小議國家環(huán)境行政執(zhí)法矛盾與應對策略

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摘要：環(huán)境行政執(zhí)法是環(huán)境保護工作的重要環(huán)節(jié),但當前在各級政府的環(huán)境管理過程中,普遍存在環(huán)境行政執(zhí)法不力的現(xiàn)象。本文從五個方面提出了相應的解決途徑:從理順相關立法機構的關系,完善我國的環(huán)境行政立法;改革環(huán)境行政執(zhí)法體制,強化環(huán)境行政執(zhí)法手段;健全環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機制,加大環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督力度;加強干部隊伍能力建設,提高環(huán)境執(zhí)法人員的素質;提高群眾環(huán)境法律意識,積極參與環(huán)境守法的活動。

關鍵詞：環(huán)境保護;依法行政;環(huán)境執(zhí)法

目前,我國的環(huán)境法制建設不斷加強,環(huán)境行政執(zhí)法水平有了較大提高,在很大程度上改變了過去那種環(huán)境保護無法可依的局面,環(huán)境行政執(zhí)法在環(huán)境保護中也發(fā)揮出越來越重要的作用。但隨著我國人民生活水平的不斷提高和人民群眾環(huán)境意識、民主意識、法律意識的不斷增強,給環(huán)境保護提出了更高的要求。環(huán)境問題的日益突出和環(huán)境保護工作的深入開展,也使環(huán)境行政執(zhí)法工作中暴露出一些問題,一些地方有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的問題在根本上還沒有得到解決,這種現(xiàn)象不僅損害了環(huán)境法律法規(guī)的嚴肅性和環(huán)保部門的執(zhí)法形象,還在一定程度上縱容了環(huán)境違法行為,嚴重制約著我國環(huán)境法制建設的發(fā)展。

1環(huán)境行政執(zhí)法工作現(xiàn)狀

近年來,中國的環(huán)境法制建設正在逐步從立法為主轉變?yōu)榱⒎ㄅc執(zhí)法并重,環(huán)境法的實施正在日益加強。國務院和國務院主管環(huán)境資源工作的行政部門多次發(fā)出加強環(huán)境行政執(zhí)法的通知,1993年以來,政府除了頒布多部法律,出臺了一系列的條例和實施辦法,也完善了有關法律法規(guī),同時在強化環(huán)境執(zhí)法機構、措施、監(jiān)督、檢查和制度方面也做了大量工作,從1996年開始,國家規(guī)定所有新的建設項目建成投產使用后,必須確保達到國家或地方規(guī)定的污染物排放標準;對沒有執(zhí)行環(huán)境影響評價制度、擅自建設或投產使用的新建項目,依法責令其停止建設或停止投產使用;在對環(huán)境違法行為的處罰方面,新的環(huán)境法規(guī)提高了處罰程度等;建立和健全了環(huán)境行政執(zhí)法機構,環(huán)境行政執(zhí)法組織日益堅實;加大了行政執(zhí)法的力度,顯示了環(huán)境行政執(zhí)法在區(qū)域環(huán)境保護等方面的重大作用;環(huán)境行政執(zhí)法的規(guī)范日益增強,依法行政水平與質量不斷提高;我國政府對實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略及環(huán)境保護工作越來越重視,在環(huán)境行政立法、執(zhí)法方面確是下了很大的力氣,做到了有法可依;2006年頒布《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》是規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為,推進環(huán)境保護依法行政的又一重大舉措。

