行政強制措施制度論文

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內容摘要行政強制措施理論是行政法學的重要內容之一。本文從對行政強制措施的概念及含義的辨析入手，對行政強制措施與行政處罰、行政強制執行、即時強制等行政行為及其與各種訴訟中的強制措施的異同，行政強制措施的基本特征、性質、功能、價值，行政強制措施的基本分類及其表現形式，對行政強制措施的法律控制等基本問題作了初步研究。

關鍵詞行政強制措施理論基本范疇研究

從行政管理的角度來看，行政強制措施是國家行政機關實施行政管理，維護行政法所保護的社會關系和社會秩序所不可或缺的手段；從行政復議、行政訴訟的角度來看，行政強制措施又是引起行政爭議，導致行政復議、行政訴訟的重要原因之一；但是，從行政法學的角度來思考，我們不禁發現，人們對行政強制措施法律制度的研究卻大大不及于對行政法其他具體法律制度的研究，即使偶而觸及到這一概念，也不過是作為行政強制執行等其他專題的附加或附帶內容而幾筆帶過，或以即時強制代替之，缺乏專門系統深刻的討論。在國家行政職能空前膨脹，行政強制措施手段被越來越廣泛地運用的今天，我們再也不能對行政強制措施制度漠然視之。

一、關于行政強制措施的眾家學說

在現有行政法學說中，行政強制措施是一個不嚴謹的概念，人們對行政強制措施的概念、性質所賦予的含義各不相同，主要有：

1、將即時性強制措施和行政強制執行措施等統歸為“行政強制”，作為一類具體行政行為進行研究。認為“行政強制是指行政主體為了保障行政管理的順利進行，通過依法采取強制手段迫使拒不履行行政法義務的相對人履行義務或達到與履行義務相同的狀態；或者出于維護社會秩序或保護公民人身健康、安全的需要，對相對人的人身或財產采取緊急性、即時性強制措施的具體行政行為的總稱。”[1]

2、主張對行政強制執行與行政強制措施加以區分。認為行政強制措施是“行政機關為了預防、制止或控制危害社會行為的發生，依法采取的對有關對象的人身、財產和行為自由加以暫時性限制，使其保持一定狀態的手段。”但同時又認為“行政強制措施與行政強制執行都屬于行政強制”，“行政強制措施與即時強制都屬于強制執行”[2]

3、認為“從理論上說，行政強制措施應包括：（1）行政預防措施；（2）行政制止措施；（3）行政執行措施。”同時，又認為“所謂行政強制措施是指行政主體為了實現一定的行政目的而對特定的行政相對人或特定的物作出的，以限制權利和科以義務為內容的，臨時性的強制行為。”[3]

4、有的學者把行政強制執行“簡稱為行政執行或行政強制”[4]

5、日本學者田中二郎認為“行政強制，不問其為行政上之強制或行政上之即時強制，均應以人民之身體及財產之侵害為其內容。”[5]

6、在日本，行政強制措施被認為是“由行政廳對國民的身體、自由及財產行使行政強制權的情形”[6]。

7、我國臺灣學者大都將行政強制措施理解為即時強制，而與行政強制執行加以區分[7]。

這些定義和理解的共同點是沒有提出專門的行政強制措施概念，而是將其放在行政強制執行措施當中加以討論，或簡單地等同于即時強制，因而存在諸多差別。

第一，將行政主體的帶有強制性質的具體行政行為統稱為行政強制，包括行政強制執行和即時強制；實際上對行政強制措施的概念作了狹義的解釋，即等同于即時強制。

第二、將行政強制措施直接等同于行政強制執行，而將即時強制單獨列開略加評述，實際上是對行政強制措施理解的錯位。

第三、將行政強制措施理解為行政強制執行和預防性與制止性強制的共同特征，而對各種強制行為的具體性質和特征未作具體分析。

本文認為：對行政強制措施不僅應與其非強制性具體行政行為加以區分，而且主要應與具有強制性的行政強制執行加以嚴格劃分，對行政強制措施制度作狹義（但又寬于即時強制）的理解和闡釋。據此可認為：行政強制措施是行政主體為促進和維護社會公共利益、公共安全、保護具體相對人的個人安全和利益，而在必要或緊迫情形之下運用行政強制權對相對人的人身、財物及其他權利和利益所作的臨時性強制處分。這一概念大致具有以下含義：

