居組法與村組法合并必要性研究論文

導語：居組法與村組法合并必要性研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：居民自治與村民自治是我國基層民主的兩大組成部分，目前我國采取的立法模式是區分立法，即以《居組法》和《村組法》分別對其自治組織居委會和村委會進行規定。筆者認為，這種立法模式只是特定歷史條件的產物，根據我國目前基層民主發展中遇到的問題來看，合并立法更有助于村民自治和居民自治的健康發展。

關鍵詞：居組法村組法居民自治村民自治

1989年12月我國頒布了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（簡稱《居組法》），1987年11月頒布《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》（簡稱《村組法》），后又于1998年11月修訂正式實施。前者確立了城市社區的居民自治，后者則確立了農村社區的村民自治，二者共同構造了我國基層民主的法律框架，為基層民主的發展提供了法律保障。我國長期從事基層民主研究的著名學者徐勇先生指出，雖然居民自治與村民自治處于不同的背景和生態之下，在制度變遷的背景、組織結構、運行機制和發展趨向等各方面各有自己的特點，但二者在時間上具有承繼性，在內容上具有同質性，在形式上具有借鑒性，在結果上具有互動性。[1]筆者認為，居民自治與村民自治的共同點決定了《居組法》與《村組法》也具有同質性，二法應當合并。本文試圖從以下三個方面討論二法合并的必要性。

一、《居組法》與《村組法》的差別是歷史形成的，是暫時的、次要的。

在二法關系問題上，我們首先應當承認它們之間有著明顯的差別：法定的自治主體分別是城鎮居民和農村村民，自治權的行使者分別是居委會和村委會，他們面對的政權組織分別是街道辦事處和鄉鎮政府等。但筆者認為，這些差別只是建國后特殊國情的產物，是歷史形成的，將隨著城鄉二元對立的減輕逐漸縮小，即使不完全消失，相對二者的共性來說也是次要的，這是二法合并的首要原因。

從自治制度的產生來看，中國城市社區居民自治比農村村民自治產生更早。上世紀50年代初，城市就建立了居民委員會。1954年12月，全國人大成立不久就頒布了《城市居民委員會組織條例》，規定居民委員會屬于城市居民自治組織。但50年代的城市社會是以"單位制"為主體的，企事業單位從屬于各級政府，城市成員從屬于各個單位。居民委員會只能由少數缺乏就業能力而未能進入"單位"的人組成，不僅處于邊緣地位，而且高度依附于政府，城市社會的自主性及城市居民自治的空間十分狹小。20世紀60年代，城市人口迅速增長，大量成員因難以進入"單位"而游離于"單位制"社會之外。成千上萬的知青"上山下鄉"，曾一度緩解了城市就業壓力，但20世紀80年代初知青大規模返城卻造成了更大壓力，更多成員無法進入單位。隨著以政企分開為核心內容的城市經濟體制改革的進行，企事業單位自主性增強，原來承載的社會功能逐漸被剝離出來，政府承載的部分社會職能也被逐步轉移出去。結果，城市社會結構出現了兩大變化：一是非固定單位的成員愈來愈多；二是"單位人"向"社會人"轉變，人們需求的滿足更多依賴社會而非單位實現。在這種形勢下，城市社區居民自治顯得越來越重要。城市社區居民自治的實質是在傳統單位制解體過程中對社會進行整合，重新建構一個以"社區制"為主體的治理體系。這一體系試圖在政府權威能量弱化的基礎上將一部分治理權力讓渡給社會，通過社會自身的力量管理社會，以完成社會的自我管理、自我教育和自我服務。

