淺談行政法信賴保護準則

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一、信賴保護原則的來源及其概念

信賴保護原則來源于民法的誠信原則。它作為現(xiàn)代行政法的重要原則,始于德國“行政法之父”奧拓•邁耶之觀點,確立于20世紀50年代德國柏林最高行政法院的一次判決。德國《行政程序發(fā)》、《租稅通則》、《聯(lián)邦建設(shè)計劃法》等成文法上都明確規(guī)定了信用保護原則。

所謂信賴保護原則是指當公民、法人或其他組織對行政機關(guān)及其管理活動已經(jīng)產(chǎn)生信賴利益,并且這種信賴利益因其具有正當性而應(yīng)當?shù)玫奖Ｗo時,行政機關(guān)不得隨意變動這種行為,如果變動必須補償對方的信賴損失。

二、信賴保護原則存在的必要性

1.提高行政效率,節(jié)約行政成本。總所周知,“信賴創(chuàng)造財產(chǎn)”。只有在國家保護人民的信賴的前提下,人民才有可能投資、儲蓄、消費。行政機關(guān)如果做事沒有規(guī)矩,那么他的行為就不具有可預(yù)測性,不值得信賴,就會降低公民參加社會活動,行政活動的積極性,更有甚者,如果公民的合法權(quán)益受到這種反復(fù)無常的行政行為的侵害,就會造成公民與政府的嚴重對峙,后果就是增加行政成本,降低了行政效率。

2.建立誠信政府的需要。在現(xiàn)代行政過程中,行政理念發(fā)生了重大的變化。政府的角色從管理者變成了服務(wù)者,服務(wù)行政要求政府拋棄治民的觀念樹立由民做主的觀念,將公眾置于行政的中心位置上,政府與公民的地位真正地趨于平等,政府將改進服務(wù)質(zhì)量,高效率的為民服務(wù)作為其追求和目的。公民與政府形成良好的合作與互動,再也不是原來的管理與被管理的關(guān)系。政府要有效的實施行政管理,必須得到公民的配合和支持,而這種配合和支持是建立在對政府充分信賴和尊重的基礎(chǔ)上的。

3.保護公民合法權(quán)益。在信賴保護原則的運用中,政府遵循信賴保護原則的要求,對行政機關(guān)行使行政自由裁量權(quán)實行和程序控制,使行政相對人的信賴利益得到保護,公共利益和社會成員的個人利益間尋求著一種平衡。在不損害國家利益的前提下盡量的滿足社會成員的利益需要,對于改善政府與人民之間的關(guān)系,降低政府的執(zhí)法風(fēng)險,提升公民的人格尊嚴,都是一種有益的促進。

三、信賴保護原則的運用實例

行政機關(guān)應(yīng)當確保管理活動的明確性、穩(wěn)定性和連貫性,從而確立和保護公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)及其管理活動真誠信賴.但在一些商業(yè)活動中,有的政府部門發(fā)出采藥許可證給企業(yè)后,因法律、法規(guī)、規(guī)章制度的修改、廢止,或許可發(fā)放依據(jù)的變更,為了公共利益而隨意撤銷已生效的許可。導(dǎo)致企業(yè)生計難以維持。

從立法、行政及司法實踐看,行政行為被廢止的原因一般包括:法規(guī)保留廢止權(quán);原行政主體保留廢止權(quán);行政相對人未履行授益性行政行為所附加的負擔(dān);行政行為所依據(jù)的法規(guī)或法律事實事后發(fā)生變更,若不廢止之將危害公益;其他為防止或除去對公益的重大危害的情形。對于超出了行政相對人的預(yù)測能力的,應(yīng)保護行政相對人的合理信賴。在現(xiàn)代國家,無論是權(quán)力的行使還是義務(wù)的履行,都要求不得損害對方的信賴。根據(jù)該原則,經(jīng)合法性和安定性、公共利益和個人利益的權(quán)衡,如果存在值得保護的信賴,行政機關(guān)不得撤銷違法的行政行為,或者只能在給予合理補償?shù)那疤嵯虏拍艹蜂N。

四、我國在信賴保護原則施行方面應(yīng)做的努力。

信賴保護原則在世界各國得到了廣泛的應(yīng)用,在我國《行政許可法》雖然也體現(xiàn)了信賴保護的理念,但是作為一項重要的法律原則,不應(yīng)僅局限于一部法律之中,應(yīng)作為行政法的基本原則指導(dǎo)行政立法和實踐。

