環境行政公益訴訟探究

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公益訴訟試點工作開展以來，試點地區共辦理公益訴訟案件9053件，其中訴前程序結案案件7903件，提起訴訟案件1150件；2017年7月1日至2018年3月31日，全國共計辦理公益訴訟案件10925件，其中訴前程序結案案件9497件，提起訴訟案件272件。通過對比上述兩組工作數據，可以發現，目前大量的公益訴訟工作主要在訴前程序得以解決。究其原因是方方面面的，本文中不再贅述；然而不可否認的是，訴前程序在公益訴訟案件的辦理過程中，起到了異乎尋常的重要作用。然而，在訴前程序的實踐中，檢察機關也面對了大量的新問題，亟待解決。下面筆者將從實踐操作的層面，探討研究。

一、當前存在的主要問題

（一）關于“公益”的界定。在環境類行政公益訴訟案件中，應當如何界定國家利益和社會公共利益是需要重點關注的問題，在我國目前的立法環境下，大多數國內學者認可的國家利益為包括一國在生存安全、國家主權、經濟發展、領土完整、國際地位等方面的需求，又包括國際和國內、政府和民眾、生存和發展、物質和精神等多個方面的利益。但是大多數學者都認同國家利益的主體為一國國內的全體人民或大多數居民。在司法過程中，對于“公益”的最終確認，就需要檢察院、法院的工作人員結合個案所涉及的案件情況進行考量，這就不可避免的會產生一定的爭議與分歧。目前實務操作中的最大難點也就在于此。比如在實踐中遇到的情況，某地基于垃圾處理的需要，在某處設置垃圾處理廠，其氣味刺鼻，嚴重影響了周圍居民的正常生活，但其存在符合社會絕大多數人的利益，這種情況下是否可以要求少數人的利益作出犧牲，對于少數特定人群的利益是否也屬于社會公共利益？當特定多數人的利益與不特定的社會大眾的利益產生沖突時，檢察機關應該站在什么樣的立場對案件線索進行審理？（二）調取證據的難度。對于環境保護類公益訴訟案件，不可避免的要對于環境進行技術檢測，作為司法從業人員，檢察機關的工作人員不可能掌握專業的環境保護術語，因此必須委托他方出具鑒定結果，而現在面臨的問題是，對于專業的環境保護領域的檢測，大部分情況下，環保局出具的最終鑒定結論更具有可信性，而環境保護類行政公益訴訟案件的相對方也是環保局，那么就會不可避免的產生一種利益沖突在其中，對于檢察機關的取證難度也將加大。（三）責任人的確定。在實踐過程中，多數環境類公益訴訟案件的情況是外地或者外區人員在夜半時間于區域內的偏僻角落偷排廢水、廢酸等污染物質，而這些偷排的地點多為周邊幾區的交界地帶，管理松懈，同時往往沒有治安攝像頭進行監控的空白地帶，相對人是難以尋覓的，然而對于受損土地的治理又是迫在眉睫的，那么在這種情況下應當由誰先行承擔起修復的責任，在找到相對方后再進行追償呢？（四）環境恢復與刑事偵查的沖突。刑事犯罪的偵查、移訴、審判期限是非常長的，而公益訴訟案件要求盡快恢復被損害的公共利益。這時就產生了不可避免的利益沖突，刑事偵查案件中固定證據的需要與環境利益的保護之間會產生沖突。在這種情況下，如何對兩者進行平衡也是我們需要思考的問題。

