中日環境行政調解制度研究

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環境行政調解指環境行政機關在當事人自愿的基礎上，根據專業知識和相關法律，沒有刻板的程序，就環境糾紛的賠償責任和金額進行調解的過程。隨著經濟的快速發展，生態破壞和環境污染問題日益嚴重，環境糾紛日益增多，雖然從司法理論的角度出發，使用訴訟解決環境糾紛是最正當的選擇，但我國司法資源嚴重不足，且環境訴訟舉證困難、周期長。環境行政調解是一種非訴處理環境糾紛的模式，有著更為獨特的優勢，可以便捷、合理地解決環境糾紛。目前，我國的環境行政調解客觀上存在制度缺陷，這不利于其發揮作用。我國鄰國日本人口眾多，曾因工業快速發展成為公害大國，針對大量環境糾紛，日本建立了相對完備和成熟的公害糾紛處理機制。英美法學推崇訴訟解決糾紛，但是我國的公眾厭訴社會心理和現階段的環境糾紛狀況與當年的日本存在更多相似之處。筆者將中日環境行政調解制度進行比較研究，試圖從日本環境糾紛處理機制中探索對中國的借鑒之道。

一、環境行政調解的歷史發展比較

（一）日本環境行政調解的立法發展。日本最初制定關于解決環境糾紛的法律是1960年的《有關公害健康被害救濟的特別措施法》，隨后1970年公布了《公害糾紛處理法》（分別于1972年、1974年和1996年部分修訂），1972年頒布了《公害調解委員會設置法》，1993年制定了《日本環境基本法》。日本相當重視環境行政調解，對其進行了系統具體的立法。《公害糾紛處理法》建立了環境行政處理法律制度，明確規定環境糾紛的四種行政處理方式：斡旋、調解、仲裁和裁定。《公害調整委員會設置法》明確規定了環境行政處理的受案范圍、機構設置和處理程序等。這兩部法律的規定使環境行政調解制度可操作性強，嚴格合理的程序保證了行政調解的公正性，有效緩解了環境糾紛的司法壓力。而《日本環境基本法》在31條肯定了環境行政處理，提高了環境行政調解的法律效力和法律層級。（二）中國環境行政調解的立法發展。在我國，1982年的《海洋環境保護法》中第一次明確規定了環境糾紛能夠請求行政處理（第42條），隨后制定的《水污染防治法》（第41條）、《大氣污染防治法》（第36條）、《環境噪聲污染防治條例》（第43條）等法律法規都有相似的規定。1989年的《環境保護法》第41條，肯定環境糾紛可以經當事人向環境主管部門申請就糾紛賠償進行行政處理。同時，地方政府將環境行政處理作為環保部門的法定職責，且制定了相關地方法規規章。但近年來，我國環境立法的趨勢是發展和強化環境公益訴訟，弱化環境行政調解。2015年，我國出臺《環境保護法》，增加了環境公益訴訟條款（第58條），并且將原有的41條刪除了，有關環境民事糾紛的條款只有64條，其規定環境糾紛中的侵權責任，應當參照《侵權責任法》的規定承擔。而《侵權責任法》中第八章并未規定環境行政調解。目前明確規定可以進行環境行政調解的法律法規有：2017年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》第97條，2009年通過的《防治船舶污染海洋環境管理條例》第57條，2004年修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第84條，2016年修訂的《中華人民共和國水法》第57條。（三）小結。對比中日兩國環境行政調解的歷史發展，我們可以得知日本有專門的《公害糾紛處理辦法》詳細而清晰地規定了環境行政調解。但在我國，關于環境行政調解的規定散落在各個單行法中，沒有專門的環境糾紛行政處理的立法，并且有推崇訴訟、弱化行政調解的趨勢。誠然，國家近年來需要推動和完善環境糾紛訴訟制度，但將環境行政調解制度不斷弱化，筆者認為不妥。環境糾紛具有復雜性、突發性等特點，相較于訴訟，環境行政調解更能快速妥善地解決環境糾紛。并且目前我國推行多元化解決糾紛機制，建立與完善行政調解制度是必要的。

