行政立法質(zhì)量評價標準考究

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高質(zhì)量的立法是推進依法治國的基本前提，明晰立法質(zhì)量的評價標準，既是改進和完善立法工作、提高立法質(zhì)量的一個重要基礎(chǔ)，又對充分發(fā)揮立法的功能和效果具有顯著的積極意義。鑒于行政立法在依法治國中處于必備條件和重要環(huán)節(jié)的位置，本文對其質(zhì)量狀況的標準進行了深入探討評價。

一、考量行政立法質(zhì)量評價標準之必要性

行政立法不僅是我國立法的重要組成部分，而且在現(xiàn)行立法中占有最高的比重（目前我國現(xiàn)行有效的法律有80%以上涉及行政關(guān)系的調(diào)整，行政法規(guī)近乎100%），由此也決定了探究行政立法的質(zhì)量標準注定不能脫離立法的整體。在社會的政治生活領(lǐng)域，立法作為特殊的政治和法治產(chǎn)品，其質(zhì)量狀況關(guān)乎人民民主政治生活的生命存在和人民當家作主的實現(xiàn)程度，直接影響到依法治國和社會主義政治文明建設的成敗，本身具有特殊的重要性，無疑應當受到特別的關(guān)注。

首先，立法質(zhì)量的高低，注定會在很大程度上影響依法治國在我國的切實實現(xiàn)和進一步推行。科學的、高質(zhì)量的立法不僅是推進依法治國的必要前提和依法治國實行程度的重要標志之一，而且是完整、準確表達人民愿望和利益以及正確執(zhí)法、守法、進行法律監(jiān)督以及提供法律服務的核心要件。

其次，立法質(zhì)量的高低，直接涉及到我國社會主義法制的權(quán)威和統(tǒng)一在我國能否得到全面維護和落實。我國立法質(zhì)量的狀況，既關(guān)乎憲法、法律和行政法規(guī)能否得到更有效地實施，也是評判人民代表大會制度發(fā)展水平和完善程度的一個重要指標。

再次，立法質(zhì)量的高低，必然會對我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設產(chǎn)生重要影響。只有千方百計提高立法的質(zhì)量，才有利于更充分地維護社會穩(wěn)定和經(jīng)濟繁榮，保障社會主義的物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明建設更加健康有序地持久發(fā)展。

依法治國客觀上要求提高立法質(zhì)量，但立法的質(zhì)量又不同于一般精神或物質(zhì)產(chǎn)品的質(zhì)量。立法的質(zhì)量如果不高，不僅法的權(quán)威性必然受到直接的負面影響，依法治理國家的全部努力也將發(fā)生相當程度的扭曲。應當肯定，改革開放以來我國立法工作的成績斐然，迄今在國家和社會生活的主要方面已經(jīng)基本做到了有法可依。而且，最高國家權(quán)力機關(guān)近年來已經(jīng)和正在采取一系列措施，努力提高立法質(zhì)量，并將之作為健全和完善中國特色社會主義法律體系的重要內(nèi)容。但認真、深入審視我國現(xiàn)行有效的諸多立法，不難發(fā)現(xiàn)其中的確存在重“量”輕“質(zhì)”、重快輕好、質(zhì)量不高的問題。立法是治國理政的基本依據(jù)、行為準則和重要方式，立法質(zhì)量不高的負面效應也必定深廣久遠，這決定了對立法的質(zhì)量問題絕不能累積到一定程度再搞“質(zhì)量萬里行”，而必須立即從現(xiàn)在著手加以積極改進和提高。

提高立法質(zhì)量，不僅需要在實踐中積極探索和嘗試，還應當從理論上展開科學分析和深入研究。從理論與實踐的結(jié)合上系統(tǒng)研究立法質(zhì)量的提高問題，尤其是積極研討行政立法的質(zhì)量問題，不僅有助于促進立法的健全和完善，為嚴格執(zhí)法、公正司法、正確守法和有效地監(jiān)督法律實施、提供良好的法律服務創(chuàng)造有利條件；而且對加強和完善我國的人民代表大會制度、改進和完善我國的立法制度、強化地方國家權(quán)力機關(guān)的法律監(jiān)督職能，對依法治國及依法行政的扎實推進都十分重要。而立法質(zhì)量的提高，在客觀上必然需要有相應的評價標準作為衡量尺度。這樣，才能既確切知曉立法質(zhì)量的狀況，準確判斷立法質(zhì)量的高下，又能為提高立法質(zhì)量確定清晰的目標和明確的準則。沒有立法質(zhì)量的評價標準，不僅對立法的質(zhì)量狀況無從作出科學、準確的判斷，甚至提高立法質(zhì)量本身也會成為空談。

