行政法信賴保護原則探討

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一、信賴保護原則的基本理論

（一）信賴保護原則的含義、產生與發展。目前學術界關于信賴保護原則含義的界定并沒有統一的觀點，各種學說也是層出不窮，但其基本價值理念基本是一致的，概括地說，行政法中的信賴保護原則是指在行政管理過程中，作為行政管理相對人一方的公民對基于對行政權力的權威而產生的正當合理信賴，行政機關對基于此信賴而產生的利益應當予以保護，行政機關不得隨意改變或撤銷已生效的行政行為，因為客觀事實或政策變化確需改變其做出的行政行為時，對于因此給行政相對人造成的損失應當給予補償或者賠償。簡單地說，就是政府要言而有信，恪守承諾，行政行為一旦做出，就不能隨意改變或者撤銷，朝令夕改，反復無常。二戰之前，信賴利益保護原則還處于萌芽階段，其并沒有被系統的規定。二戰后，隨著自然法的復興，實質正義和實質法治再次彰顯，信賴利益保護原則才首先在德國得以確立，之后逐漸被大多數國家所接受，成為其行政法的一項基本原則。1956年德國聯邦行政法院判決的“安寡金”案是信賴保護的一個關鍵案件。此后，聯邦行政法院于1957年10月就信賴保護作出了一個日后遵循的判決。1976年德國《聯邦行政程序法》正式將信賴保護原則規定其中，信賴保護原則成為了行政法中的一項基本原則。在英美法系國家，雖然沒有像德國等大陸法系國家那樣明確規定信賴利益保護原則，但也存在與信賴保護原則相類似的制度，如英國的合法期待原則，美國的禁止翻供原則等都體現了信賴保護原則的內容。（二）信賴保護原則的構成要件。了解信賴保護的構成要件即到底什情形下可以適用信賴保護是研究信賴利益保護原則中首先要面對的問題，因為并不是所有的行為都可以成立信賴利益，對信賴利益享有者保護的同時可能會導致其他人的利益甚至公共利益受到相應的損害。1.信賴的基礎。此為信賴保護原則得以存在的前提和基礎，沒有信賴基礎，信賴保護自然就無從談起。所謂信賴基礎，就是足以使行政相對人產生信賴的事實和行為。通說認為構成信賴保護原則之基礎是行政主體在履行職務活動時所產生的行政行為，包括具體行政行為和抽象行政行為。總之，無論是抽象行政行為還是具體行政行為，都要求其具有國家權力外觀，具有“法的外貌”。此外，作為信賴基礎的行政行為應當是有效成立的且為相對人所知曉的行政行為，無效的行政行為自始無效，自始就不存在，當然就不會產生信賴利益；如果相對人從始至終不知道該行政行為的存在，就不會根據該行政行為做出自己的安排，自然也不會產生信賴利益。2.信賴表現。所謂信賴表現是指行政相對人基于對政府及公權力機關的敬畏和信任，于是產生了合理的預期，根據行政主體所做的行為來安排自己的生產和生活。此外，信賴基礎與信賴表現之間需存在著一定的因果關系，如果公民做出的行為不是基于對于行政主體所做行政行為的信賴，其信賴利益也不會產生。3.信賴值得保護。信賴是否值得保護其判斷基準主要是根據無過錯原則，只要是相對人是善意的且沒有重大過失，其合法的利益就應該受到保護。不能讓因為行政主體的原因導致的瑕疵或者違法的行政行為的后果讓沒有任何過錯的相對人來承擔，否則有違公平的原則理念。（三）信賴保護的方式。“無救濟則無權利，”一般來說，信賴保護大致有兩種類型的保護方式，一是實體性保護，這是大陸法系國家目前所采用的的最普遍的方式，實體保護又分為存續保護和財產保護兩種方式。二是程序性保護，這是美國英國等英美法系國家主要采用的方式。1.存續保護，又可稱之為維持現狀，即維持原行政行為的效力，使其繼續存在。存續保護是信賴利益保護最完整最有效的方式。在什么情況下適用存續保護，需要在撤銷原行政行為所欲維護之公共利益與信賴保護之私人利益之間進行衡量比較，如果信賴保護的私人利益明顯超過撤銷或改變原行政行為所欲維護之公共利益時，這時便不得撤銷或改變原行政行為。2.財產保護，是指行政主體一方因為客觀情況發生變化或者作出行政行為時所依據的法律法規發生改變時，如果不撤銷或改變原行政行為就會損害到公共利益，在利益衡量下必須撤銷或改變行政行為時，必須給予行政相對人因其信賴利益受到損失合理的財產補償。財產補償是比較常用的一種保護方式，但是金錢并不能解決所有問題，比如行政許可的某種資格利益。3.程序保護。程序保護主要適用于英美法系國家，這與英美法系國家程序法發達是分不開的。程序保護要求賦予行政相對人參與權和請求權，使相對人能夠有充分的表達自己的意見的權利，促使行政機關在充分聽取行政相對人的意見后作出合理的選擇。比如，在撤銷某一行政許可時，要充分聽取相對人的陳訴申辯，必要時以聽證的形式作出決定。

