深究行政許可法聽證制度

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在崇尚法治的國(guó)家中，聽證不僅僅體現(xiàn)為公民的一項(xiàng)重要權(quán)利，而且它已經(jīng)成為現(xiàn)代程序法的核心制度。聽證（hearing）是個(gè)“舶來品”，其具有廣義和狹義之分，廣義的聽證是指，在國(guó)家機(jī)關(guān)作出決定之前，給利害關(guān)系人提供發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，對(duì)特定事項(xiàng)進(jìn)行質(zhì)疑、辯駁的程序。而狹義的聽證即行政聽證，是由法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出涉及公民、法人或者其他組織利益的重大事項(xiàng)或者重大決定之前，充分聽取當(dāng)事人意見的活動(dòng)，是促進(jìn)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)依法決策，依法行政維護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的一項(xiàng)重要制度，是現(xiàn)代行政程序法中的核心制度，為各國(guó)所廣泛采用。行政許可中的聽證是指行政機(jī)關(guān)在作出是否準(zhǔn)予行政許可的決定之前，由行政許可機(jī)關(guān)告知申請(qǐng)那個(gè)人或者利害關(guān)系人聽證權(quán)利，行政相對(duì)人陳述意見，提供證據(jù)以及行政機(jī)關(guān)聽取意見，接納證據(jù)并作出相應(yīng)決定等程序構(gòu)成的一種法律制度。1996年我國(guó)《行政處罰法》首次將聽證作為行政處罰程序的一部分加以規(guī)定，這是中國(guó)在借鑒國(guó)外聽證制度的首次嘗試，而《行政許可法》在總結(jié)《行政處罰法》等法律、法規(guī)規(guī)定的聽證實(shí)踐的基礎(chǔ)上，再次將聽證作為行政許可實(shí)施程序的一項(xiàng)重要制度加以規(guī)定。

一、行政許可聽證制度的發(fā)展歷史

“聽證”（hearing）的內(nèi)涵是“聽取對(duì)方意見”，在英國(guó)，是古老的自然公正原則的要求。“自然公正原則”最初適用于司法程序，要求法官在作出判決前，必須通過公開審判，就事實(shí)問題和法律問題，聽取當(dāng)時(shí)人和證人的意見。后來，法官成功通過判例將這一原則貫徹到合法權(quán)利或地位被行政權(quán)所侵害的所有案件中。成為約束行政活動(dòng)的程序規(guī)則。聽證程序在行政許可中的運(yùn)用，也經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展的過程。以美國(guó)為例，最初行政機(jī)關(guān)許可行政權(quán)的形式，被認(rèn)為具有自由裁量的性質(zhì)，因而對(duì)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可并沒有嚴(yán)格的程序限制。“正當(dāng)程序條款保護(hù)生命、自由和有關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。“只有在個(gè)人有權(quán)有的東西被剝奪了，才能使用正當(dāng)法律程序”。當(dāng)時(shí)人們認(rèn)為，剝奪個(gè)人從政府那里獲得的諸如福利津貼、駕駛執(zhí)照等特權(quán)，就不需要舉行聽證。但時(shí)過境遷，許多所謂的“特權(quán)”已經(jīng)成為個(gè)人的正常需要，許可證逐漸被人們認(rèn)為是持證人所擁有的一項(xiàng)權(quán)利。正如施瓦茨所說，“職業(yè)許可證，如律師開業(yè)執(zhí)照，一直被視為一種‘權(quán)利’，不能簡(jiǎn)單地予以剝奪。”正是由于確立了許可證的獲得是人的一種權(quán)利這樣的一種觀點(diǎn)。所以，“除非在及時(shí)通知和合理、公正的審訊之后，不得用任何方式否認(rèn)或剝奪之。”于是，聽證制度開始適用于行政許可并得到發(fā)展。特別是在“戈德伯格訴凱利案”之后，法院要求幾乎所有的特許權(quán)案件都必須舉行聽證。自《行政處罰法》首次確立聽證制度以來，已經(jīng)先后建立價(jià)格、決策聽證制度和行政立法聽證制度。如今，聽證制度又再一次被引入到了我國(guó)的行政許可領(lǐng)域。