二、考量立法質(zhì)量評價標準應予關(guān)注之元素

立法是國家管理社會的基本規(guī)則和評價公平與正義的重要標準，其形成和實施要通過諸多環(huán)節(jié)和工作，立法質(zhì)量也必然涉及許多方面：既包括國家立法機關(guān)的組成和運作，又與立法的產(chǎn)生、內(nèi)容和實施效果密切相連。從總體上說，立法質(zhì)量關(guān)乎立法觀念、立法制度、立法技術(shù)、立法內(nèi)容、立法形式等等方面。提高立法質(zhì)量，就是要解決立法觀念、制度、技術(shù)、內(nèi)容、形式等一系列方面的科學化、現(xiàn)代化問題。就總體而言，考量立法質(zhì)量的評價標準，如下元素應予充分關(guān)注。

一是國家的根本性質(zhì)。古往今來，盡管所有國家都有各自的立法，但由于不同統(tǒng)治階級在社會發(fā)展不同歷史時期所處的歷史地位、所能發(fā)揮的歷史作用不同，因而其立法質(zhì)量及其評價標準在歸根結(jié)底的意義上也必然會受到階級和歷史的制約。在奴隸社會，占人口最大比重的奴隸不僅處于被統(tǒng)治地位，而且根本不具有法律上的主體資格，只是任憑奴隸主支配、轉(zhuǎn)讓和處置的客體，其利益和愿望在立法質(zhì)量的評價標準中根本沒有任何空間。在封建國家，盡管作為被統(tǒng)治階級的廣大農(nóng)民的地位和身份與奴隸相比有了很大變化，但由于封建地主階級大多采用集權(quán)專制的方式實行統(tǒng)治，不僅皇權(quán)高于一切具有毋庸置疑的權(quán)威，即使在統(tǒng)治階級內(nèi)部也有不可僭越的地位和等級森嚴的身份差別，其立法的重心和立法質(zhì)量的評價標準也只能服從和服務于封建統(tǒng)治的穩(wěn)固和長久。在資本主義社會，雖然國家的統(tǒng)治階級及其統(tǒng)治方式都發(fā)生了重大變化，依法治國在一定程度上成為了現(xiàn)實，立法質(zhì)量有了明顯提高，立法質(zhì)量的評價標準也更為嚴密和精細，但由于國家和社會生活中少數(shù)人統(tǒng)治多數(shù)人的狀況并沒有根本改變，剝削階級的統(tǒng)治地位沒有動搖，其立法質(zhì)量的評價標準中還是要把維護資產(chǎn)階級的統(tǒng)治置于優(yōu)越的位置。在社會主義社會，由于廣大人民群眾在政治上和法律上成了國家和社會的主人，應當并且能夠通過合法渠道和方式參與國家和社會生活的管理，立法質(zhì)量的評價標準也才可能在更多融入反映多數(shù)社會成員根本利益和共同愿望的成分，在立法實踐中受到更多的關(guān)注。

二是歷史和文化傳統(tǒng)。法治這一已被諸多國家實踐證明有助于保持和促進社會持續(xù)穩(wěn)定進步的重要文明成果，盡管有自身的一般生長規(guī)律，但作為其基礎(chǔ)的立法在不同國家總是變幻萬千、異彩紛呈。即便在法治發(fā)育程度較高的西方國家，立法也不僅有大陸法系與英美法系的分野，同一法系的不同國家的立法仍各有千秋。造成這種不同的重要原因之一，在于各國歷史和文化傳統(tǒng)存在的明顯差異。既然如此，在界定評價立法質(zhì)量的標準時，顯然有必要考慮各個國家特有的歷史和文化傳統(tǒng)的因素。換言之，既然人類社會迄今為止從未也根本沒有產(chǎn)生過能為世界各國普遍適用的立法，任何高質(zhì)量的立法當然也都只能和必須立足于各國的歷史，并與本國的文化傳統(tǒng)有機結(jié)合。與此同理，即便已被某國實踐證明為質(zhì)量“良好”或“上乘”的法律，也不能全盤照搬照抄到其他國家，而必須在充分顧及本國特有歷史和文化傳統(tǒng)因素的前提下進行“移植”和本土化改造，否則只會產(chǎn)生東施效顰甚至南轅北轍的結(jié)果。要提高立法質(zhì)量，就必須充分顧及本國歷史和文化傳統(tǒng)潛移默化的影響。當然，任何國家的歷史和文化傳統(tǒng)對現(xiàn)實都有積極和消極兩方面的影響，立法作為促進和保持國家、社會進步的規(guī)范，必須以科學的態(tài)度對待本國的歷史和傳統(tǒng)文化，吸收和傳承其中的優(yōu)秀成分，降解和揚棄其中的糟粕。對于我國的現(xiàn)實立法來說，在中華民族悠久的歷史中蘊含著許多于今有益的養(yǎng)分，在燦爛的傳統(tǒng)文化里不乏表征中華民族特性的優(yōu)秀基因。這些孕育中華民族生生不息、自立于世界之林的土壤，應當成為健全和完善我國現(xiàn)實立法的重要資源。在建設社會主義法治國家的過程當中，我們既要借鑒人類文明的一切優(yōu)秀成果，又必須尊重和保持我國優(yōu)秀的歷史文化傳統(tǒng)，重視發(fā)掘和運用我們自己優(yōu)秀的法律文化資源。只有這樣，我國的立法才有扎實的根基，才會達到有益、有效的高質(zhì)量。

