城建財產權利保護關系權衡論文

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編者按：本文主要從我國城市房屋拆遷法律制度之現實構架；我國城市房屋拆遷法律制度之現實困境；重構我國城市房屋拆遷法律制度進行論述，其中，主要包括：房屋拆遷大致分為四階段、順利達成并履行拆遷補償安置協議、達成仲裁協議、未達成拆遷補償安置協議、拆遷制度涉及到行政立法、困境之一:房屋拆遷法律制度不健全、困境之二:政府主導型拆遷模式出現公權力濫用問題、困境之三:拆遷程序設置與補償機制不合理、主要根源:沒有區分公益拆遷和商業拆遷、界定公共利益范圍，確定公益拆遷與商業拆遷之基本分類、以比例原則與正當程序原則為指導規范行政強制拆遷行為、完善城市房屋拆遷司法救濟機制等，具體請詳見。

論文摘要:中國城市建設的快慢與個人私有財產權利的保護孰輕孰重，如何權衡二者的關系，直接關系到社會穩定.本文力圖分析我國城市房屋拆遷法律制度現實構架，提出相關立法建議，以期保障城市建設順利進行，保護拆遷當事人的合法權益.

論文關鍵字:城市房屋拆遷強制拆遷

2009年來從四川的唐福珍女士抵抗暴力拆遷引火自焚，到上海某拆遷戶投擲汽油燃燒瓶暴力抗拆，中國強制拆遷惡性事件繼續頻發。其后，北大五位法學院學者”聯名上書”建議全國人大常委會廢除或修改《城市房屋拆遷管理條例》，稱該條例涉嫌違憲。目前我國城市房屋拆遷制度己成為我國經濟生活中爭議最大、引起糾紛最多的一項制度。

一、我國城市房屋拆遷法律制度之現實構架

根據我國《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《條例》)規定，房屋拆遷大致分為四階段:一是房屋拆遷的準備階段，包括建設項目批準、建設用地規劃許可、國有土地使用權批準三個行政前置審批程序;二是房屋拆遷的決定階段，包括拆遷許可證的審批和公告程序;三是房屋拆遷的協.茍及處理階段;四是房屋拆遷的實施階段。第三階段中根據拆遷人與被拆遷人是否訂立補償安置協議又分為三種情況(如圖一所示):

1、順利達成并履行拆遷補償安置協議，拆遷人對拆遷范圍內的房屋予以拆除。

2、達成仲裁協議，但被拆遷人在規定期限內拒絕搬遷，拆遷人可以申請仲裁或向法院提起民事訴訟，但訴訟期間拆遷人可以申請法院先予執行。這種情形在實踐中存在行政機關濫用行政權逼迫利誘等情況，從而導致一系列行政侵權行為發生。

3、未達成拆遷補償安置協議，由拆遷當事人申請房屋拆遷管理部門行政裁決。如果當事人對行政裁決不服可向法院提起行政訴訟，但訴訟期間不停止拆遷的執行。若拆遷人拒絕搬遷的，拆遷人可以申請人民法院先予執行;若當事人在規定的期限內沒有提起訴訟而被拆遷人拒絕搬遷的，則由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，由裁決機關依法申請人民法院強制執行。

可見，拆遷制度涉及到行政立法，行政許可、行政裁決、行政強制等相關行政行為和房屋價格評估、拆遷補償協議訂立等一系列民事行為，涉及到政府、拆遷人、被拆遷人三方主體利益關系以及整個社會穩定。因此，找出我國城市房屋拆遷法律制度之現實困境并進行制度重構顯得任重而道遠。

二、我國城市房屋拆遷法律制度之現實困境

(一)困境之一:房屋拆遷法律制度不健全

從憲法、法律到行政法規，國家實行征收的條件必須出于“公共利益”。然而我國相關法律、法規對.，公共利益.，規定缺失，導致部分房屋拆遷缺乏合法性依據。例如在一些商業開發而非直接受益于民的拆遷項目中，是否是”基于公共利益需要就不存在直接依據。

依據《立法法》的規定，涉及公民基本權利的事項包括對非國有財產的征收只能通過全國人大及其常委會制定法律來實施。那么行政強制拆遷依據的《條例》，由于在法律淵源上僅屬于行政法規，就與上位法《立法法》相沖突甚至違憲。雖然《物權法》第42條把房屋拆遷統一規定在基于公共利益需要的征收范疇中，卻引發了一個更加深層次的思考:政府通過開發商業性項目獲取私利難道也是為了公共利益的需要嗎?