二、我國(guó)行政許可的聽證制度

盡管聽證程序?qū)τ诰S系行政許可決定的科學(xué)性、公正性，保障許可申請(qǐng)人及其利害關(guān)系人的合法權(quán)益具有重要的價(jià)值，但這并不意味著所有的行政許可都需要進(jìn)行聽證。原因在于，聽證程序的采用必然要消耗一定的人力和物力。聽證的泛濫甚至還會(huì)影響到行政效率的提高，因此確立一個(gè)科學(xué)的、合理的聽證程序的適用范圍十分必要。在行政法學(xué)理上，即“個(gè)人利益與公共利益均衡原則”和“成本不大于效益原則”。根據(jù)這些原則，只有可能會(huì)對(duì)申請(qǐng)人或者利害關(guān)系人的重大利益或者公共利益產(chǎn)生不利影響的行政許可申請(qǐng)才有進(jìn)行的必要。于2004年7月1日開始實(shí)施的《行政許可法》的規(guī)定較之《行政處罰法》，更為詳細(xì)具體，并在某些方面發(fā)生重大變化，如《行政處罰法》沒有像《行政處罰法》那樣列舉規(guī)定行政許可正式聽證的適用范圍，而是借鑒國(guó)外的做法，僅規(guī)定正式聽證的程序，何時(shí)啟動(dòng)正式聽證則由其他單行法規(guī)定，或者由行政機(jī)關(guān)自由裁量決定。再如《行政許可法》規(guī)定了聽證記錄的效力，規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄作出行政許可決定。從我國(guó)目前聽證制度的適用現(xiàn)狀看，我們要提倡聽證筆錄作出行政決定的主要依據(jù)。只是因?yàn)椋环矫妫@有助于實(shí)現(xiàn)案卷排他性原則的要求，另一方面，聽證筆錄是行政程序的階段性產(chǎn)物，行政決定的最終形成有賴于行政首長(zhǎng)的裁決，聽證后采納證據(jù)，認(rèn)定事實(shí)仍不能避免，加之行政決定并不是最終決定，還要接受司法審查，所以為了達(dá)到聽證程序所追求的目的，應(yīng)將聽證筆錄作為行政決定主要依據(jù)來對(duì)待。由此可見，行政許可中的有關(guān)聽證筆錄的效力較之以前的聽證制度有了很大的進(jìn)步。

三、我國(guó)行政許可制度需要完善和發(fā)展的地方

但筆者認(rèn)為，我國(guó)的聽證許可制度還有可待發(fā)展和完善的地方。一些許可程序的落實(shí)缺乏具體的制度規(guī)范。因此，我們應(yīng)該從以下幾個(gè)方面去完善和發(fā)展我國(guó)行政許可中的聽證制度。

（一）聽證參加人的范圍應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大（從廣度上擴(kuò)大）

目前，很多國(guó)家的聽證主體的范圍都有擴(kuò)大，以此來滿足聽證公開和全面的要求。現(xiàn)如今，我國(guó)的聽證主體相對(duì)比較狹窄，按照《行政許可法》的規(guī)定，只有行政許可申請(qǐng)人和利害關(guān)系人才有權(quán)提起聽證，根據(jù)該法48條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不必要經(jīng)過聽證的，其他人是沒有權(quán)利參與聽證的。筆者認(rèn)為，這種規(guī)定有失偏頗，行政機(jī)關(guān)的行政許可決定在一些方面有可能直接或間接地影響到第三人權(quán)益，如果，這些合法權(quán)益被侵害者不能通過聽證來維護(hù)自身的利益，這顯然是有失公正的，也不利于和諧社會(huì)的建立。由此可見，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大聽證申請(qǐng)人的范圍，使其包含一切的利害關(guān)系人。筆者認(rèn)為，只有這樣，才會(huì)真正的保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，也符合我國(guó)的立法宗旨。

（二）行政許可聽證內(nèi)容和適用范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大（從深度上擴(kuò)大）

行政許可法規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)舉行聽證和依職權(quán)主動(dòng)舉行聽證兩類事項(xiàng)。行政許可法規(guī)定“法律、法規(guī)、規(guī)整規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)人為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可聽證事項(xiàng)”。這里筆者認(rèn)為，《行政許可法》的第46條的規(guī)定側(cè)重于對(duì)“公共利益”的保護(hù)，但在立法中并沒有對(duì)“公共利益”有一個(gè)很明確的界定。我們應(yīng)當(dāng)對(duì)“公共利益”有一個(gè)較為明確的界定。這里的“公共利益”是指，行政機(jī)關(guān)在行政許可的活動(dòng)中保障的國(guó)家或社會(huì)的利益。“公共利益”主要包括：

（1）國(guó)家的利益，也就是國(guó)家作為法律實(shí)體應(yīng)當(dāng)享有的利益；

（2）一些涉及公民的身體健康、精神生活不受侵害的利益；

（3）法律所保護(hù)的個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體的利益；

（4）法律要求行政機(jī)關(guān)審查社會(huì)上一些不能為人接受的違反公德和文明的行為；

（5）受到法律保護(hù)的社會(huì)資源以及自然資源；

（6）特殊群體的利益，如婦女、老人、兒童和殘疾人等弱勢(shì)群體的利益。這些都是“公共利益”的重大事項(xiàng)，行政許可機(jī)關(guān)在對(duì)以上事件進(jìn)行審查的時(shí)候，如果認(rèn)為需要舉行聽證，就應(yīng)當(dāng)舉行聽證。要對(duì)此給予高度的重視，而審查的標(biāo)準(zhǔn)就要看這一事項(xiàng)是否對(duì)當(dāng)事人利益產(chǎn)生了不利影響，還要看對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益的侵害的嚴(yán)重程度。