三是基本國情和現(xiàn)實狀況。歷史唯物主義認為，任何意志的形成都不能超越主體的物質(zhì)生活條件和主體對客觀規(guī)律的認識程度的限制。立法質(zhì)量總與一個國家的基本國情和現(xiàn)實狀況具有十分密切、息息相關(guān)的直接聯(lián)系，立法只有符合基本國情和現(xiàn)實狀況才具備實踐意義和可能取得預期效果，不合國情、脫離現(xiàn)實的立法不僅劣質(zhì)且毫無價值，罔顧國情和現(xiàn)實、盲目照搬外國高質(zhì)量的立法試圖解決本國同類問題必然于事無補。我國最基本的國情與現(xiàn)實，就是正處于并將長期處于社會主義初級階段，我國的立法必須牢牢地立足而不能脫離或超越這一基本國情和現(xiàn)實。從根本上說，立法是否符合國情和現(xiàn)實應當用是否符合人民的意志來衡量。馬克思曾指出：法律應當“是事物的法的本質(zhì)的普遍和真正的表達者。因此，事物的法的本質(zhì)不應該去遷就法律，恰恰相反，法律倒應該去適應事物的法的本質(zhì)。”并認為“要能達到這一點，只有使法律成為人民意志的自覺表現(xiàn)，也就是說，它應該同人民的意志一起產(chǎn)生并由人民的意志所創(chuàng)立。”由此看來，立法體現(xiàn)人民意志不應是一個籠統(tǒng)、空洞的口號，而必須是廣大人民的共同利益、共同意愿、共同需求的凝聚與升華。這也決定了立法者對基本國情和現(xiàn)實狀況的關(guān)注和把握，對人民意志的知曉、尊重和忠實必定會在相當大的程度上影響立法的質(zhì)量。需要明確，盡管人民的意志總要通過有權(quán)的國家機關(guān)才能轉(zhuǎn)化為法律，但不能就此將當權(quán)者視為人民意志的天然代表，更不能以為國家官員的意志自由大于且優(yōu)于人民的意志自由，似乎只要按某些官員的意愿制定法律就當然地表達了民意。實事求是地說，即便在我國擁有立法權(quán)的最高國家權(quán)力機關(guān)由人民選舉的代表所組成，國務院也由其產(chǎn)生并對其負責，但在立法中仍難免出現(xiàn)體現(xiàn)人民意志、反映客觀規(guī)律不夠準確、全面的問題。由于人民意志與客觀規(guī)律在本質(zhì)上具有一致性，只要是人民中絕大多數(shù)人的意志必定與社會發(fā)展的客觀規(guī)律相一致。違背人民的意志也必然背離社會發(fā)展的客觀規(guī)律。毫無疑問，真正的善法一定是體現(xiàn)人民的意志和反映客觀規(guī)律的，否則就只能被稱為劣法甚至惡法。

三、界定我國立法及行政立法質(zhì)量評價標準之維度

對于我國包括行政立法在內(nèi)的整個立法而言，力求準確、全面地體現(xiàn)工人階級領(lǐng)導的包括多元利益主體在內(nèi)的全體人民的共同意志、根本利益和普遍愿望，科學、合理地反映社會發(fā)展的客觀規(guī)律，在實踐中切實可行且能達到預期效果，應當成為評價我國立法及行政立法質(zhì)量的基本標準。