中國經(jīng)過20多年的不懈努力,在環(huán)境保護方面取得了舉世矚目的成就,但是,我們應清醒地認識到,中國正處在迅速推進工業(yè)化的發(fā)展階段,加上粗放的生產經(jīng)營方式,資源浪費和環(huán)境污染相當嚴重,震驚全國的公害事件不斷發(fā)生,再者隨著經(jīng)濟快速增長和對資源開發(fā)利用強度的加大,這個矛盾可能會更加突出。就目前來說,許多地方重經(jīng)濟發(fā)展,輕環(huán)境保護的現(xiàn)象時有發(fā)生,如主要污染物排放量超過環(huán)境承載能力;執(zhí)法不嚴、違法不究的問題仍然突出,已經(jīng)嚴重影響到環(huán)境保護工作的正常開展,為環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)督管理設置障礙,甚至一些企業(yè)暴力抗法,執(zhí)法環(huán)境差;立法上的疏漏、重疊與沖突、法律一定程度上的不完善等因素,也影響了環(huán)境行政執(zhí)法。所以解決歷史遺留的環(huán)境問題和控制發(fā)展過程中出現(xiàn)的環(huán)境問題,仍然是一項長期而艱苦的任務。

2環(huán)境行政執(zhí)法存在的主要問題及因素

環(huán)境保護法律現(xiàn)賦予環(huán)保行政主管部門審批、許可、檢查、驗收、收費、建議限期治理、調查、處罰、調解、監(jiān)督等十項環(huán)境管理權力,就目前的現(xiàn)狀看,環(huán)境管理逐步納入依法辦事的軌道,依法行政的水平逐步提高。但壞境執(zhí)法與立法宗旨存在差距,我國現(xiàn)行的環(huán)境保護法規(guī)存在不明確、不具體、法律責任不清以及程序不完善等問題,這給環(huán)境行政機關正常行使行政執(zhí)法活動帶來諸多困難。

2.1環(huán)境行政執(zhí)法存在的主要問題。

2.1.1環(huán)保行政執(zhí)法環(huán)境尚不理想,不同程度上影響了執(zhí)法質量。

2.1.1.1違法處罰的不當。企業(yè)環(huán)境違法成本低,守法成本高是造成污染反彈、環(huán)境行政執(zhí)法不到位的一個因素。如有些企業(yè)違法排污作為降低成本,追求利潤的“捷徑”,環(huán)境法律、法規(guī)授予環(huán)保部門的一項重要處罰措施是罰款,而罰款的數(shù)額與企業(yè)違法情節(jié)、環(huán)境危害程度、違法得利不掛鉤。對于偷排行為,環(huán)保部門只能作罰款的行政處罰,不會影響企業(yè)的生產經(jīng)營活動和違法所得。因此,違法成本低,守法成本高是污染反彈屢禁不止的一個很大因素,污染反彈此起彼落,更顯環(huán)境行政執(zhí)法的不到位。

2.1.1.2公眾的參與不夠。環(huán)境法的實施除了依靠政府之外,重要的是發(fā)動和依靠群眾。我國《環(huán)境保護法》規(guī)定:“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務,并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。”但當前,我國仍缺乏參與機會和參與環(huán)境保護的有效機制,導致一些對環(huán)境執(zhí)法抱有極大熱情的群眾不能全面參與環(huán)境執(zhí)法,這在一定程度上影響了我國環(huán)境執(zhí)法的質量。

2.1.2環(huán)境行政執(zhí)法隊伍素質不高,影響正常環(huán)境行政執(zhí)法功能。

2.1.2.1人員少,執(zhí)法工作任務繁重。由于歷史及各方面的原因,環(huán)境部門特別是基層環(huán)保部門的機構、隊伍一直偏弱,執(zhí)法人員存在一身兼數(shù)職的現(xiàn)象,影響了正常的環(huán)境行政執(zhí)法的能力。

2.1.2.2能力差,執(zhí)法工作水平欠缺。環(huán)境行政執(zhí)法能力嚴重不足,執(zhí)法人員對法律理解不深,不能正確運用法律法規(guī)條文,對違法事實與處罰依據(jù)條款不相對應,調查處理的程序不規(guī)范,不注意事實證據(jù)的收集,證據(jù)不全面,不合法或取證馬虎,對違法者的違法事實掌握不準,導致在適用自由裁量權時把握不準。環(huán)境執(zhí)法人員的素質與當前的環(huán)境形勢及所肩負的任務相比仍有一定的差距。環(huán)境執(zhí)法部門缺乏大量的有較高思想素質,既懂法律又懂科學技術的環(huán)境執(zhí)法人員。