農村社區村民自治產生相對較晚。新中國成立后，我國面臨的首要問題是國家安全問題，新生社會主義政權遭到了西方國家的全面封鎖。我們這個人均資源極其有限的農業大國不得不追求重工業優先的國家工業化。在一窮二白、工業基礎薄弱的形勢下，我們走了一條犧牲農業、發展工業的道路。為了緩解工業化資本原始積累與小農經濟之間的矛盾，在農村建立了政社合一的制。這在當時是有利于為國家資本原始積累而控制農村資源的，這種與計劃經濟相適應的組織載體保證了工農兩大部類的交換，使我國在短期內初步實現了工業化。村的主要政治職能是接受上級政府的領導，執行其決議，協助它處理政務。這種制度在促進城市工業化的同時，也窒息了農村的經濟發展、降低了農民的自我管理能力，更加劇了城鄉二元對立的矛盾。1980年底，廣西宜山、羅城兩縣部分農民基于社會管理的需要，自發組建了村民委員會，協助鄉鎮政府維持社會治安，后來逐漸擴大社會職能，成為農民進行自我管理的自治組織，并取得了良好的社會效益。中央及時對此做出了肯定，1982年新憲法做出了村委會是農村基層自治組織的規定，從憲法上確立了村民自治制度。1983年10月，中共中央、國務院《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，正式宣告了體制的終結。后來《村組法》的頒布，使村民自治又進入了制度化運作階段。村民自治在本質上是與家庭聯產承包責任制相適應的村民組織形式。

成《居組法》和《村組法》區別立法的原因是我國城鄉二元對立的社會結構：城市居民屬于無產階級，他們是國家的領導階級，所在的單位大多是國營企業，主導國家經濟命脈；農民屬于農民階級，在國家政權中居于聯盟地位，農村的經濟形式是集體所有制和小農經濟，在經濟結構中居于從屬地位，甚至成了發展重工業的資源基礎。在某種程度上，農民成了國家發展經濟的"犧牲品"，這種區分立法反過來又固化了城鄉二元對立的格局。

但改革開放后，這種差別又有所緩解。由于計劃經濟向市場經濟的轉變，社會成員逐漸從統一而死板的體制中解放出來，成為自主的經濟人，勞動力也逐漸實現自由流動，城市居民有的已經開始走出城市，承包荒山、灘涂，農民更形成了洶涌澎湃的民工潮，進城務工。城市居民與農民的身份界限越來越模糊，甚至有的省市已經把農民與城市居民統稱為居民了。同時，國家對社會的直接控制成本越來越高，為了降低控制成本，無論是在城市還是在農村，基層社會的組織形式都逐漸由過去的被組織轉為自組織。二者共性的比重不斷在增多，差距在不斷縮小，這就為二法合并提供了社會基礎。

二、《居組法》與《村組法》的共性是可以預期的，是長久的、主要的。

雖然在目前來說，居民自治與村民自治還存在形式上的一些差別，但二者在法律本質上，則是統一的，這是二法合并的第二個原因。

首先，它們有相同的價值和目標。居民自治和村民自治作為我國基層民主的核心組成部分，對于我國政治體制改革的重大意義無論怎么評價都不過分。有學者在對居民自治進行評價時指出，"社區是社會層次中最小的完整單元，是整個社會運行基礎。從這個意義上講社區居民自治就是中國治理模式的奠基石。"[2]而對村民自治的評價更是有過之而無不及，"’草根民主’才是實踐三個代表的有益探索，才是漸進政治改革的戰略突破口，才是一條既能維護現有國體、政體，又能充分調動廣大群眾積極性，體現人民當家作主這一社會主義民主政治本質的路子；也惟有如此，政治體制改革才得以認可，基層民主化進程才得以發展。"[3]"正是在民主的形式化過程中，民主由少數精英的理念進入大眾日常生活，從而培育起大眾的民主意識，并使他們學會運用民主規則和程序爭取和維護自己的權益。""通過在民主形式實踐中建立民主規則和程序，訓練民眾，為民主創造內在條件，逐步實現由形式化民主到實體性民主的轉換。"[4]二法作為社區自治和村民自治的基本法律規范，是我國基層民主制度得以實現的根本保障，這一點上，二者是根本一致的。《居組法》第1條規定：為了加強城市居民委員會的建設，由城市居民群眾依法辦理群眾自己的事情，促進城市基層社會主義民主和城市社會主義物質文明、精神文明建設的發展，根據憲法，制定本法。《村組法》第1條規定：為了保障農村村民實行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情，發展農村基層民主，促進農村社會主義物質文明和精神文明建設，根據憲法，制定本法。

