鄉鎮改革問題研究論文

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摘要：中國歷史上鄉鎮建制經歷了“鄉官制”、“職役制”、“自治制”和“政黨制”下的多次變革，期間或延續或中斷、或重視或忽略、或繼承或革新，且表現為地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等等特征。可以說，迄今世界上還沒有哪一個國家的鄉鎮政權像中國這樣頻繁變動、混亂無序。當前我國鄉鎮改革的實質和核心問題是，重點解決政黨政治與政府政治互相交叉，國家政權與農民自治互相滲透，“條條”與“塊塊”互相分割，“事權”與“財權”互相脫節的問題，建立精干高效的農村行政管理體制和公共財政制度，提高社會管理和服務水平。

關鍵詞：鄉鎮改革；歷史階段劃分；改革思路轉變

“鄉鎮”作為國家設置的一種地方行政建制，應保持其行政地域的完整性，人口規模的適度性，管理層級的有序性，機構設置的合理性，職能定位的科學性，組織制度的規范性，政權名稱的固定性。但中國鄉鎮建制在歷史上卻經歷了“鄉官制”、“職役制”、“自治制”和“政黨制”下的多次變革，期間或延續或中斷、或重視或忽略、或繼承或革新，且表現為地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等特征。可以說，迄今世界上還沒有哪一個國家的鄉鎮政權像中國這樣頻繁變動、混亂無序。因此，進一步厘清我國歷史上的鄉鎮演變軌跡及其發展規律，對于全面認識和推動當前的鄉鎮改革具有重要的現實意義。

一、“鄉官制”下的鄉鎮改革

“鄉制”始建于西周。秦漢時期達到高潮，魏晉南北朝以后逐漸廢棄。正如有的學者指出，“事實上，鄉制到了唐代，已經名存實亡”[1]（p200）。總體而言，周代的“鄉遂”建制及管理方式具有一定的合理性和科學性。據史載，“西周初年，大小國家和部落多至數百個”[2]（p25）。周王朝為了加強對鄉里社會管理與控制，即建立“六鄉六遂”制度。據《漢書》記載，“在邑為里。五家為鄰，五鄰為里，四里為族，五族為黨，五黨為州，五州為鄉。鄉，萬二千五百戶”[3]。可見，此時的“鄉制”規模較大，層級劃分細致，注重“相保、相愛、相葬、相救、相賙、相賓”等社會功能。這時的“鄉官”之職皆有品級，“鄰長位下士，自此以上，稍登一級，至鄉而為卿也”[3]。自西周至戰國800余年，雖然諸侯爭霸但仍沿襲周代的舊制，如魯國實行“三郊三遂制”[4]，齊國實行“國鄙制”[5]，等等。正如恩格斯所指出的，“在這種普遍的混亂狀態下，王權乃是一種進步的因素”[6]。

我國自秦朝至清末的兩千多年“王權止于縣政”，鄉里組織一般是以“什伍編制”為起點，以“什伍相保”、“什伍連坐”為基本組織原則，構成了國家政權體系的末梢而成為“治民之基”[7]。對此，有學者指出：“為了控制目的而把民眾分成小單位的基本思想，連同其變異形式和更細致的形式（最著名的是保甲制）在以后的帝國時代，甚至晚至民國時期仍行之不綴”[8]（p52）。因此，秦朝的“鄉制”改革對后世造成了巨大的負面影響。據史載，“大率十里一亭，亭有亭長。十亭一鄉，鄉有三老、有秩、嗇夫、游徼。三老掌教化。嗇夫職聽訟，收賦稅。游徼徼循禁賊盜。縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠，鄉、亭亦如之。皆秦制也”[9]。可見其主要特點，首先是在鄉、里之間增設了“亭”，且鄉、亭之間沒有統屬關系，“亭”屬于警察系統，負責地方治安和官府文書傳遞，亭長的選用和升遷由縣令控制，“實亦半官式之地方行政機關”[10]（p95）。由此造成了“鄉”與“亭”平行運作，職能交叉，層級混亂，機構膨脹，人浮于事，如在漢代設有亭長、亭佐、亭父、求盜、亭侯、亭掾、亭卒等職，“自亦兼及民事，理辭訟”，儼然像一個小王國[11]（p241）。其次是秦朝政府授予地方官員一定的權力，即根據人口多寡可隨時調整和變動“鄉”的建制規模及員額編制，從而使后來的“鄉”建制規模越來越小，地位和作用也逐漸降低。魏晉初期，“凡縣五百以上置一鄉，三千以上置二鄉，五千以上置三鄉，萬以上置四鄉”[12]；而到隋唐時期，“鄉”的規模僅為500戶左右，簡直與周代的“萬戶之鄉”無法相比。最后是“鄉官”隸屬關系復雜，各自為政，肢解了基層政權的獨立性和完整性。如在秦漢兩代，“有秩”隸屬于郡，“嗇夫”隸屬于縣，“游徼”隸屬于都尉，“鄉佐”隸屬于鄉，“鄉三老”雖非官職卻深得皇帝的重視與獎賞，有時可與州縣官吏分庭抗禮[13]，甚至還出現了“民但聞嗇夫、不知郡縣”這一獨特的政治現象[14]。于是，“中唐以后，隨著均田制的廢弛、兩稅法的實行，地主階級內部結構發生了變動，原來實行鄉官制的鄉里制度，已經開始向職役制轉化”[15]（p134）。