就宏觀角度而言，對當代中國立法及行政立法質(zhì)量的評價標準應從如下維度把握：

第一，立法匯集和表達民意的水平。立法是人民意志的體現(xiàn)，追求和體現(xiàn)民主是現(xiàn)代立法的價值取向，因此立法能否充分保障民眾參與并表達自己的意見，能否真正體現(xiàn)最廣大人民的整體意志，就應當成為評價立法質(zhì)量高低的首要的、價值性評判標準。換言之，“人民當家作主”、“以人為本”以及“執(zhí)政為民”等政治話語在立法上的表現(xiàn)和落實，應當成為當代中國立法本身是否具有合理性、合法性的根本依據(jù)。社會主義中國立法的使命，在于充分地匯集、體現(xiàn)和表達民意，由人民按照立法程序并以立法的方式做出決策和決定，再通過法律的執(zhí)行和適用等途徑，保障人民意志的實現(xiàn)和保護人民的利益。在代議制民主的條件下，立法是否表達了民意，并不完全應當由立法者來評判，而主要應當由民眾來判斷和認可，由廣大人民群眾在法律制定出臺以后對該法律是歡迎、接受、認同還是反對、排斥、抵制等態(tài)度做出檢測。凡是受到人民反對、排斥或者抵制的立法，無論其立法詞句如何華麗、立法技巧如何嫻熟、立法邏輯如何嚴密、立法宣傳如何動聽，都不能認為是有質(zhì)量的或高質(zhì)量的立法，而應被視為“劣質(zhì)”或“負值”的立法。

第二，立法程序科學化與民主化的程度。立法的利益分配和平衡功能及其民主性價值是靠立法程序來保障和實現(xiàn)的，立法程序與立法實體價值之間，反映著程序正義與實質(zhì)正義的關(guān)系，體現(xiàn)了立法程序?qū)α⒎▋r值目標的規(guī)制和引導。法律的立、改、廢制度，立法的提案制度、審議制度、表決制度，立法公開制度、立法聽證制度、專家論證制度、公眾參與立法制度，以及立法備案審查制度、立法解釋制度等，都是立法程序的重要組成部分。這些程序性制度，不僅要創(chuàng)設、要完備，而且應當符合科學化、民主化的時代要求，符合中國國情。立法程序是否科學、是否有利于表達和匯集民意，主要應當通過立法程序的設計和制度安排來解決，使科學與民主在整個立法程序中相互融合、相互貫通、彼此統(tǒng)一，在立法程序的各個環(huán)節(jié)和具體制度中得到落實。在這方面，我們既有許多成功的經(jīng)驗值得總結(jié)，也有一些做法需要檢討和完善。例如，立法聽證是為了聽取立法涉及的各方利害關(guān)系人對立法草案的意見、從而協(xié)調(diào)相關(guān)利益關(guān)系而設計的制度，但在某些地方的立法聽證的程序安排和實踐中，由于立法信息不對稱、立法資源不平衡、立法聽證的民主參與不充分等原因，立法聽證往往變成了立法民主的“走過場”。又如，在立法表決制度中，由于沒有關(guān)于對法案逐條甚至逐款付諸表決的強制性規(guī)定，而通常是對整部法案進行表決，因此投票者如果對法案中的個別或少數(shù)條款有不同意見（或反對意見），就會面臨投票行為的兩難選擇：要么全盤否定，要么全盤肯定，而無論哪種選擇，都將可能違背立法者的真實意志。

第三，立法的整體協(xié)調(diào)性。立法的整體協(xié)調(diào)性主要強調(diào)法律體系、法治體系的協(xié)調(diào)發(fā)展。這種協(xié)調(diào)發(fā)展，一是單個法律內(nèi)部的協(xié)調(diào)、同位階法律之間的協(xié)調(diào)、不同位階法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)、整個法律體系相互之間的和諧一致。二是立法本身的協(xié)調(diào)發(fā)展，主要指立法機關(guān)對法律的適時制定、修改、補充、解釋、編纂和廢止，通過這些活動使法律體系保持動態(tài)地協(xié)調(diào)發(fā)展。所謂“適時”，既指立法時機、立法條件成熟與否，又指因情勢變化（包括上位法立、改、廢等情況）而引起法律的制定、修改、補充、解釋、編纂和廢止。例如，為了貫徹實施行政許可法，就需要及時清理、修改以往頒行的與其規(guī)定相抵觸的法律和行政法規(guī)。同時，根據(jù)社會發(fā)展產(chǎn)生的新情況、積累的新經(jīng)驗并且被實踐證明是成熟的、達成共識的內(nèi)容，也應當適時補充到法律、行政法規(guī)之中。三是立法與行政執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督、法治宣傳教育的協(xié)調(diào)，即整個法治體系的整體建構(gòu)和協(xié)調(diào)發(fā)展。在政治學意義上，立法過程就是政治決策的過程，立法成果就是政治決策的結(jié)果。這種決策質(zhì)量的高低好壞，既影響著法治體系的整體設計和建構(gòu)，又引導、制約著它的發(fā)展方向、發(fā)展路徑、發(fā)展速度和發(fā)展質(zhì)量。因此，當我們熱衷于研究和規(guī)劃法治政府、司法體制改革、法律監(jiān)督制度完善等法治建設各個方面的改革時，必須具有宏觀的整體法治思維意識，更多地（或者適當?shù)兀╆P(guān)注通過提高立法質(zhì)量來統(tǒng)籌規(guī)劃和安排中國法治體系的整體改革和協(xié)調(diào)發(fā)展，以避免目前存在的法治的某些局部改革越徹底、越成功，越背離法治統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展的整體價值目標的弊端。