2.1.2.3裝備差,活動經(jīng)費難以保障。受地方人事,財政和經(jīng)濟發(fā)展水平等因素的限制,環(huán)境執(zhí)法經(jīng)費不足,我國政府預算收支科目中還沒有設立環(huán)境保護類級科目,環(huán)保沒有固定的資金來源,環(huán)保投入與經(jīng)濟社會發(fā)展水平不相適應。許多基層環(huán)保機構的執(zhí)法職能裝備遠遠達不到標準。應急能力差,這在一定程度上影響了其行政執(zhí)法能力。

2.2環(huán)境行政執(zhí)法面臨困境的原因所在。

2.2.1現(xiàn)有環(huán)保法規(guī)體系存在不足,給環(huán)境行政執(zhí)法帶來重重困難。

2.2.1.1法規(guī)制定不完善。環(huán)境執(zhí)法涉及到許多政府職能部門,隨著環(huán)保力度的加大,“部門齊抓共管、環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)督管理”的機制已初步形成,但有些部門職責交叉,影響了部門環(huán)境執(zhí)法的緊密配合。在海洋環(huán)境保護、自然保護區(qū)的環(huán)境管理、飲用水水資源保護區(qū)的建設與管理以及二氧化硫排污費的征收等方面都存在著部門環(huán)境執(zhí)法的不協(xié)調現(xiàn)象。有關的配套立法也存在遲緩問題,關于實施排污許可證、限期治理、環(huán)境監(jiān)測、飲用水資源保護等制度的配套法規(guī)至今尚不能及時出臺,導致在一些層面上無法可依。

2.2.1.2執(zhí)法程序不完善。由于環(huán)境執(zhí)法程序的不健全,因而在環(huán)境行政執(zhí)法過程中存在著較嚴重的隨意性和盲目性。實踐中經(jīng)常發(fā)生一些對環(huán)境行政執(zhí)法中技術性問題處理不當?shù)那闆r,如環(huán)境行政處罰決定書不明、用語不當?shù)?并由此可能引起一些爭議,影響環(huán)境行政執(zhí)法效果。

2.2.1.3環(huán)境標準不完善。環(huán)境標準是國家進行環(huán)境監(jiān)督管理的技術基礎和準則,是環(huán)境行政執(zhí)法的尺度,在環(huán)境監(jiān)督管理中起著重要的作用。雖然我國目前已頒布了大量的環(huán)境標準,但還是不夠完善的,有的環(huán)境標準尚未制定,有的雖有污染物排放標準規(guī)定,但無有收費規(guī)定等。

2.2.2地方政府環(huán)境法律意識淡薄,未能為環(huán)境執(zhí)法提供條件。

2.2.2.1環(huán)保認識不到位。一些地方政府領導對科學發(fā)展觀和政績觀認識不到位,為了本地區(qū)、本部門的利益,單純追求經(jīng)濟增長速度,環(huán)保法制觀念淡薄,在建設項目的安排上,往往是考慮發(fā)展生產的需要,而不考慮環(huán)保的要求,如一些高能耗、重污染的小冶煉、合成化工等項目,還作為地方財政的主要收入,呈現(xiàn)蔓延的趨勢。將環(huán)境保護與發(fā)展經(jīng)濟對立起來,甚至不惜以犧牲環(huán)境和人的生命為代價,而去追求眼前和局部的經(jīng)濟利益。作為市場經(jīng)濟主體的企業(yè)是自主經(jīng)營、自負盈虧和自我發(fā)展的獨立法人,他又往往以效益不好、資金短缺為借口,遲遲不建設污染治理設施,將環(huán)保治理投資和運行費用當作作額外的經(jīng)濟負擔,直排、偷排污染物的現(xiàn)象屢有發(fā)生。有的企業(yè)為追求經(jīng)濟利益,擅自閑置或不正常使用治污沒備,致使污染物嚴重超標排放。