第一、實施行政強制措施的主體只能是法律、法規規定享有行政強制權的少數行政機關，即實施行政強制措施的主體只是行政機關體系中的一部分，而不是所有的行政主體在行使其職務時都享有行政強制權。在我國現有法律、法規的規定當中，限制人身自由的行政強制權只能由公安機關行使，任何其他行政機關和個人都無權對相對人的人身自由實施強制；對財物以及其他標的的強制措施，則可以由其他一些法定的行政機關來行使，如審計機關、統計機關查封相對人的帳目，許可證、執照頒發管理機關臨時扣押對方的證照，食品衛生監管部門和技術監督部門查封不合格的食品或商品等。

第二、行政強制措施的對象是對社會公共利益、公共健康和安全構成危害和不利，或其本身正處于或即將處于某種危險狀態下，或其權利為國家及社會公共利益所迫切需要的行政相對人，強制的客體是相對人的人身自由、財物、資格以及行為等。

第三、行政強制措施的目的是保障公共安全，維護和促進公共利益，保護相對人自身的人身安全或財產權益，排除相對人的具有社會危害性或自我危害性的行為。正如當代美國法學家E·博登海默所承認的那樣：“在一個復雜的社會中，有許多相互沖突的利益需要調整，公共福利也必須加以保護以使其免受反社會的破壞性行為的侵損。”[8]例如我國《專利法》第六章所規定的“強制許可”，特別是該法第52條規定：在國家出現緊急狀態或者非常情況，或者為了公共利益的目的，專利局可以給予實施發明專利或者實用新型專利的強制許可[9]。

第四、行政強制措施的采取必須以相對人存在危害社會的公共安全、公共利益，危害他人以及他自身的人身或財產安全的行為，存在妨害行政主體的正常行政管理的行為，而且這些危害行為或妨害行為正處于進行當中，或因國家及社會利益的現實的緊急需要，只有在這時，行政主體才能對相對人采取行政強制措施，在這些行為之前或之后則不能對相對人采取行政強制措施，而只能給予行政處罰或采取其他行政行為方式。例如某相對人不聽勸告，攜帶易燃易爆或劇毒物品進入公共場所時，有關的行政主體可以對其采取行政強制措施，但在其未接近公共場所或安全離開公共場所之后，行政主體就不宜再對其采取強制措施。

二、行政強制措施與相關行政行為及司法強制的區別

長期以來，由于學術界未能對行政強制措施專門進行系統深入的理論研究，因而在現有的行政法學著作、論文以及教科書中尚未有獨立的行政強制措施理論，所以為全面揭示行政強制措施的本質特征，我們還必須先考察行政強制措施與行政處罰、行政強制執行、即時強制等相關行政行為的區別，以及與刑事、民事等司法強制措施的區別：

1、行政強制措施與行政處罰的區別。從法律實施的角度來說，行政處罰是一種法律制裁，是“指行政機關或其他行政主體依照法定權限、程序對違反行政法規范，尚未構成犯罪的相對人給予行政制裁的具體行政行為”[10]。所以，行政處罰以行政相對人違反行政法律規范為前提，而行政強制措施不以相對人存在違法行為為必要前提，如強制許可，專利局并不是因為專利權人有違法行為才強制許可他人使用其專利，而是出于國家緊急情況或社會公共利益使用其專利的迫切需要而實施；公安機關對患有惡性傳染病的公民實行緊急隔離也不是以患者違法為前提，這是第一。行政強制措施與行政處罰的第二大區別在于：后者的目的在于懲治違法，這種懲罰性表現在對違法相對人權益的剝奪或對其科以新的義務，使其遭受損失或受到懲罰，而前者的目的在于維護公共安全，促進公共利益，保護相對人自己的利益免受其行為的自損而不是懲罰，其表現是對相對人人身、財物、行為等方面的強制性限制，僅此而已，既不剝奪相對人的權益和自由，也不科以其新的義務，更不是使其遭受損失。