二、“職役制”下的鄉鎮改革

隋唐實行“科舉制”，“官”與“吏”分設，“官”作為“士”身居要職，而“吏”的地位逐漸降低，“頗有點‘義務’服役的性質”[16]（p261）。因此，“自是以后，所謂鄉亭之職，至困至賤。貪官污吏非理征求，極意凌辱……其與以身任軍旅土木徭役者無以異，而至于破產不能自保”[17]。可見，這種“職役制”下的鄉鎮改革，不是以重民、愛民、助民、化民、惠民作為出發點，而是為了強化對鄉村社會的控制、防御、懲罰。據史載，唐代“百戶為里，五里為鄉，兩京及州縣之郭內分為坊，郊外為村。里及坊、村皆有正，以司督察。四家為鄰，五鄰為保。保有長，以相禁約”[18]。此時的“鄉”雖未廢止，但“里”的地位和作用日益突顯，如唐代規定：“里正”可免除一切勞役及賦稅，負責管理整個鄉里事務，事實上成了鄉里組織的最高領導者[19]（p62～63）。而到北宋中期，王安石在全國推行了保甲制度，即“保甲之法，十戶立一牌頭，十牌頭立一甲長，十甲長立一保正。其村落畸零及熟苗熟僮，亦一體編排”[20]。這時的“鄉制”重點強調以地域為單位進行編排[21]（p19），原來由10戶、50戶、500戶編為一鄉，后來統一變成了5戶、25戶、250戶編制的保甲組織[22]（p33～34）。宋代以后，“保甲人員之都保正、都保副正、大保長、小包正都不支薪”[1]（p204），出現了“輪差法”和“募充法”，幾乎把“鄉官制”的政治色彩全部抹去。總之，自隋唐至清末的千余年間，我國鄉里社會的“政治下層，實由官治而淪為半官式之紳治。故所謂地方政治者，不操于官，即操于紳，甚或操于地痞惡棍，生殺予奪，為所欲為，民之所能自存、自主、自治者，亦幾稀也”[23]（p184）。

到了清代，“除了繼承明朝以來的自然村落的形態之外，又采取明人的里甲制，作為賦役征收的機構。此外，又采取宋人的保甲制，以維護地方治安。又在地方上實施元代的社制，作為勸農的組織。同時又設立宋以來的鄉約法，以宣傳教化”[1]（p219）。但上述改革措施，“真正付之實踐需要大量的人力，這超過了國家愿意負擔的程度”[24]（p60～61）。所以，清人侯方域驚嘆，“天下之官冗，而吏胥日以夥，每縣殆不止千人矣”[25]。清朝御史陸百川則斥責道，“州縣為親民之官，所用吏胥本有定額，乃或貼寫或掛名，大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人。……百姓含冤呈訴，期待長官理審，而吏胥乃從而凌辱之，剝削之，逼勒之。顛倒撥弄，率以財之有無多寡為事之曲直是非”[26]。換言之，“吏胥視民如魚肉，民畏吏胥為虎狼”。這是“職役制”下的鄉村政治生活的真實寫照，也是中國封建社會整體性和結構性腐敗的主要根源所在。