二、針對問題的解決思路

（一）成立專門的司法部門，進行公益訴訟工作。首先，是在法院成立專門的環境類法庭，進行環境類案件的審理工作。目前在試點地區存在如下幾種模式，如江蘇地區是由中院成立專門的環境庭審理環境類民事、刑事、行政類案件，而如重慶市則是將環境類刑事案件的管轄權統一集中到某個基層法院進行審理。其實不管采用哪種方式，究其實質都是由專門的審判庭對環境類問題進行審理。這樣其實也是考慮到環境類案件對于專業性的要求。目前試點地區均取得良好成效。其次，檢察機關應成立專門的公益訴訟部門，進行公益訴訟專項工作。目前，公益訴訟工作主要由檢察機關的民行部門承擔，但是實踐中存在的情況是民行部門本身的人員配置少，同時還有大量的民事行政檢察監督工作進行。從工作性質來看，民事行政檢察監督工作與公益訴訟案件的辦理有著本質的區別，由民行部門兼管公益訴訟工作不是長久之計。從法律地位看，民事行政檢察部門是監督部門，監督法院的民事行政審判工作，而在公益訴訟案件中，公益訴訟起訴人的身份與監督者的身份無疑是相互沖突的。檢察機關應成立專門的公益訴訟部門，招納、培養一批專業人才，專門開展公益訴訟，尤其是環境類公益訴訟案件工作。（二）建立環境類案件訴前證據審查制度，進行先期證據保全。針對實踐中存在的環境保護與刑事犯罪偵查的沖突，我國未來立法可以考慮參考國外的訴訟體制，在訴前程序階段，就將法院引入，對于涉案污染地域進行一次先期的證據審核，以照片、鑒定等書面形式將證據予以固定，之后由法院出具相關的裁定確認這些書面證據的證明力，并對這些證據予以留存，將來庭審時予以直接采納。在確認這些書面證據達到證明標準且可以作為證據使用的情況下，在法院出具相關裁定準許相關行政機關、當事人對于涉案污染地域進行先期治理，相關行政機關、當事人依裁定對污染地域進行治理，也不會影響后期刑事案件的審理。（三）成立專門的環境保護基金。在筆者看來，我國未來立法可以參考美國的《超級基金法》，設定一項專門的環保基金作為對這種尋覓不到相關責任人的環境侵害案件的修復基金。《超級基金法》所確立的各項原則在學界存在一定爭議，筆者在此不在贅述，但是其中最重要的一條，設立專門的環保基金，用以支出環保損害修復當責任方暫時不能確定、無力支付或情況緊急時，由“專項基金”先行墊付治理、賠償費用，并由“專項基金”向責任方追償。關于基金的資金來源，可以采用多種方式，廣開渠道。筆者認為，一方面可以將環境公益訴訟案件中收取的懲罰性賠償作為基金的來源。在實踐中，如果是刑事類案件發現的公益訴訟案件，往往會要求公安機關以罰金的方式予以收取，而如果是民事公益訴訟的懲罰性賠償的去向則會存在爭議。那么如果將類似案件中的懲罰性賠償的一部或者全部投入這個環保專項基金當中，可以說是很好的解決了上述問題。將環保類案件的懲罰性賠償的全部或者一部分用于未來的環保修復費用，可以說是適得其所。另一方面我國未來的立法也可以參考美國的《超級基金法》，對于尚未注冊成立的可能會產生環境污染的企業，在其成立之初，就要求其預交少部分的環境保護基金，作為批準其設立的硬性條件。而對于已經注冊成立的可能會產生環境污染的相關企業，要求其補繳一部分的環境保護金。還有就是可以在稅收方面進行一定比例的調整。2016年12月通過實施的《環境保護稅法》已于2018年1月1日起實施，在未來的立法工作中可以考慮將環保稅中的一部分稅款撥入該專項基金，用于環境污染的治理。另外，也可以考慮接受社會資金的捐獻等。（四）加強各行政機關、司法機關聯系配合機制。上述多項制度在未來的構建中都離不開各行政機關與司法機關之間的密切配合與溝通協作。為了達到環境保護的最終目的，同時也是出于盡快維護公益、節約司法成本的考慮，在未來的工作中，各級檢察機關應加強與各級地方政府、各級環保部門之間的交流溝通合作，搭造溝通銜接平臺，創建信息共享機制，將可能造成公益受損的情況，在苗頭階段及時解決。各級政府及環保部門也應積極與檢察機關形成合力，共同面對當前環境污染領域的巨大挑戰。綜上所述，隨著公益訴訟制度的全面鋪開，環境類公益訴訟案件的訴前程序中仍存在著大量的問題亟待未來立法的解決，隨著實踐的不斷發展，問題的不斷暴露，解決問題的手段也不斷增強。綠水青山，未來可期。

作者:單新源 張 迪 單位:天津市西青區人民檢察院