2、行制強制措施與行政強制執行的區別。“行政強制執行是指公民法人或其他組織不履行行政機關依法所作的行政處理決定中規定的義務，有關國家機關依法強制其履行義務或達到與履行義務相同狀態的行為。”[11]從行政強制執行的概念我們看出：第一，行政強制執行是以相對人不履行行政主體依法作出的行政處理決定為前提的，而行政強制措施并不以行政機關作出的要求相對人履行特定義務的行政處理決定為前提，而是以相對人存在某種危害公共安全及其自身安全的危險性行為，或公共利益的緊迫需要為前提。如邊境檢查機關、海關對有關的相對人的人身及其攜帶的物品進行強制檢查。第二，行政強制執行的目的在于通過國家的強制，迫使義務人履行義務或達到與履行義務相同的狀態，以便使相對人的義務得到實現。而行政強制措施的目的在于預防、制止相對人危害社會、危害其自身的行為或事件的發生及蔓延，或滿足公共利益的緊迫需要，使一定社會秩序保持正常狀態，并不必然以相對人具有作為義務為前提，如對精神病人予以約束，對本來沒有違法行為但被行政主體認為有違法嫌疑的物品予以扣押或查封等。第三，行政強制執行行為的構成，往往是因為相對人違背了行政機關科以的作為義務，即沒有主動履行行政主體科以或規定的義務，而由行政機關強迫其履行該項義務。而行政強制措施在較多情況下是因為相對人違反法定的不作為義務，而作出了行政法規范禁止的某種危險行為，由行政主體強行予以控制或消除，或相對人根本不存在法定的特定義務，但由于公共利益的緊迫需要而由行政主體臨時對其采取強制措施的行為，如強制許可；在遭遇嚴重洪災時強行征用過往船只、車輛、物資等。最后，行政強制執行是依據行政實體法規范作出，而行政強制措施則是依行政程序法規范作出。

3、行政強制措施與即時性強制措施的區別。“即時性強制是指在眼前存在急需排除的障礙而又無預先命令這種義務的余地，從事物性質上看，通過科以義務仍不能實現行政目的的情況下，不作出履行義務的命令，而直接對國民的身體及財產施加實力，從而實現行政上必要狀態的作用。”[12]由此可見，即時性強制本質上仍屬于行政強制措施，但不能包含行政強制措施的全部，兩者實際上是特殊與一般的關系，即時性強制是行政強制措施的下位概念。行政強制措施雖常帶有緊迫性，但作為即時性強制措施前提的情形是各種緊急性情形，即一般都是在情況緊急時采用，如交通警察對橫行馬路的醉酒者予以強制約束，在緊急情況下強行隔離截斷交通，發生火災時，為建立隔離帶而炸毀鄰近的建筑物或樹木，強行轉移各種易燃易爆的設施、物資等，總之屬不得已而為之。而行政強制措施除了在緊急情況下的即時性強制措施之外，還有其他各種類型的強制措施，如查封財產、以及相對人在金融機構的帳戶，強制許可等。同時，行政主體采取即時性強制措施由于基于緊急情況，因而無須在采取強制措施之前經過某些法定程序如：書面傳喚，命令等書面決定等，全憑行政主體的工作人員根據其主觀判斷自由裁量行使。而其他行政強制措施，則往往需要經過這些法定程序，否則就可能導致強制措施的程序違法。第三，即時性強制措施的實施在某些情況下不以相對人有違法嫌疑為前提，如在防洪搶險的緊急時刻，強行征用過往的船只、車輛、物資等；而其他行政強制措施，多以相對人有違法或損害行為嫌疑為前提。最后，即時性強制措施本身多數是一種獨立性的強制措施，不從屬于其他行政行為，如：扣留與盤問、強制醒酒；而其他行政強制措施多數則多屬于從屬性行政行為，即為保證主要行政行為的實施而采取，如查封、扣押財產，凍結相對人在金融機構的存款、傳喚與訊問等。

4、行政強制措施與刑事強制措施的區別。行政強制措施作為行政主體實施行政管理所采用的一種強制性手段，它與刑事強制措施特別是限制人身自由的行政強制措施與刑事強制措施有許多相似之處，“同樣的手段在刑事程序中也能找到，它是為了實現行政上的必要狀態的一種手段”[13]，而且在實際行政管理過程中，有些行政主體特別是公安機關將行政強制措施（主要是限制人身自由）與刑事強制措施（如拘傳、監視居住）不加區分地使用,引起許多行政爭議。實際上，兩者存在本質的差別：第一，對象不同，刑事強制措施是對犯罪嫌疑人、被告人、現行犯或已決犯采用的，即其適用對象只能是已被追究刑事責任、有重大犯罪嫌疑有可能對其追究刑事責任的人。[14]而行政強制措施的適用對象是違反行政法律規范的相對人，或具有自我危害性，或雖對社會公共利益、公共安全有危害性，但其主觀沒有惡性，或基于緊急情勢，而對其財物施以強制的財物或權益的所有人、使用人等相對人，總之，不是對有犯罪嫌疑或已被追究刑事責任的人實施的。第二，目的不同，刑事強制措施的適用是以保障偵查和審判的順利進行為主要目的。而行政強制措施主要是為了排除相對人的具有社會危險性（如攜帶易燃易爆物品或管制刀具等進入公共場所）和自我危害性（如自殺、吸毒）的行為，或為了公共利益的緊迫需要（如強制許可、強制征用）或為了保障行政管理活動的順利進行（如查封、扣押、凍結等財產保全或證據保全措施）而實施的。第三，實施主體不同，刑事強制措施只能由公安、司法機關實施，而行政強制措施的實施主體則呈現出多樣化，除限制人身自由的行政強制措施只能由公安機關實施以外，其他強制措施則往往分別由不同的行政主體來實施，如工商、海關、稅務、審計、衛生、文化等部門均有程度不同的采取行政強制措施的權力。第四，適用依據不同，刑事強制措施必須嚴格依照刑事訴訟法的規定進行，而行政強制措施的適用依據則往往散見于不同的行政程序法律規范當中，而且，刑事強制措施的適用往往必須履行嚴格審批手續，而行政強制措施有的需要經過審批，有的則由行政主體的工作人員靈活掌握，自由裁量，當場采取。