其次，它們的內容和運行機制基本相同。二法分別規定了有關居民自治和村民自治的執行者居委會和村委會的性質、產生程序、基本權利等事項，其內容基本相同。而且，居委會和村委會的性質、產生程序、基本權利也幾乎完全相同。《居組法》第2條規定：居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協助不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關開展工作。《村組法》第2條規定：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。它們與上級政府之間都屬于"協助與指導、服務與監督"的關系。

第三，它們在實踐中所遇到的問題也大致相同。這些相同的問題需要有統一的法律進行規定，這些問題主要表現為三個方面：

其一，憲法定位不當，居委會和村委會在憲法中所處章節容易引起歧義。在我國現行憲法中，居委會和村委會都被規定在了第三章第五節，而第三章規定的內容是國家機構，第五節規定的內容是地方各級人民代表大會和地方各級人民政府，這種規定容易給人以一種錯覺：居委會、村委會是一級政權機構、是街道辦事處或鄉鎮政權的下級組織，從而混淆社區自治和村民自治的性質。這種誤解對基層民主有效實現的危害是不可估量的。村民自治組織的自主性與相對獨立性是村民自治的核心內容，能否保持這種獨立性是能否有效實現村民自治的首要標準。[5]社區自治要想真正實現，也必須實現自治組織的獨立性。而在實際社區自治的實踐中，也確實存在這方面的問題。

其二，基層黨組織和自治組織的關系不清。雖然社區自治和村民自治都已經在全國普遍實行了，但事實上，人們對待它們的態度還是有所懷疑的，人們的參與熱情并不如高層及學者們預想的那樣高漲。其中一個重要問題就是由于歷史和法律規定上的問題，人們對選舉產生的居委會或村委會的權力不太信任，總認為實際權力是掌握在黨支部甚至是支書一人手中，民選組織往往徒具形式。根據學者的調查，各村的黨組織實際上是各村的權力中心及實際的領導者、決策者和管理者，各村黨組織負責人均是社區權力的核心人物。[6]《居組法》對社區黨組織的地位和作用以及與居民委員會的關系未有明確規定，立法上的空白導致了實踐上二者的關系沒有很好理順，表現為"黨政不分"，造成了黨組織和居民自治形式對立的假象：加強黨的領導勢必影響自治權的發揮…。[7]在實踐中，兩委關系不清無論是對居民自治還是村民自治的危害是相同的，需要由法律作出明確界定。

其三，自治組織與基層政權的關系模糊。《居組法》第2條明確規定"居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協助不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關開展工作"。依據這條規定，居委會是居民自治主要組織載體，它具有基層性、群眾性和自治性。但在實踐中，它忙于應付行政性工作而使自己的"三自"職責旁落，導致居委會負擔過重,"上面千條線，下面一根針"，市、區各部門下派任務過多，影響了居委會自治職能的落實。《村組法》也存在類似問題：第4條第2款規定，村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。這個規定在實踐當中主要有協助鄉鎮收繳稅費、完成計劃生育等，這種權責的實現，往往就意味著村民委員會身份的異化，由自治執行機關轉為鄉鎮基層政權的下屬機構，村干部就成了學者所言的鄉鎮政府的"人"。這種法律規定的模糊性及大量協助工作及基層政權的指導過量，造成了自治組織的失職，這也是人們對二法失望的原因之一。

三、《居組法》與《村組法》合并有利于盡快結束城鄉二元對立的局面。

城鄉二元對立是一個綜合概念，包括政治、經濟和社會等各個方面的內容。二法分立就是其中一個重要表現，顯示出城市居民和農民在自治權上的差別。盡管居民自治和村民自治有質的共性，但由于歷史的原因，二法無論是制定、實施的時間，還是具體內容上，都還有很大差距，這使得本來相同的權利卻不能得到相同的實現。因此，盡快實現二法統一，可以統一村民和居民的權利，迅速結束城鄉二元對立的局面，這是二法合并的第三個原因。