(一)在行政法領(lǐng)域行政信賴保護原則應(yīng)當?shù)玫綇V泛應(yīng)用

信賴保護原則應(yīng)當適用于行政指導(dǎo)、行政合同等行政領(lǐng)域。比如,一些地方政府指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,行政相對人基于對政府的信賴而接受行政指導(dǎo),并對預(yù)期利益的實現(xiàn)充滿信心,由于政府決策失誤或信息失真等原因,沒有實現(xiàn)預(yù)期的決策目標,反而使行政相對人利益受損,基于信賴保護原則的要求,政府應(yīng)當對行政相對人的損失予以適當補償。行政許可法對信賴保護原則的規(guī)定顯然只是中國行政法對行政信賴保護原則的初步接受,這項原則在行政法領(lǐng)域的廣泛適應(yīng),還需要行政立法上的不斷努力。

(二)加快制定出臺我國的行政程序法

行政程序法作為行政法的一項重要補充,主要是規(guī)定行政機關(guān)實施行政行為的程序的法律。當代許多國家都對行政程序問題進行了深入的研究,并制定了行政程序法。制定并實施行政程序法有利于監(jiān)督行政機關(guān)的行政行為。與行政救濟不同的是行政程序?qū)儆谑虑氨O(jiān)督和事中監(jiān)督,能夠防患于未然,有利于依法行政的實現(xiàn)。

(三)建立完善行政行為的撤銷與廢止制度

1.具體行政行為的撤銷必須受到限制。一般情況下,對違法的不利具體行政行為,有權(quán)機關(guān)可隨時依法撤銷。因為在一般情況下,撤銷不利具體行政行為通常不發(fā)生相對人既得利益或信賴利益的保護問題。但必須注意的是,即使在這種情況下,信賴保護原則也會發(fā)生其獨特的作用。更準確地說,基于信賴保護原則,對違法的不利具體行政行為撤銷是原則,不撤銷是例外。

2.具體行政行為的廢止應(yīng)受到限制。在行政法上,行政行為的撤銷是針對違法行政行為而言的。而行政行為的廢止則是針對合法行政行為而言的,它是指因客觀情況的變化,原行政行為不再適應(yīng)新的情況,有權(quán)機關(guān)決定終止該行為往后的效力。基于信賴保護原則,行政行為的廢止也應(yīng)受到限制。一般情況下,對合法的不利行政行為,行政機關(guān)可以依法裁量是否廢止。認真貫徹行政許可法,真正實踐行政信賴保護原則,有利于促使行政機關(guān)及其執(zhí)法人員樹立誠信意識,建立政府與公民、行政主體與行政相對人和相關(guān)人的信任關(guān)系,有利于遏制行政許可的隨意性,促進政府及其部門破除專斷管理,嚴格依法行政,有利于實現(xiàn)公民對法律和執(zhí)法的穩(wěn)定的預(yù)期,形成公民和社會對法律和法治的信仰。

五、信賴保護原則在我國行政法上適用存在的問題

第一、行政許可法中的問題。首先,信賴保護原則的適用范圍問題。信賴保護原則作為行政法的一項基本原則,應(yīng)貫穿于行政權(quán)力運行的全過程。其既可適用于具體行政行為,也可適用于抽象行政行為:既可適用于授益行政行為,也可適用于負擔(dān)行政行為。但目前我國在《行政許可法》中確立的信賴保護原則只適用于行政許可這一授益行政行為。對于其他各類行政行為是否適用信賴保護原則,尚無明文規(guī)定。其次,公共利益的界定問題。依信賴保護原則,對行政相對人的信賴利益是予以存續(xù)保護還是財產(chǎn)保護,關(guān)鍵在于對公共利益與信賴利益的衡量。實踐中公共利益也常常成為行政主體撤銷、廢止行政行為的主要原因。雖然公共利益在信賴保護原則的適用中是如此重要,但目前我國對公共利益的內(nèi)涵與外延至今尚無明文規(guī)定。再次,關(guān)于違法行政許可。根據(jù)德國‘聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定,對違法的授益性行政處分,如果受益人并無主觀上的故意或重大過失,并已對該授益行政處分產(chǎn)生值得保護的信賴利益時,行政機關(guān)不得撤銷該違法的行政處分。可見,信賴保護原則適用于存在違法授益性行政行為的場合時,處理方式以不撤銷為原則,即以維持現(xiàn)狀為原則,以因公共利益特別需要而個別撤銷并予以充分賠償為例外,以體現(xiàn)特定領(lǐng)域側(cè)重保護私人利益的要求。而我國《行政許可法》第69條對違法行政許可行為的處理是一般以撤銷為原則,不撤銷為例外,強調(diào)的是無條件的公共利益,如果過于絕對地強調(diào)公共利益,必將導(dǎo)致對個人利益的某種藐視。