(二)困境之二:政府主導型拆遷模式出現公權力濫用問題

政府在房屋拆遷管理中特別是在強制拆遷中的定位有失偏頗。不少拆遷行為中，存在拆遷人、拆遷許可證頒發人、拆遷受益人、拆遷補償安置標準制定人與拆遷安置裁決人同為一個政府的情況。此外，政府相關部門也極易濫用權力干涉行政裁決結果。

(三)困境之三:拆遷程序設置與補償機制不合理

我國現行拆遷制度之程序設計對被拆遷人的知情權和決策參與權保護不夠，被拆遷人往往處于被動地位。拆遷補償的范圍偏小、標準低，程序和結果不公平性，加之各地拆遷補償標準不一等等，都誘發和加劇了惡性拆遷事件頻發。

(四)主要根源:沒有區分公益拆遷和商業拆遷

目前《條例》并未對公益拆遷和商業拆遷分類規定，是導致房屋拆遷諸多矛盾糾紛的根源所在。公益拆遷一般指基于公共利益的需要而進行的拆遷，其中政府作為拆遷人與房屋所有人構成不平等的雙方法律關系。除此之外都屬于商業拆遷范疇。在商業拆遷中，拆遷人不是政府而是開發商，開發商和房屋所有人構成平等的民事法律關系。其中政府不應對拆遷人和被拆遷人之間如何進行補償安置有過多干預，更不能適用行政強制的手段來實施拆遷。拆遷人應當充分實行意思自治，按照市場規律來實施拆遷。

三、重構我國城市房屋拆遷法律制度

(一)界定公共利益范圍，確定公益拆遷與商業拆遷之基本分類

雖然我國法律、法規難以界定公共利益的范圍，但并不表示在某一具體領域也難以對公共利益作出具體界定。筆者認為此公益性可按實體和程序標準劃分:實體標準即該拆遷項目以非營利為目的并得到公共使用、為公共所受益;程序標準即政府通過信息公開化、透明化方式由公眾參與決策該利益是否屬于公共利益，并且政府需就該公共利益充分說明理由。由此可見，1、通過制定《城市房屋拆遷法》對城市房屋拆遷中公共利益的范圍、應遵循的基本原則及公益拆遷和商業拆遷的基本分類統一規定。2、對于公益拆遷，政府必須盡量采取公開招投標或者拍賣的方式出讓土地使用權，并按公平原則補償:對于商業拆遷，政府除了對開發商的資質以及拆遷進程合法監督外，不應再積極介入。3、對于是否采用強制權這個問題上，公益拆遷中應當允許強制執行權的存在，而商業拆遷應由法院來決定是否強制拆遷。

(二)以比例原則與正當程序原則為指導規范行政強制拆遷行為

比例原則包括了三個次要概念:妥當性原則、必要性原則以及狹義的比例原則。妥當性原則要求行政強制拆遷以立法規定的公共利益為前提。此外，根據法國公用征收的司法經驗，強制征收的前提是權利人己受領補償金。可見我國行政強制拆遷必須滿足兩個前提條件才合法，一是必須出于公共利益需要，二是必須保證被拆遷人得到貨幣補償或者拆遷安置用房;必要性原則又稱最小侵害原則，要求在城市房屋強制拆遷中選擇對公民權利侵犯最小的方式。狹義比例原則又稱均衡性原則，是指所采行為所引起的不利益應較行為所欲防阻之利益為低。房屋拆遷可得的公共利益必須大于預期損害才為合法。正當法律程序要求城市房屋拆遷過程中完善如申請、受理、管轄、及回避制、制、職能分離制、聽證制、證據制度等程序法的基本制度，特別是行政強制拆遷程序須更公開化、透明化，并保證公證機構參與證據保全過程。

(三)完善城市房屋拆遷司法救濟機制

當今我國法院對拆遷裁決的審查僅限于合法性的審查，并且只能根據審查情況作出撤銷、維持或撤銷并責令行政機關重新作出行政裁決等判決。這導致在后續的司法強制執行中，法院執行的仍然是行政機關作出的裁決內容，時常出現”官了民不了”的現象。因而法院對被訴的行政裁決享有司法變更權才能體現司法最終干預原則，并取消行政裁決中的先予執行制度。