漫談一種新型的市政管理體制即市經理制

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美國市經理制作為一種市政管理的制度，其產生有著深刻的歷史背景和制度運行的土壤。各種因素相互作用，使得這樣的制度產生在美國的政治發展的進程中，作為一種城市管理的制度，它是美國政治制度的重要組成部分，深深的根植于美國的“三權分立”的政治傳統中，也是對美國政治制度的一個重要的支撐。

一、市經理制的歷史背景

美國城市經理制確立于19世紀末20世紀初美國市政改革時期，在此之前，美國城市普遍采用市長暨議會制，即后來歸納的“弱市長制”（weakmayor-councilform）。所謂“弱市長制”，其實就是市長暨議會制的一種早期形式，在這一形式中，市議會在與市長的關系上處于優勢、強勢地位，而市長和市政府處于弱勢地位，其活動更多在禮儀方面。市議會監督一切市政活動，任命市的重要行政部門的官員，制定預算，決定市政的一切重要問題，市長對市議會采取的行動沒有否決權。這種體制適應了當初的城市規模不大，發展水平較低的實際。因此在建國初期它曾發揮了積極的作用，可是隨著美國城市的迅速崛起和人口的迅速膨脹，給城市政府帶來了許多亟待解決的全新問題，比如大量人口涌入城市后造成的住房緊張狀況日趨加劇，而且，由于人口過于密集和工業化的迅速膨脹，城市的環境衛生極其惡劣，居民成分的復雜造成了違法和犯罪現象的猖獗等，面對城市問題的增多和城市政府職能的擴大，作為市經理制產生之前的“弱市長制”在長期的發展中暴露出固有的缺點：首先，由于市長、議會、獨立的局各自為政，權責不清，極易造成相互推諉的局面，各部門之間經常發生內耗和沖突。其次，由于市長在與議會的關系上處于弱勢地位，市長及市政府受到議會及其它方面過多的牽制，使整個政府缺乏統一的指揮和協調。面對如此復雜的問題，政府顯得力不從心。再次，“大量官員需要人民直接選舉，例如，1909年以前，波士頓選民要選舉的官員多達97人”，對如此之多的候選人選民不可能一一了解，所以很難保證政府能得到品德高尚和有業務能力的人才。

顯然，這樣一種低效無能的制度是無法滿足城市化發展的需要，進而造成城市管理極端混亂局面。改革勢在必行。為了改變傳統的市政管理模式和混亂的社會狀況，到19世紀20世紀初，紛紛成立了各種市政改革團體如企業家俱樂部、市民市政同盟等，其中，以知識份子和專家為改革的中堅力量。在各方的努力下，改革取得了初步成果，從1882年到19世紀初，先后有布魯克林、波士頓、克里夫蘭、紐約、底特律、費城和芝加哥等大城市修改了憲章，擴大了市長的權力，并將行政權從議會轉到市長手中，市長擁有財政預算的編制權、執行權、市政官員的任免權、有否決權，美國歷史上稱此為“強市長制”（strongweakmayor-councilform）。這種體制改革并沒有根本改變市長——議會制模式，僅僅是削弱了議會對行政工作不應有的控制，提高了市長的地位，從而保證了各行政部門在市長領導下協調和合作，因而很快表現出成績，可是畢竟其選舉方式和選區等“弱市長制”的弊病沒有能改變，所以改革者的探索也沒有停止，他們希望找到一種更切合實際和更有效的改革方案。

1900年8月，德克薩斯州的加爾韋斯頓遭到了颶風兇猛的襲擊，一夜之間，6000余人喪生，整個城市被埋在廢墟中，面對突如其來的事變，“弱市長制”下的市政府束手無策，州議會不得不應改革派的請求，批準了一個臨時性的組織——當地5個有名望的企業家為了港口改良而組成的“深水委員會”代行政府職能。該委員會集立法、行政于一體，將城市事務分為4類，各有一人負責，余一人為總協調人，彼此地位相等，結果，這個組織運行起來頗有效率，重建工作得以順利進行。與此同時，一個由改革者組成的三人小組委員會也開始按照深水委員會的形式草擬新的城市憲章。1901年4月19日，新憲章獲得州議會的批準。委員會制（Commissionform）作為加爾韋斯頓市的正式體制被確定下來。之后，雖然1903年再度修改憲章，但其主要特征沒有改變：

第一、市政府由五人委員會組成，擁有立法、行政權，其成員同時具有議員和行政官員的雙重資格；

第二、委員會開會討論的所有內容均公之于眾，每季度向市民公布一份清晰完整的稅收和其它收入來源及安排的說明；

第三、委員會成員兩年一度由全體選民超黨派直接選舉產生。

由于這種體制具有政務公開、超黨派選舉、各委員之間相互制衡而避免隱含濫用權力的危險等優點，曾一度在美國各中小城市特別是在小城市中非常流行，“到1910年，全國有108個市，到1913年發展到371個城市采用委員會制。”然而，隨著現代城市規模的不斷擴大，城市事務也越來越繁雜，作為應急體制出現的委員會制并不能滿足迅猛發展的現代城市的需求，而且在實踐過程中也逐漸暴露出一些缺陷，立法與行政集于一體，不利于相互監督、制約；委員會成員分別承擔市政工作，無一人負行政全責；權力分散，缺乏統一有效的領導。

