)地方政府就可以自主采取措施解決的問(wèn)題與矛盾，直接上升到中央政府層面上才能研究解決，地方政府行政管理的自主性受到影響，如在法律、行政法規(guī)中有關(guān)需要“國(guó)務(wù)院作出具體規(guī)定”或者“國(guó)務(wù)院行政管理部門(mén)”作出具體規(guī)定的比較普遍，而較少授權(quán)“地方政府作出具體規(guī)定”。而由于全國(guó)情況較為復(fù)雜，國(guó)務(wù)院及其行政管理部門(mén)又難以及時(shí)作出具體規(guī)定。同時(shí)中央政府與地方政府權(quán)限與職責(zé)劃分不清，將本該自己管轄處理的矛盾下移，給地方政府依法行政帶來(lái)很多矛盾和困難。在財(cái)政管理體制上，很多需要地方政府配套相應(yīng)資金才能爭(zhēng)取到的國(guó)家資金支持項(xiàng)目，本意是為了調(diào)動(dòng)地方政府的積極性和責(zé)任感，但在實(shí)踐中存在地方政府虛假出資配套問(wèn)題，形成所謂“釣魚(yú)工程”。總之，“或因無(wú)明晰的法律規(guī)定可循使執(zhí)法者不能有效的操作從而致法律束之高閣，或因法律規(guī)定的艱深不明或模糊而使執(zhí)法者不能正確、有效的適用法律，或因法律規(guī)定相互之間發(fā)生沖突而不知該如何適用法律，或因法律與現(xiàn)實(shí)生活之間出現(xiàn)裂縫和脫節(jié)而致法律的適用活動(dòng)陷入窘境，所有這些都會(huì)弱化法律效力的實(shí)現(xiàn)”。[13]

注釋?zhuān)?/p>

[1]有關(guān)“政府推進(jìn)型”法治發(fā)展道路的詳細(xì)內(nèi)容，參見(jiàn)蔣立山：《中國(guó)法治道路討論》，載《中外法學(xué)》1998年第3期。

[2]金國(guó)坤：《依法行政的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第49頁(yè)。

[3][美]伯爾曼：《法律與宗教》，梁治平譯，三聯(lián)書(shū)店1991年版，第28頁(yè)。

[4]參見(jiàn)袁曙宏、肖義舜主編：《依法治理概論》，法律出版社2003年版，第190頁(yè)以下。

[5]何清漣：《現(xiàn)代化的陷阱》，今日中國(guó)出版社1998年版，第282頁(yè)。

[6]參見(jiàn)王名揚(yáng)：《英國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1987年版，第11頁(yè)。

[7]謝明編著：《行政透視—細(xì)微之處見(jiàn)行政》，機(jī)械工業(yè)出版社2002年版，第157頁(yè)。

[8]典型事例參見(jiàn)中國(guó)道路交通管理體制改革研究課題組：《是依法行政，還是依法打架？》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第2期。

[9]前引[2]，第53頁(yè)。

[10]張康之：《論“新公共管理”》，載《新華文摘》2000年第10期。

[11]袁曙宏：《社會(huì)變革中的行政法制》，法律出版社2001年版，第20頁(yè)。

[12]參見(jiàn)中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)深化行政改革課題組：《深化行政管理體制改革的理論與實(shí)踐》，載中國(guó)行政管理研究網(wǎng)：/cpas.[13]楊解君：《法律漏洞略論》，載《法律科學(xué)》1997年第3期。

【摘要】：近年來(lái)，基層政府推進(jìn)依法行政成效顯著，但也存在諸多問(wèn)題，主要體現(xiàn)為：在觀念和思想意識(shí)上，法治觀念雖然有所增強(qiáng)，但是人治觀念仍根深蒂固；在行政管理體制上，權(quán)與利交易沒(méi)有從根本上得到遏制，權(quán)與責(zé)掛鉤沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)，依法行政推進(jìn)工作組織力量薄弱；在行政管理機(jī)制上，促進(jìn)基層政府依法行政的激勵(lì)機(jī)制和懲戒機(jī)制均沒(méi)有完全建立，導(dǎo)致基層政府沒(méi)有將依法行政真正擺上重要地位；在行政管理制度上，仍存在很大漏洞，給濫用權(quán)力提供了條件。這些問(wèn)題形成的原因在于：行政權(quán)力的行使受制于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善和政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程；行政權(quán)力的行使直接依賴于行政管理體制改革的進(jìn)程；對(duì)行政機(jī)關(guān)，特別是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部考核機(jī)制和監(jiān)督制度不健全、不完善，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政積極性不足；部分行政管理法律制度設(shè)計(jì)不合理，難以切合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，導(dǎo)致實(shí)踐中難以做到依法行政。

【關(guān)鍵詞】：基層政府依法行政行政管理機(jī)制法治