三、“自治制”下的鄉鎮改革

雖然在中國長達幾千年的封建社會里根本沒有“地方自治”之說，但是在清朝末年也出現了鄉村自治的萌芽：一是，“太平天國的鄉村組織采取寓兵于農的方法，建立守土鄉官制”[27]（p267）；二是，光緒末年和宣統初年又開始提倡“鄉鎮自治”。按《天朝田畝制度》的規定，農村每5家設“伍長”，每25家設“兩司馬”，每100家設“卒長”，每500家設“旅帥”，每2500家設“師帥”，每13156家設“軍帥”[28]（p270）。此時的“鄉官”均由保舉或公舉本地人充任、且多由貧苦農民構成，平時負責管理地方行政事務，戰時執行軍事任務[29]（p462）。正是由于太平天國“各鄉官究以民意民望為依歸”，才具有一定的自治色彩，但也“由于當權者的腐敗和政權的存在時間不長，更由于《天朝田畝制度》的空想性質，從而使太平天國的鄉官制多停留在典章條文上，并未得到全面推廣和實施”[30]（p62）。而到了光緒三十四年（1908年），晚清政府才制訂出了中國有史以來第一部《城鎮鄉自治章程》。其中規定：城鎮鄉為地方自治的基層單位，凡城鎮人口10萬人以上者設為“區”，5萬人以上者設為“鎮”，鄉村人口5萬人以下者設為“鄉”。城鎮鄉分別成立了“自治公所”，設“議事會”和“董事會”等機構，主要負責“學務、衛生、道路工程、農工商務、慈舉、公共營業”等事務。城鎮議事會的議員以20名為定額，可按管轄人口多少增至60名；鄉議事會的議員以6名為定額，可按管轄人口多少增至18名；且議員均由選民互選產生，但僅僅屬于名譽職務，不支付薪水，只有董事會總董、董事和鄉董、鄉佐才發薪水[31]（p750）。但在事實上，這些人“平日不諳自治章程，不識自治原理，一旦逞其魚肉鄉民之故技，以之辦理自治，或急于進行而失之操切，或拘于表面而失之鋪張，或假借公威為欺辱私人之計，或巧立名目為侵蝕肥己之謀，甚者勾通衙役胥差，結交地方官長，籍端牟利，朋比為奸。其苛捐擾民也，不思負擔若何，惟恐搜刮不盡。……似此辦理地方自治，其人既多敗類，其費又多虛靡，苛取民財，無裨民事，怨聲載道，流弊靡窮”[31](p756～757)。也就是說，“清末的地方自治是保守的清政府與同樣保守的地方紳士為互利而互相合作，以期在一個正在變化的世界中保持他們的政治權力的企圖”[32](p463)。

四、“政黨制”下的鄉鎮改革

進入20世紀上半葉，我國的國家行政權開始從縣一級下沉到了鄉村社會，最終形成了“黨政權力高度一體化和政治、經濟、行政與社會權力高度集中的金字塔的權力結構”[33]。但總的看來，“1928年后，國民黨政府制定法律政策，力圖使所有鄉村社會與政府之間保持明確的隸屬關系。而且，作為孫中山民主思想的‘繼承人’，他們不得不舉起‘自治’這塊招牌，而實際上自治團體并無權力”[34](p56)。譬如在抗日戰爭爆發前，國民黨政府曾規定：“百戶以上村者設鄉，百戶以下村者集為一鄉，滿百戶集市者設鎮。鄉鎮以下設閭、鄰。五戶為鄰，五鄰為閭”[35]。保甲編組則以“戶”為單位編排，每戶設一戶長，由家長充任；10戶為一甲，設甲長，由戶長推選產生；10甲為一保，設保長，由甲長推選產生；保甲長須由縣區長委任；相鄰各保設立聯合辦公處，設主任1人和書記1至2人，實際是充當政治警察，“防制異黨之活動”。也直言不諱地宣稱，“保甲長都是本黨的忠實的黨員”[36](p756～757)。到了1939年，國民黨又規定：鄉鎮以管轄10個保為基本組織原則，一般不少于6個保或不多于15個保，其規模大約為千戶左右。鄉（鎮）公所下設民政、警衛、經濟、文化4股，各股設主任1人，干事若干人，應酌可設專任之事務員[37]。據1942年的粗略估計，國民黨政府僅區一級約需干部164612人，鄉鎮一級約需干部686721人，保甲長約需12140908人，三項共計12992241人”[38]。這遠遠超出了一個傳統農業國家的農民承載能力。因此，隨著“農民賦稅負擔日益苛重，政府權威失墜，社會動蕩混亂，最終也吞噬了國民黨基層政權的基礎”[38]。

早在建國前，中國共產黨領導中央蘇區、抗日根據地和解放區進行了鄉村自治實驗，其中最為突出的是陜甘寧邊區。如《陜甘寧邊區憲法原則》規定：“邊區、縣、鄉人民代表大會（參議會）為人民管理政權機關”；“鄉代表會即直接執行政務機關”；“采用直接、普遍、平等、無記名的選舉制，健全民主集中制的政治機構，增強人民的自治能力”；“保證人民言論、出版、集會、結社、信仰、居住、遷徙與通信等多方面的自由”；“建立便利人民的司法制度，保障人民有檢舉與告發任何工作人員的罪行之自由”[39](p56)，等等。這在中國歷史上是前所未有的偉大創舉。特別是從一大到七大的24年，中國共產黨黨員人數由最初的幾十名擴大到了120萬人，軍隊人數也達到了100萬人，解放區人口已接近了1億人，但這時的所有共產黨干部都不支取薪水，可以稱得上是世界上“最廉價”的一支管理隊伍。對此，同志曾經滿懷激情地說，“自古以來，中國沒有一個集團，像共產黨一樣，不惜犧牲一切，犧牲多少人，干這樣的大事”[40](p292)。總之，中國共產黨在革命戰爭年代，曾經“在鄉村建立起無數可靠的政治陣地，培養出成分純潔、斗爭堅決、作風民主、為人正派、又為群眾所信仰的領導骨干，建立起農協與農民群眾的聯系。但這種聯系是建立在政治信仰上，而不只是建立在簡單的組織服從關系上”[41](p504)。