5、行政強制措施與行政訴訟、民事訴訟強制措施也存在本質的區別。表現為實施的主體、對象、前提條件、目的、內容、依據和程序等諸方面的不同。三、行政強制措施的基本特征、性質、功能和價值

（一）行政強制措施的基本特征

“強制的本意是憑借手中的力量，迫使他人作既定的服從。”[15]從行政強制措施的定義，其基本含義以及行政強制措施與相關概念的比較辯析中，我們可以初步概括出行政強制措施至少具有：具體性、強制性、限制性、預防性、臨時性、應急性、非制裁性、獨立性和從屬性相結合、法律性與可訴性等特征，具體地表現在：

第一、具體性。行政強制措施屬于具體行政行為。行政強制措施是行政主體在特定環境下，為實現特定的行政目的，針對特定的相對人或特定的物，就特定的事項所作出的具體行政行為。

第二、強制性。行政強制措施是行政主體在采取其他措施無效果，或沒有其他措施可采取的情況下，以國家強制力對相對人的人身自由、財物、行為等采取的相對人無法反抗或不得違抗的強制性行為，這是行政強制措施最本質的特征。

第三、限制性。從行政強制措施對相對人的權益所產生的影響來看，它是一種限制性的措施，即屬于行政限制行為，而不是行政賦權行為。雖然有的強制措施并非對相對人不利，如強制戒毒、強制醒酒、強制治療精神病等，但從強制措施對相對人的人身自由、財物等所采取的行為方式來看，是一種限制性措施，即相對人只能按照行政主體所期望的方式行事，而不得相反；這種限制性有時也對相對人的權利有限制性，即有限權性，如強制許可、強制征用、查封、扣押、凍結、強行扣留與盤問、強制傳喚與訊問等。

第四、預防性。從行政主體實施行政強制措施的直接目的來看，是為了公共利益的緊迫需要、防止不利于公共利益及相對人自身利益免受危險行為或情勢的危害。在于排除具有危險性的行為，屬于一種事前和事中的行政措施，分別表現在：（1）預防危險行為的產生。如：約束醉酒司機，禁止其駕駛機動車輛。（2）制止危險行為，防止危害結果的發生，如：將相對人帶入公共場所的危險物品強制轉移。（3）保障公共利益的緊急需要，如：強制征用公私財物用于抗御嚴重自然災害等。

第五、臨時性、應急性。行政強制措施是行政主體出于緊迫情勢的需要而對相對人采取的強制措施，是臨時約束，而不是對相對人的人身自由、財產權利等作出的最終處分，如扣押財物，“扣押”本身不是一種永恒目的，只是一種臨時的保障措施，只是約束被扣押物的使用，而不是對被扣押物所有權的最終處分，因此行政強制措施是一種中間行為，而不是最終行為[16]。

第六、非制裁性。由于行政強制措施的直接目的是為了防止公共安全、公共利益和相對人自身的安全和利益遭受危險情勢或危險行為的損害，在于排除危險情勢和危險行為，而不是以制裁違法為直接目的，所以，行政強制措施并非以相對人違法為前提，因而也就具有非制裁性[17]。

第七、從屬性和獨立性相結合。從行政主體采取某項行政強制措施是否構成某項行政行為的全部，可以發現行政強制措施有從屬性或獨立性的特征。如果某項行政強制措施本身構成該行政行為的全部，那么它就是獨立性的，如扣留和盤問、強制戒毒、強制治療等，如果某項行政強制措施只是為主行政行為服務，起保障或程序作用，那它只是有從屬性，如查封、扣押、凍結、強制許可、強制征用等。