2.2.2.2行政干預仍存在。從機構設置上看,環(huán)境保護行政主管部門是同級人民政府的一個工作部門:從執(zhí)法內容上看,環(huán)境保護僅是政府法制工作的一方面內容。因此,在對與經(jīng)濟活動等密切相關的環(huán)境保護工作進行管理時,環(huán)境保護部門面臨著處理經(jīng)濟利益與處理環(huán)境利益相沖突的難題,又面臨著協(xié)調管理相對人和領導者關系的問題。環(huán)境保護部門受政府的直接領導,政府領導人往往成為某些具體環(huán)境行政執(zhí)法中的關鍵因素。領導的非法干預,有時會成為環(huán)境行政執(zhí)法中不易超越的障礙,主要表現(xiàn)為背離環(huán)境法規(guī)定的特批項目,對具體環(huán)境行政執(zhí)法進行干涉等,更有甚者,出于地方保護主義或者其他目的,有些地方的個別領導甚至縱容支持能給當?shù)貛斫?jīng)濟利益的污染者。經(jīng)濟上的地方保護主義在跨區(qū)域污染處理中中已成為一個不容忽視的壁壘,已對環(huán)境執(zhí)法構成嚴峻的威脅。

2.2.3環(huán)境行政執(zhí)法部門職責不明,妨礙了執(zhí)法人行政執(zhí)法效力。

2.2.3.1從環(huán)境管理體制方面講。環(huán)境行政執(zhí)法的范圍十分廣泛而且復雜,縣級以上各級人民政府的環(huán)境保護行政主管部門是對環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的部門,國家海洋行政主管部門、港務監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊環(huán)境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門,對環(huán)境污染防治實施監(jiān)督,具有一定的環(huán)境執(zhí)法任務,縣級以上人民政府的土地、礦產、林業(yè)、農業(yè)、水利行政主管部門,對資源的保護實施監(jiān)督管理,經(jīng)濟綜合主管部門、海關、工商行政管理部門、衛(wèi)生行政部門、核安全管理部門等,也具有一定的環(huán)境管理職權,因此也應屬于環(huán)境行政執(zhí)法的相關部門。由于我國的環(huán)境管理體制立法在體系方面有很大缺陷,各種立法規(guī)定存在“各自為政”的現(xiàn)象,立法之間缺乏統(tǒng)一和配合,因此在執(zhí)法過程中,有些問題僅靠環(huán)保主管部門一家是不行,需要的是有關執(zhí)法機關協(xié)同配合。再一個就是由于各環(huán)境行政機關的執(zhí)法職能職責范圍劃分不夠明確,相互關系沒有理順,現(xiàn)在除環(huán)境保護主管部門外,其他相關部門沒有將環(huán)境保護事前防范、預防為主提到相對的高度,以致各個執(zhí)法機關之間缺乏協(xié)調配合,在執(zhí)法過程中自身違法的問題時有發(fā)生,形成一些環(huán)境問題積重難返。

2.2.3.2從環(huán)境監(jiān)察管理方面講。我國行政機構結構的確立中,環(huán)境部門內部機構設置不合理,影響了環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督職能的發(fā)揮。我國環(huán)境保護實行的環(huán)境保護行政部門總管和其他部門分管相結合的管理體制,有權行使環(huán)境行政管理權的機構眾多,統(tǒng)一監(jiān)督管理部門和分管部門的關系不明確,管理職能重疊交叉。具體統(tǒng)管部門如何對分管部門實行統(tǒng)管,分管部門之間如何相互配合制約等問題,沒有明確具體的規(guī)定,執(zhí)法職責范圍劃分不夠明確,相互關系沒有很好得到理順,致使統(tǒng)管變成了空管,分管變成了不管。