第四，立法的可實施性（可操作性）。在依法治國的方略中，法律創(chuàng)制是人民意志的匯集和表達，法律實施（包括法律執(zhí)行、適用、應用等）則是人民意志的執(zhí)行和實現(xiàn)，是將立法由紙上的法變?yōu)樯钪械姆ā⒂晌淖肿優(yōu)楝F(xiàn)實的關(guān)鍵。實踐是檢驗真理、同時也是檢驗立法質(zhì)量優(yōu)劣的根本標準。在良法善治的前提下，如果一部法律雖已頒布卻不能得到有效實施，就是有名無實的一紙空文。經(jīng)過近30年的不懈努力，我國無法可依的問題已基本解決，法制建設要解決的主要矛盾將是有法不依、執(zhí)法不公、違法不究的問題。這種評價雖基本符合中國法治發(fā)展的某方面實際，卻忽視了有法難依這樣一個很重要的現(xiàn)實。筆者認為，造成現(xiàn)實中我國某些法律得不到實施或者得不到切實有效實施的原因主要有二：一是立法本身的缺欠。在現(xiàn)行有效的大量立法中，確實既存在“不良”、瑕疵、漏洞、空白甚至彼此不一、相互沖突等質(zhì)量問題，又有上位法的規(guī)定較為抽象、含混、模糊且配套立法出臺遲緩甚至長期空缺的現(xiàn)象，由此難免法律實施中的亂為、不為、慢為、難為或者不能。換言之，立法本身的可操作性低是造成其實施效果差的重要原因之一，即有法不依、有法難依在相當程度源于立法本身的問題，而不應不加深入分析地簡單歸咎于執(zhí)法不力或司法不公。至于判斷包括行政立法在內(nèi)的各種立法是否具備可操作性的標準，筆者贊同的見解是：1、對違規(guī)違法行為，能否做到有效追究？2、對被違規(guī)違法行為所損害的對象，能否提供有效的保護？能夠做到這兩條，就不會被“束之高閣”；做不到這兩條，不管法律條文如何冠冕堂皇，實質(zhì)上都可能只是一種“擺設”或“忽悠”。二是體制方面的弊端。迄今為止我國雖然制定了為數(shù)可觀的法律、法規(guī)和規(guī)章，但實施效果不彰在更大程度源于管理體制存在的諸多深層問題。就行政立法的實施而言，政府職能轉(zhuǎn)變遲遲不到位導致行政權(quán)的行使缺位、越位和錯位，職能交叉、“九龍治水”和權(quán)限不清難免行政部門間推諉和扯皮，權(quán)責失衡、脫節(jié)及行政職責不落實使行政權(quán)的制約和監(jiān)督虛幻。這類問題顯然都不是靠立法所能解決的，因為立法本身作為“軟件”對于體制這種“硬件”的偏差、缺損根本無能為力。在存在這些問題的狀況下，縱有再多的立法也還是不能解決問題。由此看來，要真正強化法律、法規(guī)和規(guī)章的實施，把目光只聚焦立法肯定遠遠不夠，而必須著眼于體制，以更大的勇氣、更多的精力、更強的措施加快政府職能的轉(zhuǎn)變，并以此為基本前提和中心內(nèi)容扎實推進我國行政管理體制的改革。

概言之，只有切實轉(zhuǎn)變政府職能，才能理順政府自身及其與社會、與市場、與民眾的關(guān)系，行政立法本身的指向才可能清晰、明確；只有從行政管理體制上興利除弊，行政立法的引導、規(guī)范、制約、保障作用才會有堅實的基礎(chǔ)，立法實施的深層障礙才能得到化解，提高行政立法質(zhì)量才有更多的實際價值。