小議行政聽證體系對抽象行政方式的監(jiān)管

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摘要：目前我國行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為在實(shí)踐過程中出現(xiàn)監(jiān)督乏力的現(xiàn)狀。根據(jù)我國目前法律的特點(diǎn)，有必要將行政聽證制度引入對抽象行政行為的監(jiān)督機(jī)制。本文著重進(jìn)行行政聽證制度對抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督的必要性分析，并闡述其對推動我國政治文明發(fā)展的意義。

關(guān)鍵詞：行政聽證制度；抽象行政行為

所謂行政聽證制度，是指“行政主體在做出影響行政相對人合法權(quán)益的決定前，由行政相對人表達(dá)意見、提供證據(jù)的程序以及行政主體聽取意見、接受證據(jù)的程序所構(gòu)成的法律制度”。聽證制度所要求和體現(xiàn)的精神卻是這樣的，即通過公開、合理的程序?qū)⑿姓袨榻⒃诤戏ㄟm當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上，避免行政行為給相對人帶來不公正的影響，從而實(shí)現(xiàn)行政管理公平、公正這一崇高的價值目標(biāo)。

根據(jù)行政行為對象的不同，行政行為通常分為抽象行政行為和具體行政行為。從內(nèi)涵上講，抽象行政行為是“指行政機(jī)關(guān)針對不特定多數(shù)人制定的，具有普遍性約束力的行為規(guī)則”。在我國，抽象行政行為包括行政立法行為和制定其他行政規(guī)范性文件的行為。抽象行政行為同具體行政行為相比，最根本的區(qū)別在于行政行為對象的不特定性，即如果行政行為是針對特定對象做出的，則該行政行為是具體行政行為；如果是針對不特定的對象做出的，則就是抽象行政行為。此外，與具體的行政行為相比，抽象行政行為還有幾個特點(diǎn)：第一，抽象行政行為一般都能反復(fù)適用，長期有效；而具體行政行為通常只能一次性適用，一次性有效。第二，與具體行政行為相比，由于所針對的是不特定的對象，抽象行政行為具有一定的普遍約束力。第三，在我國，行政訴訟的范圍僅限于具體行政行為，而抽象行政行為具有不可訴性。在我國現(xiàn)階段，抽象行政行為具有不可訴性，不是司法審查的對象。公民、法人或者其他組織對抽象行政行為不服，不能提起行政訴訟。筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國的抽象行政行為有以下不足：第一，部門利益法制化。行政機(jī)關(guān)往往借助抽象行政行為擴(kuò)權(quán)，以“法”爭利，抽象行政行為成了強(qiáng)化部門利益、擴(kuò)張行政權(quán)力的的工具。第二，重復(fù)立法、越權(quán)立法，破壞法律的嚴(yán)肅性和法制的統(tǒng)一性，損害了國家、社會和人民的利益。

抽象行政行為是政府進(jìn)行行政管理的重要手段。我國實(shí)施抽象行政的主體廣、層次多，上至國務(wù)院及其各部委，下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都有權(quán)制定各類效力不一的規(guī)范性文件，在實(shí)際生活中它們具有重要影響，是很多行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)。抽象行政行為和具體行政行為一樣，一旦違法同樣可能侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為違法或不當(dāng)造成不特定的行政相對人合法權(quán)益的損害，有時甚至超過具體行政行為對特定的行政相對人合法權(quán)益的損害。同時，行政機(jī)關(guān)往往集制定、解釋的權(quán)力于一身，如果不對抽象行政行為予以有效的監(jiān)督，就不能達(dá)到制約行政機(jī)關(guān)權(quán)力、保證行政相對人合法權(quán)益的目的。對抽象行政行為的有效監(jiān)督是一個國家實(shí)現(xiàn)法治的重要標(biāo)志。

抽象行政行為所體現(xiàn)的行政立法和行政規(guī)范是為適應(yīng)現(xiàn)代社會事務(wù)廣泛、復(fù)雜、多變，行政管理需要及時迅速做出反應(yīng)的狀況而出現(xiàn)的，與權(quán)力機(jī)關(guān)立法相比，行政立法和行政規(guī)范簡便、及時、高效，適應(yīng)現(xiàn)代行政管理的要求。根據(jù)上述對行政聽證制度和抽象行政行為的初步闡述，筆者將對行政聽證制度對抽象行政行為的監(jiān)督進(jìn)行必要性分析：

1．抽象行政行為通常是規(guī)定人們的行為規(guī)范，規(guī)定和分配人們之間權(quán)利義務(wù)的活動。抽象行政行為對相對人的影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了具體行政行為，更需要對其實(shí)施監(jiān)督。而聽證的重要功能就是保障公正，是在全部行政程序中確保公正的最主要步驟。