二、信賴保護原則在我國行政法領域的適用及其存在的問題

（一）信賴利益保護在我國的確立。我國對信賴利益保護原則的研究較其他國家和地區來說起步較晚，究其原因，是因為我國長期受傳統思想的影響，行政主體一直以來都以公共利益為本位，只要公共利益與私人利益產生沖突時，不管其私人利益是否合法，也不管與欲維護公共利益相比較孰輕孰重，一律以犧牲私人利益為代價來維護公共利益，這就使得個人利益不能得到有效的保護。隨著我國依法治國和民主法治建設的有效推進，政府的管理理念也在逐步發生變化，服務型政府正在逐漸形成，對于個體利益的保護也日益加強。著名的1999年“田勇訴北京科技大學拒發畢業證、學位證案”被認為是中國信賴利益保護原則的源頭。首先，最高人民法院于1999年頒布的關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋中對信賴保護原則就做了隱晦的規定。2003年通過的《行政許可法》對于行政信賴保護具有極其重要的意義，因為這是我國首次將信賴保護的要求以立法的方式予以法律化、明確化，對推動信賴保護原則的發展影響深遠。同時，國務院于2004年頒布的《全面推進依法行政實施綱要》也對信賴保護進行了相關的規定。此后，我國關于行政信賴保護的研究在不斷地深入，信賴保護的適用也在不斷增多。例如“郭翠華訴宿遷市宿城區人事局不依法辦理退休手續案”，“李東彩訴玉環縣國土資源局土地行政撤案”，“益民公司訴河南省周口市政府行政行為違法案”等等都或多或少體現了信賴保護原則的精神。（二）我國行政信賴保護原則存在的問題。雖然我國《行政許可法》對信賴保護進行了規定，司法實務中對其也進行了適用，但立法上僅對授益行政行為進行了規定，適用范圍過于狹窄，進而導致部分行政行為的信賴保護缺乏依據。而且，立法上對于信賴保護的適用條件也不夠明確，因為作為信賴基礎的行政行為即可能是合法的行政行為，也有可能是違法的行政行為，基于合法行政行為而產生的信賴利益當然值得保護，基于違法行政行為所產生的信賴利益是否值得保護理論界尚存在爭議，我國立法也未明確規定，導致司法實務中對此案件的處理爭論頗大。此外，對于公共利益的界定和衡量標準不清晰，導致了公共利益被大量濫用，行政機關假借公共利益的幌子侵害私人合法權益的事情時有發生，致使信賴保護的適用存在相當大的困難。

三、完善我國行政信賴保護的幾點建議

（一）擴大行政信賴保護的適用范圍。目前我國僅《行政許可法》規定了信賴保護的要求，其他行政法律規范鮮有見到，這其實并不符合該項制度的設計初衷和發展趨勢，其他具體行政行為，行政合同，行政指導等事實行為和部分抽象行政行為也應納入到信賴保護適用范圍內。比如根據我國現有法律的相關規定，行政指導等事實行政行為并不屬于行政復議和行政訴訟的受案范圍，行政相對人對于其受到的損害又該如何救濟？這時信賴保護原則便會起到作用，彌補這一缺憾。（二）明確信賴保護適用的條件。我國目前尚未明確基于違法行為所產生的信賴利益是否適用于信賴保護，導致信賴保護適用上的困難，其實對違法行政行為所產生的信賴利益進行保護也反映出了合法行政原則和信賴保護原則之間的沖突問題。但是筆者認為設計信賴保護原則的目的就是規范公權力保護私權利，只要是行政相對人本身善意無過錯，其合法預期就應該值得保護，即對相對人進行信賴保護時，應著重于相對人本身是否善意，而不是著眼于行政行為本身是否具有瑕疵。（三）明確公共利益的界定標準。如何界定公共利益需要注意以下幾點：首先，公共利益受益范圍廣，所謂的公共利益指的就是社會全體成員所共同享有利益，所以它的主體具有廣泛性，即不特定多數人所共同享有的利益，那些貌似公共利益實際上屬于少數人或個別集團的利益就不屬于公共利益。其次，公共利益是應符合社會發展規律的，符合全社會成員的根本利益，能夠被全體社會成員所擁護，能夠促進社會的不斷發展。此外，由于公共利益的范圍非常廣泛，立法無法將其全部列出，故而可以采取概括式和正反列舉式的方法進行規定，以此來保證在判斷公共利益時的準確性。

四、小結

信賴保護原則首先源于私法領域，而后逐漸擴展到公法乃至行政法領域。信賴保護原則的興起，體現了實質法治觀的張揚。二戰之后德國首先提出信賴保護原則，之后被多數國家和地區所采用，盡管其表現形式存在著這樣的或那樣的差別，盡管它是以法的一般原則的身份出現，但大多數國家紛紛將其成文化、法律化，將其納入本國行政法律規范之中，這是實質法治的體現。在目前世界普遍要求加強人權保障的背景下，信賴保護原則的興起便適應了這一發展大勢。保護公民基于正當合理的信賴所產生的利益，是政府公信力的基石。信賴保護原則的產生，對于建立誠信政府、提高政府公信力，保護公民的合法權益都有極大的促進作用。黨的十八屆四中全會提出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法制體系，建設社會主義法治國家，信賴保護原則正可以為我國法治國家的建設添磚加瓦。讓信賴保護在法治的殿堂中翩翩起舞。

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[5]萬曉.行政信賴護問題保研究.海南大學碩士學位論文，2007

作者:吉化振 胡博文 單位:黑龍江大學