行政程序法思考

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正當(dāng)羅爾斯在《正義論》中把公正程序比喻為“切蛋糕”的規(guī)則。蛋糕是權(quán)利和利益的象征，對(duì)于負(fù)責(zé)分配蛋糕的人來(lái)說(shuō)，如果程序性規(guī)則允許他在為別人分蛋糕時(shí)可以不加限制地為自己留一塊，那么他很大可能會(huì)盡量少地分給別人，而留給自己盡可能多的份額;如果程序性規(guī)則規(guī)定只有在把蛋糕均等地分配給其他人之后，切蛋糕的人才能最后領(lǐng)取到自己的，那么他就會(huì)盡最大的努力盡可能地平均分配蛋糕。由此可以看出，程序性規(guī)則對(duì)于實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利是無(wú)比重要的。

在我們?cè)絹?lái)越注重自己的合法權(quán)益是否受到保障的現(xiàn)在，程序法和實(shí)體法律一樣，發(fā)揮不可或缺的作用，尤其是在公民與政府的博弈之中，對(duì)處于弱勢(shì)地位的行政相對(duì)人的合法權(quán)益的保護(hù)來(lái)說(shuō)，程序法更是必不可少。程序合法、程序正當(dāng)，也成為檢驗(yàn)一個(gè)行政行為的重要標(biāo)準(zhǔn)。而行政程序法是實(shí)現(xiàn)憲法價(jià)值的技術(shù)性法律。在固有的憲法性制度框架內(nèi)，我們能夠在多大程度上獲得行政立法的“裁量”空間，是一個(gè)值得深思的問(wèn)題?！爸袊?guó)現(xiàn)代行政法所面臨的處境是，曾以時(shí)間先后的線性特征出現(xiàn)于西方社會(huì)中的行政法問(wèn)題，今天則同時(shí)以平面特征出現(xiàn)在當(dāng)下中國(guó)社會(huì)之中，致使中國(guó)現(xiàn)代行政法陷入窘境。”中國(guó)現(xiàn)代行政法起步時(shí)間短，但是卻要面臨本不是初始階段所要面臨的各種問(wèn)題，法律之于現(xiàn)實(shí)的滯后性，在行政程序法方面尤其表現(xiàn)得淋漓盡致。對(duì)于中國(guó)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)說(shuō)，在行政程序立法方面，我們要解決的困難更多更棘手，我們需要發(fā)揮更大的想象力和創(chuàng)造力，我們的發(fā)展情況不同于以往各個(gè)國(guó)家在同時(shí)間段的狀態(tài)，因此，我們需要以自己的發(fā)展特色為中心，從自身出發(fā)尋找解決問(wèn)題的思路。

首先，現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性體現(xiàn)在行政程序法的多元功能上，它可能不純粹是一種權(quán)利防御行政權(quán)侵害的程序性機(jī)制，更應(yīng)該是積極保護(hù)行政相對(duì)人請(qǐng)求權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度。如果只是第一種功能，則只需要程式化的規(guī)定一系列限制行政權(quán)的條文，把行政行為和實(shí)現(xiàn)行政行為的過(guò)程放入法律的約束里即可，而若要進(jìn)一步積極地保護(hù)行政相對(duì)人的請(qǐng)求權(quán)，而不是消極地等權(quán)利受到侵害才采取行動(dòng)，則需要行政程序法的制定兼顧更多的方面。把重心放在行政過(guò)程之中，在國(guó)家–市場(chǎng)–社會(huì)的互動(dòng)之間完成行政任務(wù)。

其次，由于中國(guó)地大物博，各地的情況差異性也特別明顯，在制定法律的時(shí)候必須充分考慮到這個(gè)方面。我們制定法律的經(jīng)驗(yàn)一直都是先在地方找試點(diǎn)，在試點(diǎn)的實(shí)施情況中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，最后再在國(guó)家層面上制定適用于所有地方的統(tǒng)一規(guī)定。因此，莫于川曾說(shuō)過(guò)“在法定權(quán)限和程序的制度框架之內(nèi)，由地方局部試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)加以完善再到全國(guó)范圍內(nèi)予以推行，可以說(shuō)是法律制度創(chuàng)新的最佳路徑選擇。”行政程序法的制定仍然可以采用這種方法，從地方的立法實(shí)踐中總結(jié)出經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而推動(dòng)更多的行政程序地方立法實(shí)踐，最后在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)向全國(guó)推廣。

再次，行政程序法需要發(fā)展出一種行政內(nèi)部自我監(jiān)督機(jī)制來(lái)保障行政程序法的實(shí)施。由于社會(huì)對(duì)政府的天然的信任程度較低，經(jīng)驗(yàn)告訴我們，內(nèi)部監(jiān)督往往淪為內(nèi)部不監(jiān)督，無(wú)法發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，可是由于內(nèi)部行政行為的特殊性，我們?nèi)匀恍枰粋€(gè)有效的內(nèi)部監(jiān)督體制，這就需要我們?cè)谏婕霸搯?wèn)題時(shí)需要進(jìn)一步創(chuàng)新，力圖使內(nèi)部監(jiān)督切實(shí)產(chǎn)生應(yīng)有的作用。最后，也是最重要的，我們要改變自己傳統(tǒng)觀念里的非法治理念，尊重并支持行政程序中的法治理念，繼而使我們能夠接受行政程序，而不致于引起觀念沖突。非法治觀念的摒棄并非一朝一夕就可完成，它需要我們潛移默化，用文化的力量來(lái)改變，最后逐漸消除人們心中抵制法治的觀念。我們要逐漸增強(qiáng)人們對(duì)法律的信賴，只有當(dāng)人們自覺(jué)地接受一部法律，進(jìn)而用其指導(dǎo)自己的生活，并內(nèi)化為行動(dòng)自覺(jué)性，這部法律才能稱(chēng)之為成功，法律的真正目的不是為了懲罰違背者，而是為了成為一種全社會(huì)的信仰。對(duì)于行政程序法來(lái)說(shuō)更是如此，它介于行政權(quán)和公民權(quán)利之間，防御更容易傷害公民權(quán)利的行政權(quán)，對(duì)于其法治要求來(lái)說(shuō)相對(duì)更高，因?yàn)樗烙摹皵橙恕焙軓?qiáng)大。

中國(guó)需要一部統(tǒng)一的“行政程序法”，這已經(jīng)是許多人的共識(shí)，然而，從各國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這項(xiàng)工作是很復(fù)雜也很艱難的，再加上中國(guó)特殊的發(fā)展情況，使這項(xiàng)工作顯得更為艱難。但是，即使是困難重重，我們也不能放棄為制定“行政程序法”而作出更多的努力。

［參考文獻(xiàn)］

［1］章劍生．現(xiàn)代行政法基本理論(上卷•第2版)［M］．北京:法律出版社，2014．16．

［2］莫于川．我國(guó)行政程序法制發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)里程碑—＜湖南省行政程序制定＞的行政法制革新意義［J］．甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(6)．

作者:焦美娟 單位:西北政法大學(xué)