因此，從其產生背景看更多地是著眼于控制政黨核心集團的勢力和處理緊急事態，從長遠的觀點看，并不能完全適應現代城市的發展及科學管理的要求。于是，一種基于在委員會制上改進而成的城市經理制在1912年首先在薩姆特和戴頓市應運而生，由于俄亥俄州的戴頓市作為較大的城市也采用了城市經理制，并在遇到罕見的水災后，取得了“令人信服的，驚人的管理成就。”在此影響下，1915年，全國市政同盟在城市憲章中增加了城市經理制憲章。”自此以后，城市經理制不斷發展，采用城市經理制的城市也一直呈上升趨勢，在發展中，城市經理制自身亦不斷得到修正，從而滿足了現代城市管理的需要，它的確立與美國19世紀末20世紀初的歷史背景息息相關。

二、市經理制的發展過程

自美國內戰以來，城市化進程突飛猛進，各大企業進入了蓬勃發展的最佳時期，美國鋼鐵公司、美孚石油公司等大型企業都取得巨大成功，與此相關的一些公司經理人——洛克菲勒、卡內基、福特等名字也都婦孺皆知，專業經理人的概念深入人心，成功的大企業普遍都實行了董事會經理制，并聘用大批的專業人員進行管理工作。

這種企業管理的理念深深影響了美國的政治和行政思想。眾多的市政改革團體和學者大力提倡將這種成功的企業管理經驗移植到市政管理中來，以便能改變落后的市政體制，提高市政效率，進步運動的蓬勃發展、公共管理新理念的出現、城市化進程的加快、企業管理理念的普及為城市經理制的確立和發展提供了條件和基礎。

美國城市經理制確立后，從發展初期到成熟形成了三個發展高峰，在兩次戰爭時期和大蕭條時期發展速度有所減慢。

1.市經理制的形成時期（20世紀初——20世紀40年代初）

城市經理制是作為“委員會制”的派生形式，首現于1912年的南卡羅來納州薩姆特市，次年在俄亥俄州的戴頓市得到應用。“城市經理制之父”——理查德·蔡爾茲（RichardChilds）對該制度進行仔細研究后，總結出一套完整而系統的城市經理制理論。

這種制度施行后，許多城市的面貌為之一新，城市經理制贏得了社會的認可。1915年全國市政同盟在城市章程規范中正式列入城市經理制。20世紀20年代，正是科學管理運動的理念流行的鼎盛時期，在公共管理領域引入科學管理的方法以提高效率、降低行政成本，建立誠信、可靠城市政府成為城市發展的普遍需求。“在政府管理領域，多采用一些商業方式，追求經濟與效率，減少政府干預”的呼聲不絕于耳。在這樣的氛圍下，以科學化、專業化管理見長的城市經理制成為極富吸引力的市政體制。

2.市經理制的初步發展時期（20世紀40年代中期——20世紀80年代）

二戰后，美國經歷了前所未有的經濟增長和社會轉變。郊區的快速增長和中產階級的擴大深刻地影響著美國社會。

從20世紀20年代開始的郊區化運動，經過短暫的戰時停滯后，到二戰后得到了迅速的發展，到50年代郊區人口的增長率為56.4%。這對交通、給排水、學校、住房等公共服務提出了新的要求，同時也產生了更多的地方政府。1950-1960年，美國大都市區增加了三百多個市政實體和七百多個特別區政府。城市呈現出多中心的局面，導致了郊區和市中心區形成了以地域為特征的不同利益集團。這使大都市區內行政管理的實現非常困難，成為大都市區普遍面臨的嚴重問題。

在這種人口增加過快、市政設施和服務都相對缺乏的情況下，城市經理的作用凸顯出來，而民選官員深受應對公共管理的新挑戰和處理日益復雜的政府間關系的困擾，都傾向于尋求一位市政管理專家來處理這些繁雜的問題，使他們擺脫行政困境，這成為二戰后城市經理制發展的重要因素。

3.市經理制的完善階段（20世紀80年代以后）

20世紀80年代以后，美國城市化進入了又一個高峰。1990年，美國有一半以上的人居住在百萬人口以上的大都市區內。“全國城市體系從1920年的2700個城市、58個大都市區發展為1990年的1.1萬個城市268個大都市區。”城市化的新發展，進一步提高了對市政管理科學化、專業化的要求。

20世紀90年代，城市經理制形成了又一次發展高峰，“從1992年的1969個上升到1999年的2527個城市，不到十年時間采納城市經理制的城市增長了500個。”

二戰后，這一體制在中小城市風靡一時，“到1984年，采用該體制的城市有2523個，占美國城市總數的47%。”現在，全美國約有1/3的城市實行這種體制，其中尤其是中等規模（人口25000-250000）的城市，采用市經理制的占一半以上。在加利福尼亞州，市經理制更為普及，約98%的城市采用這種體制。另外，像達拉斯、圣安東尼奧、圣迭戈、菲尼克斯、辛辛拉提、堪薩斯城、奧克蘭、羅切斯特、沃思堡等較大的城市也都在實行市經理制。人口5000以下的小城鎮有時也與其他小城鎮共同聘用一個總經理，輪流管理各城鎮的事務。這些都充分地證明了這一體制旺盛的生命力。