2．抽象行政行為適用的對象范圍大于具體行政行為。具體行政行為是針對某一特定對象做出的，其效力只發(fā)生于某一特定對象，不波及他人。而抽象行政行為是針對不特定對象做出的，適用于一定范圍內(nèi)的所有人，如果違法或不當(dāng)，損害的不是個別人而是眾多相對人。抽象行政行為與具體行政行為相比，具有反復(fù)適用性。具體行政行為具有現(xiàn)實(shí)的效力，即將行政法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)具體化并且效力只發(fā)生一次，即使違法，其損害也只限于此。而抽象行政行為可以長期地、不斷重復(fù)地發(fā)生法律效力，如果違法，對相對人的損害也必然是長期和連續(xù)的。此外，國家為糾正這種危害所付出的代價也比較大。而行政聽證制度，能夠事前防范這種結(jié)果。

3．從我國的情況講，由于具有不可訴性的特點(diǎn)，抽象行政行為在監(jiān)督環(huán)節(jié)上還有一個較大的弱點(diǎn)，即按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，對抽象行政行為不能提起行政復(fù)議和行政訴訟，在司法監(jiān)督方面沒有得力的保障。抽象行政行為既然比具體行政行為對相對人造成的損害可能還要大，影響還要廣，理應(yīng)對這一行為加以更嚴(yán)格的監(jiān)督。但是現(xiàn)實(shí)的情況恰恰是相反的，相對人在受到具體行政行為侵害時，可以運(yùn)用法律賦予的救濟(jì)途徑，通過復(fù)議和訴訟監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，保護(hù)自己的權(quán)益；而在受到抽象行政行為侵害時，卻無能為力，只能以舉報、上訪的形式提出。由于沒有建立一個監(jiān)督抽象行政行為的法律制度，相對人在受到其侵害時，投訴無門，即使投訴到有關(guān)部門，也因沒有相應(yīng)的制度而不了了之，極不利于對相對人的保護(hù)，也影響社會穩(wěn)定。這就更需要一種事前的行政聽證制度來加以彌補(bǔ)。

同時，在我國建立和完善對抽象行政行為的聽證制度，具有一定的可行性：首先，現(xiàn)行法律提供了法律依據(jù)。憲法第41條規(guī)定：中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利。這是建立和完善對抽象行政行為聽證制度的最根本的法律依據(jù)和法理基礎(chǔ)。其次，國內(nèi)外的聽證制度給我們提供了豐富的經(jīng)驗，在完善對抽象行政行為聽證的具體環(huán)節(jié)方面提供了參考。

根據(jù)以上分析，我們可以看出加強(qiáng)行政聽證制度對抽象行政行為的監(jiān)督有著深遠(yuǎn)的意義：

1．有利于政府決策的科學(xué)化和民主化。在利益多元化的現(xiàn)代社會，政府的抽象行政行為已經(jīng)越來越難以充分反映公眾的不同利益要求，必須建立一種能夠準(zhǔn)確反映公眾意愿和要求的制度，讓公民直接參與抽象行政行為的決策以彌補(bǔ)單純由行政機(jī)關(guān)做出抽象行政行為的不足和缺陷。行政聽證制度促進(jìn)行政機(jī)關(guān)更好進(jìn)行行政立法和行政規(guī)范，它能夠聽取政府官員、專家學(xué)者、當(dāng)事人、利害關(guān)系人以及其他人員的意見，從而使抽象行政行為的決策充分反映民意。經(jīng)濟(jì)以及科技的發(fā)展對政府的專業(yè)性、技術(shù)性要求很強(qiáng)；有時行政管理所涉及的問題很復(fù)雜，因此，要邀請各方面的人士，特別是專家學(xué)者參與制定規(guī)范性文件，對該規(guī)范性文件的必要性和可行性進(jìn)行充分的論證和研究，從而提出咨詢意見或者論證結(jié)論。以專家學(xué)者提供的專門知識和經(jīng)驗、普通民眾的切身利益作為政府決策的重要參考和依據(jù)，可以推動政府決策科學(xué)化和民主化。

2．有利于政府決策的順暢貫徹實(shí)施。實(shí)行抽象行政行為的行政聽證監(jiān)督其是一種有效的宣傳手段。在聽證過程中，廣大人民群眾積極參與，其實(shí)也是抽象行政行為決策者的行為決策的宣傳教育過程。對廣大人民群眾來說，不僅實(shí)現(xiàn)了自己意愿的真實(shí)表達(dá)，而且還進(jìn)一步了解了抽象行政行為的決策過程，增加了對政府行為決策的認(rèn)同感，感覺到政府的決策是自己直接參與制定的，是自己的需要而不是別人強(qiáng)加于自己的，因而廣大人民群眾也就會更加自覺地遵守，同樣也為規(guī)范性文件的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了條件。

3．有利于服務(wù)型政府的建設(shè)。服務(wù)型政府以服務(wù)為理念，以公共利益為導(dǎo)向，以公共滿意為目標(biāo)。而行政聽證制度實(shí)現(xiàn)直接民主、體現(xiàn)民意的功能符合服務(wù)型政府的內(nèi)涵。通過召開聽證會讓公眾對抽象行政行為進(jìn)行事前監(jiān)督，有利于政府更為直接了解公眾利益需求，樹立“以人為本”的工作態(tài)度，構(gòu)建服務(wù)型政府的思維。

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