二、環境行政調解的機構設置比較

（一）日本環境行政調解的機構設置。日本針對環境糾紛的行政處理，設立了專門性機構：全國設立了公害調整委員會、都道府縣設立了公害審查會。公害調整委員會和公害審查會獨立性極強，前者是總理府外獨立的，由總理任命，且法律保障委員長和委員的身份，沒有法定事由不得任意罷免；后者由9~15人組成，基于議會的同意任免。并且這兩個公害糾紛處理機構分工明確，其管轄范圍不同：前者處理重大事件、廣闊區域的事件和跨縣事件，后者受理的案件大多涉及噪音和大氣等污染。同時，兩者并不存在行政隸屬關系。同時，日本還設置了公害意見調解員在都道府縣和市府町村的公害課，他們的職責是：首先，作為對公害糾紛的投訴和咨詢窗口；其二，進行中介和指導，并把反饋的信息及時準確地報告相關部門。每年公害調解員接收到的案件數超過6萬件，但上交到兩個公害糾紛處理機關的案件只有50件上下。可見公害意見調解員作用極大，能夠在環境糾紛初期進行科學準確的處理，避免糾紛和環境污染的惡化，也使日本的公害糾紛行政處理達到很好的效果。（二）我國環境行政調解的機構設置。相較于日本，我國環境行政調解只規定了交由環境主管部門處理，其可以是環境保護行政主管部門，也可是其他有關行政主管部門，沒有專門的機構設置，也沒有人員配置。這可能因為環境主管部門具有專業性，熟悉本地區的環境狀況，并且可及時補救環境糾紛造成的后果，但由于沒有專門的環境行政調解機構，并且環境主管部門與政府存在行政隸屬關系，其資金和人員編制等事項都由政府掌管，這意味著難以保障行政調解的獨立性和中立性。而我國類似于日本公害意見調解員的是環境信訪部門。人民群眾遇到環境糾紛、環境問題都會反映到信訪部門，信訪部門可以進行調解和指導，并及時報告信息。且我國針對環境信訪設立了專門的部門，根據2006年的《環境信訪辦法》，縣級環境部門必須設立或指定環境信訪工作機構，各級環境保護行政主管部門應當配備與環境信訪工作相適應的工作人員，保證工作經費和必要的工作設備及設施。（三）小結。從中日環境行政調解制度的機構設置比較中，我們發現日本有專門的環境行政調解機構，并且中央和地方設置了不同的環境行政調解機構，分工明確；但中國沒有專門的環境行政調解機構，且負責環境行政調解的環境主管部門與政府存在行政隸屬關系。筆者認為，如果在中國設置專門的環境行政調解機構，需要大量的人力物力，且需要組織建設，并不太現實。建議調整和恢復到環境信訪和環境行政調解原本的定位，可將信訪部門改革成為環境糾紛行政處理部門，保持原有的機構設置，但人員和設置一分為二，一部分行使原有的信訪部門功能，類似于日本的公害意見調解員，作為環境糾紛的投訴窗口，解決一部分環境糾紛，并對環境糾紛分流；另一部分人員組成環境糾紛行政調解的專門機構，用于解決分流后需要環境行政調解的案件。這樣不需要耗費大量的人力物力，同時原有的環境信訪部門人員擁有解決環境糾紛的經驗和專業知識，可保證環境糾紛解決的公正性和合理性。并且可以適當地將人員擴充，甚至可以將案件的事實調查部分委托第三方中立機構，形成服務行政、合作行政。

三、環境行政調解的性質和效力比較

日本環境行政調解協議不具有執行力，但會對調解情況進行公告，30日內對其調解內容沒有不予接收的意識表示，隨即成立。日本學者建議加強環境行政調解的效力：1.賦予非訴訟調解文書以法律效力，與法院的調解書和判決書相同；2.在法院審判時應當充分認可公害調整委員會在原因裁定和責任裁定的事實。當事人不服責任裁定的，可直接向高等法院起訴，不需要經過地方法院，這樣才賦予了其實際意義。而我國，1992年全國人大常委會法工委的答復意見中明確環境保護行政主管部門可以對環境糾紛進行行政處理，但當事人只能提起民事訴訟，不能對環境主管部門提起行政訴訟，確定了環境行政調解不具有執行力。這一規定是為了避免環境行政主管部門成為行政訴訟的被告。但因環境行政調解不具有執行力，民眾逐漸不愿意選擇行政調解來解決環境糾紛，環境行政主管部門同樣認為其不能有效解決問題，逐漸冷落環境行政調解。借鑒日本經驗和日本學者的建議，筆者建議環境行政調解協議可以經雙方當事人同意，向法院申請確認其效力由法院賦予其強制執行力。

四、結語

中日對比，日本為我們提供了一個較為成熟的環境行政調解的藍圖，但我們仍然應該堅持從本土的實際情況出發。通過借鑒日本環境行政調解的經驗，我們可以得到以下啟示：第一，我國推行多元化解決糾紛機制，建立與完善行政調解制度是必要的。第二，建立專門的環境行政調解機構，調整和恢復到環境信訪和環境行政調解原本的定位，將環境信訪部門改革成為環境糾紛行政處理部門。第三，環境行政調解協議可以通過法院賦予其強制執行力。

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作者:顏妍 單位:湖南師范大學法學院