3環(huán)境行政執(zhí)法工作解決問題的對策

環(huán)境行政執(zhí)法難的現(xiàn)象,不僅制約了我國環(huán)境法制建設的發(fā)展,也對我國經(jīng)濟、社會的全面協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展造成了重大的負面影響,通過以下途徑,解決一些實際問題,也顯得十分必要。

3.1理順相關立法機構的關系,完善我國的環(huán)境行政立法。

3.1.1完善環(huán)境法律法規(guī)。隨著我國經(jīng)濟體制的變革和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的選擇,社會生活的各個領域都發(fā)生了深刻的變化,作為調整各種社會關系的法律法規(guī)也應作出相應的修改、調整,更應強化有關環(huán)境立法研究,提高立法質量,因為提高立法質量,是全面推進依法行政的重要前提,出臺一些相關高質量的法律法規(guī)及配套規(guī)定,保證其應有的地位和權威,為解決環(huán)境糾紛提供法律依據(jù),以更好地適應社會發(fā)展的需要。

3.1.2加強立法可操作性。完善各項環(huán)境法律制度,加強地方環(huán)境保護立法,使國家與地方的法律法規(guī)互相配套,相互呼應,以保證國家法律在各地的實施。同時立法應當避免過于原則和粗略,增強其在實踐中的可操作性,使環(huán)境執(zhí)法有法可依。

3.2改革環(huán)境行政執(zhí)法體制,強化環(huán)境行政執(zhí)法手段。

3.2.1明確地方權責,樹立正確政績觀。地方各級人民政府要對本轄區(qū)環(huán)境質量負責,環(huán)保部門依法對環(huán)境行使監(jiān)督管理權,各司其職。首先要加強政府主要領導干部的環(huán)境法法制教育,樹立科學的發(fā)展觀和政績觀,將節(jié)能減排目標與政績考核掛鉤;建立完善的領導干部環(huán)境保護實績考核制度,實行環(huán)境責任追究制,重大環(huán)境問題一票否決制。落實把環(huán)境保護納入政績考核是全面推進環(huán)保工作的根本舉措,是解決環(huán)境執(zhí)法的行政干預問題的有力措施,是環(huán)保部門參與綜合決策的有效手段。要推動黨委、政府和相關部門落實環(huán)保責任。

3.2.2理順環(huán)境行政執(zhí)法管理體制。我國的環(huán)境管理體制目前尚未理順,地方各級環(huán)保部門隸屬于各級地方政府,其財權和人事任免權皆不獨立。如果地方政府做出了違背科學發(fā)展觀的決策,當?shù)丨h(huán)保部門很難抵擋住壓力,由此導致一些地區(qū)環(huán)保部門審批項目時“站得住的頂不定住,頂?shù)米〉恼静蛔　?因此理順環(huán)保執(zhí)法管理是十分有必要的。

3.3健全環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機制,加大環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督力度。

3.3.1規(guī)范監(jiān)督管理制度操作程序。目前,環(huán)境保護依法行政,依法管理的程序,除對環(huán)境違法行為實施行政處罰的程序較為規(guī)范外,其余監(jiān)督管理制度的操作程序均尚未統(tǒng)一規(guī)范。只有進一步健全和完善環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督管理機制,才能克服執(zhí)法檢查的隨意性、保證環(huán)境行政執(zhí)法人員做到依法執(zhí)法、文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法。

3.3.2全面實施檢查監(jiān)督機制。通過加大國家權力機關對環(huán)境行政執(zhí)法實施檢查監(jiān)督的力度,理順監(jiān)督主體之間的關系,建立有效的協(xié)調機制,建立有效的內部監(jiān)督機制,規(guī)范行政執(zhí)法行為,提高執(zhí)法水平,建立有效的社會監(jiān)督機制,建全公眾參與制度,完善環(huán)境行政公開制度,保障監(jiān)督主體的環(huán)境知情權等等。