因此，在建國后，“隨著的完成，那些已成為了鄉村社會權力體制中最重要的政治力量的農民協會，卻悄然地退出了中國鄉村社會的政治舞臺”[42](p231～232)。這使許多西方研究者感到困惑和不解。因為，在他們看來依靠農民運動而最終奪取政權的共產黨人，沒有理由在建立和鞏固政權后將農民協會這種動員和組織農民參與政治生活的組織形式廢棄。尤其是“從1951年到1958年的化運動，可以說是中國行政管理體制變革最頻繁的歷史時期，變革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中”[43](p49)，其最大特點是“政府要在鄉村發展中扮演主導角色，而組織是政府推動鄉村發展的體制性的力量”[44]。到了1958年，全國一次性砍掉74萬個農業合作社，將其合并為23630個。這種“政社合一”的體制，集“黨政軍民企”大權于一身，負責管理“工農商學兵”各項事務，幾乎成了“法力無邊的政府”。但相對于國家而言，它是“一種國家財政不負擔的、靠集體自己養活自己的、一切聽命于國家計劃的勞動組織”[45](p200)。事實上，我國“在實現集體化的20年中，農民大約有一半的時間是無酬勞動”[46](p114)。截止到1980年底，全國為54183個，生產大隊為71萬個，生產隊為576萬個。若按平均每個公社配備30名干部，平均每個生產大隊配備7名干部，平均每個生產隊配備5名干部計算，共計約需3500多萬名基層干部[47]，幾乎相當于一個中等國家的人口總和，如何讓農民承擔得了。因此，“這種社會組織形式最終被農民拋棄是符合落后國家社會經濟發展規律的”[48](p508)。正如馬克思所指出：“權力永遠不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會的發展。”[49](p305)

五、當前我國的鄉鎮改革及未來走向

自1985年“社改鄉”結束后，全國各地又開展了以“撤并鄉鎮”、“精簡機構”、“分流人員”為標志的鄉鎮機構改革，致使目前的鄉鎮建制規模甚至超過了時期。如從1985年到2004年，全國鄉鎮數量由91138個下降到37334個，凈減少了53804個[50]。預計到2010年，全國鄉鎮數量將保持在3萬個左右[51]。但這種單純以減少財政負擔為目標的鄉鎮機構改革，是不可能從根本上解決問題[52]。事實上，一些西方發達國家對“地方基層行政單位的設置，都是從便于行政和便于居民參與本地管理出發，綜合考慮了歷史、地理、民族諸因素，根據一個基層行政單位能否有效管理的地域、人口而確定的”[53]（p341）。譬如，美國現有19429個小市鎮，16504個鄉，35052個特別區，13506個學校區，都是具有獨立法人地位的基層政府組織，但其轄區面積大小不一、人口多少不等。像馬薩諸塞州的一個鄉，有的人口多達4萬人，有的人口還不足300人；而紐約州的小市鎮，有的管轄面積僅為1平方千米，有的管轄竟達到了幾百平方千米，人口也從不到100人到幾千人不等[54]（p1041～1042）。而根據1996年中國農業普查數據顯示，全國平均每個鄉鎮管轄面積為189.92平方千米（其中鄉為230.22平方千米，鎮為122.48平方千米），平均每個鄉鎮管轄人口都在2萬人以上[55]（p366）。尤其是從1998年開始至今，我國又掀起了新一輪的“撤鄉并鎮”高潮，平均每天將有4個鄉鎮悄悄消失了。由此可見，“只要鄉鎮自由還未成為民情，它就易于被摧毀；但只要它被長期寫入法律之后，就能成為民情的一部分”[56]（p108）。

綜上所述，中國下一步的鄉鎮改革實質和核心問題是，重點解決我國過去在傳統計劃體制下形成的政黨政治與政府政治互相交叉，國家政權與農民自治互相滲透，“條條”與“塊塊”互相分割，鄉鎮“事權”與“財權”互相脫節等等一系列的歷史遺留問題，把鄉鎮所擁有的行政權規范到合理的空間內，使之在國家與農民之間形成良性互動、密切合作的關系[57]。這就需要一方面解決鄉鎮政權自身的問題如鄉鎮的建制規模、機構設置、職能定位、人員編制，另一方面解決整個體制方面的問題如國民收入的再分配、財政體制、戶籍制度、城鄉就業制度、農民義務教育和農村公共產品供給體制，只有這樣才能建立起精干高效的農村行政管理體制和公共財政制度，提高社會管理和服務水平。

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