首先，二法合并可以統一居民和村民的權利。我國憲法的一個基本原則是法律面前人人平等，但在實踐中，二法分立的局面就違反了這一原則。根據法律的位階關系原理――下位法不得與上位法發生沖突，以及《中華人民共和國立法法》第78條規定――憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同憲法相抵觸，二法區別規定居民和村民的自治權就存在與憲法的沖突。一方面，兩種自治權的實現時間有很大差別。城市居民早在上世紀50年代就初步開始享有自治權，而村民自治卻晚三四十年左右；但村民自治從80年代實行后，發展速度、深度卻異常驚人，而居民自治幾十年來幾乎處于停滯局面，到二十世紀末卻才真正得以實現。另一方面，兩種自治權的內容也有很大差別。從理論上來說，村民自治首先應當表現為村民以自治權抵抗各種不合理負擔，維護自身利益。但村民自治實踐中，村委會卻成了"苛捐雜稅"的征收者，并未真正履行自治職責。而居民自治所承擔的壓力及阻力則相對較小，城市居民沒有雜稅負擔，居委會承擔的主要是一些自我管理和服務的職能。隨著農業稅的取消，城鄉稅制的統一，村民自治機關的職能也會發生相應變化，逐漸由過去收費職能轉化為自我管理和服務。二法合并也將把這種變化用法律固定下來，真正實現居民和村民自治權的統一。

第二，二法合并可以實現城鄉基層政權的統一。二法合并后，改鄉鎮為縣政權的派出機構，村委會改稱居委會，與城市居民自治統一起來。這樣以來，可以迅速實現學者提出的"縣政、鄉派、村治"[8]設計，完成鄉鎮與街道辦事處法律地位的統一，對于消除鄉鎮權力的過度集中、"專橫"非常有好處。同時，鄉鎮政府及大量事業單位的工資都由村民負擔，而街道辦事處的工作人員及城市大量的事業單位職工都由國家財政負擔，因此，農民的負擔遠比城鎮居民更大。二法合并后，鄉鎮政權性質就變成了縣政權的派出機關，工作人員的工資相應也應當由國家財政支付，也可以大大減輕農民的負擔，可以減輕農民的壓力，緩解我國的三農問題。

第三，還可以使城市居民自治與農村村民自治相互借鑒，取長補短。雖然城市居民自治早在上世紀50年代就開始建立，但幾十年來并未有任何發展，1998年才有26個國家實驗區進行探索，2000年底開始大面積推行。而村民自治從80年代初剛剛誕生之際，由于其強大的生命力，迅速在全國推廣開來，并在實踐中積累了大量經驗，并大有后來居上之勢。而且，從二法的法律條文上來看，《居組法》也比《村組法》粗糙，居委會的權利、與基層黨組織和基層政權的相互關系等方面的規定也不健全。二法合并后，《村組法》的實施經驗可用來完善居民自治，城市居民在權利上的優勢也可彌補農村村民的權利不足。

因此，盡快統一《村組法》和《居組法》，統一規定村民和居民的自治權利，應當是保證村民自治和居民自治健康發展的明智之舉。一方面，可以借助村民自治中的大量經驗和教訓發展居民自治，另一方面，也可進一步推動消除歷史形成的城鄉二元對立的社會、經濟和政治結構，統一農民與居民的自治權，實現農民與居民法律地位的統一。

參考文獻：

[1]徐勇．"綠色崛起"與"都市突破"――中國城市社區自治與農村村民自治比較[J]．學習與探索，2002（4）．

[2]周鴻陵等．社區居民自治：現代城市治理模式的基石[J]．當代世界社會主義問題，2002（4）．

[3]張熙．草根民主、自下而上[J]．中國改革，2003（7）．

[4]徐勇．中國民主之路：從形式到實體――對村民自治價值的再發掘[J]．開放時代，2000（11）．

[5]王振耀等．中國村民自治前沿[M]．北京：中國社會科學出版社，2000，276．

[6]項繼權．集體經濟背景下的鄉村治理[M]．武漢：華中師范大學出版社，2002，315．

[7]張英俊等．構建新的社區建設組織體系，實行居民自治應處理好的幾個關系[J]．中共杭州市委黨校學報，2002（6）．

[8]徐勇．縣政、鄉派、村治:鄉村治理的結構性轉換[J]．江蘇社會科學，2002（2）．