（三）聽證形式多樣化

聽證分為正式聽證和非正式聽證兩種，正式聽證，即審判性聽證，是指行政機(jī)關(guān)以聽證會(huì)的方式聽取意見，這種方式在很大程度上借鑒了審判程序原告與被告對(duì)抗、法官居中裁判的等腰三角程序構(gòu)造。非正式聽證，是指以聽證會(huì)之外的讓是聽取意見，在行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)或作出行政裁決時(shí)，只要給予當(dāng)事人口頭書面陳述意見的機(jī)會(huì)，以提供行政機(jī)關(guān)參考，而行政機(jī)關(guān)不需要基于此種聽證行為而作出決定。非正式聽證具有靈活性、效率性、廣泛適用性和成本低的特點(diǎn)。

（1）設(shè)置聽證制度的主要目的是通過這種行政活動(dòng)的范圍的擴(kuò)大，提高行政許可的民主化程度，使行政許可主體能夠廣泛地吸納民眾的意見或建議，做出符合民意的行政決定；

（2）非正式聽證既可以體現(xiàn)出公平的原則，又可以兼顧行政的效率；

（3）這種非正式聽證也為行政機(jī)關(guān)保留了必要的自由裁量權(quán)，有利于行政許可機(jī)關(guān)通過行政規(guī)范性文件的制定而靈活應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜的社會(huì)問題；

（4）非正式聽證是一種連接政府和公民之間的橋梁，讓更多的公民參與到行政管理的過程當(dāng)中。而我國(guó)的《行政許可法》只規(guī)定了正式聽證的方式，聽證形式有些單一。這樣不僅不利于我國(guó)聽證制度的發(fā)展，也不能滿足行政許可的需要。我國(guó)應(yīng)該根據(jù)案件的不同情況，而采取更為廣泛多樣的聽證形式。

（四）對(duì)于聽證期限的限制

提高行政效率是《行政許可法》的立法宗旨之一。當(dāng)然，行政許可的聽證程序，也應(yīng)當(dāng)提倡公正與效率相結(jié)合。但我國(guó)的《行政許可法》并沒有對(duì)聽證程序進(jìn)行期限的規(guī)定，這樣會(huì)損害到行政效率，當(dāng)然沒有效率的行政許可行為是沒有公正可言的，這顯然是違反《行政許可法》的立法宗旨的。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)規(guī)定聽證結(jié)束的期限和聽證案件作出決定的期限。這樣才會(huì)更好的實(shí)行行政許可的聽證，使相對(duì)人的權(quán)益得到保護(hù)。

（五）要建立聽證主持人制度

在我國(guó)的《行政許可法》中，沒有對(duì)聽證主持人作出具體規(guī)定，而行政許可的聽證程序中，主持人占有舉足輕重的地位，它的獨(dú)立性是聽證制度的核心內(nèi)容。程序公正的重要條件之一就是中立，裁判應(yīng)在各方參與者之間保持一種無(wú)偏袒的態(tài)度和地位，不能對(duì)任何一方偏私，這樣聽證才能發(fā)揮其作用。行政許可的聽證主持人是負(fù)責(zé)組織、調(diào)節(jié)和控制聽證工作的進(jìn)行的，是整個(gè)過程中的核心人物，若有必要，也應(yīng)當(dāng)遵循訴訟法中的回避制度。而我們還要對(duì)聽證主持人的資格進(jìn)行規(guī)定以確保行政許可聽證的質(zhì)量。

（1）主持人應(yīng)當(dāng)熟悉法律、法規(guī)和相關(guān)的業(yè)務(wù)知識(shí)。

（2）聽證主持人應(yīng)有良好的品德修養(yǎng)，具備公道、正派、客觀、公正的形象。我國(guó)《行政許可法》不能避免聽證主持人在設(shè)置中的臨時(shí)性的缺陷，同時(shí)由于沒有穩(wěn)定的行政許可聽證的主持人隊(duì)伍，聽證主持人的指定具有一定的隨意性和隨機(jī)性，從而導(dǎo)致了一些具有良好經(jīng)驗(yàn)的聽證主持人不能將其積累的主持經(jīng)驗(yàn)充分發(fā)揮。

四、行政許可中聽證制度的意義

行政許可法的聽證程序是我國(guó)立法目的的一種體現(xiàn)，在聽證會(huì)上，公民、法人、其他組織可以為了維護(hù)自身的合法權(quán)益而闡述自己的觀點(diǎn)。這也正是我國(guó)立法目的的所在，這也是“三公”原則的體現(xiàn)。行政許可的聽證制度，也可以提高行政效率，節(jié)約行政許可的成本。行政許可中的聽證制度也是宣傳法律的一個(gè)很好的途徑，公民可以通過參加聽證活動(dòng)，了解更多有關(guān)行政許可工作的知識(shí)，也能通過這種方式更加增強(qiáng)法律意識(shí)。由此可見，不僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的行政許可中的程序，更重要的是，通過聽證的這種活動(dòng)可以讓人們對(duì)法律、法規(guī)有更加深入的了解，有利于我國(guó)法制社會(huì)的建設(shè)。