第八、法律性。嚴格地說，行政強制措施是行政強制權的主要形式之一，而且這一措施最容易侵害相對人的合法權益，所以，任何強制措施都必須由一定的行政法律規范予以規范和保證，其法律性要求行政主體在采取行政強制措施時要依照法定的權限、條件，嚴格遵守法定的時間、方式和步驟等程序規范，以充分發揮其功用，實現行政強制措施的根本目的。

第九、可訴性。基于行政強制措施的具體性、強制性、法律性，我國《行政訴訟法》、《國家賠償法》和《行政復議法》等分別規定行政相對人對行政主體的行政強制措施不服的，可以申請行政復議，提起行政訴訟，從而決定了行政強制措施具有可訴性的特征。

（二）行政強制措施的性質

根據本文前面對行政強制措施的定義及其含義的分析，不難看出，行政強制措施絕對不能混同于行政強制執行，也不僅僅只包含即時強制，更不能等同于行政處罰。它有其自身的獨特屬性，但從字面上看，行政強制措施似乎可能有三種性質，或具有三種性質中的某一種，包括第一、行政強制措施是一種執行性措施，持這種觀點的人頗為眾多；第二、行政強制措施是一種懲罰性措施；第三、屬于即時強制措施。本文認為行政主體對相對人實施的行政強制措施是一種強制手段，其目的在于預防、制止相對人的危害行為或為國家及公益的緊急或迫切需要，同時又是一種教育手段，行政強制通過教育使相對人停止或消除危害行為，也正因為如此，行政主體在對相對人采取強制措施后，只要相對人愿意主動放棄、停止或消除危害行為，或主動服從公共利益之需要，行政主體就可以及時變更或解除強制措施。所以行政強制措施既不是執行性措施，更不是懲罰性措施，而是一種強制和教育措施。同時它所包含的范圍大于即時性強制。

（三）行政強制措施的功能

本文認為：行政強制措施的功能是指行政強制措施對于保障行政法所調整的社會關系和社會秩序，實現行政管理的目標所特有的各種作用或效能。一般來說，行政強制措施有預防、制止、保障和促進等四大功能。

第一、預防功能：行政強制措施在預防相對人發生危害公共安全、公共利益及相對人自身安全和利益方面有著重要功能。第一、有利于預防相對人準備實施的行為危害社會公共安全和公共利益。如：強制隔離惡性傳染病患者，約束醉酒者禁止其駕駛機動車輛，對有違法嫌疑的人當場盤問、檢查，禁止將易燃易爆、劇毒等物品帶進公共場所等。第二，有利于預防相對人因其行為而損害自身的安全和利益，如將擅自闖入危險場所和地帶的相對人強行帶離等。總之，行政強制措施具有防患于未然的功能。

第二、制止功能。行政強制措施的制止功能是指行政主體采取行政強制措施可以制止或排除正在實施或發生的危害行政法所保護的社會關系和社會秩序的危險事件和行為，使行政法保護的社會關系和社會秩序免遭危險行為或事件的實際損害。如對超速行駛的車輛予以扣留，對持械斗毆者予以扣留，對嚴重的精神病患者強制治療、強制戒毒、對相對人的患惡性傳染病的牲畜予以處置、強制排除險情等。

第三、保障功能。行政強制措施具有保障主行政行為順利實施的程序上的輔助功能。如為保證行政調查的順利進行，保證行政處理決定的執行而強制傳喚拒不接受傳喚的相對人，查封相對人的財物、帳目、扣押違法財物（諸如違章車輛，違法證件或相對人的各種資格證書等）、凍結相對人的存款，對人身、人體、場所和財物的強制檢查，在遭遇洪災、地震等自然災害時，為抗災而強制征用財物等等。

第四、促進功能。行政強制措施還具有促進公共利益，滿足國家和社會公共利益的緊迫需要與合理需要的功能。如我國“專利法”所規定的強制許可，關鍵時期對特種行業的強制監管和調控等等。

（四）行政強制措施的價值

任何法律制度都有其存在的價值，其判別只不過是立法者對法律制度的各種價值所作的不同取向而已。龐德認為：在法律調整或安排背后“總有對各種互相沖突和相互重疊的利益進行評價的準則”，他還說在法律史的各個經典時期，無論在古代和近代世界里，對價值準則的論證、批判或合乎邏輯的運用，都曾是法學家們的主要活動[18]；斯坦與香德認為西方社會法律的基本價值是“秩序、公平與個人自由”[19]；沈宗靈教授認為，法的價值歸納起來，“主要是正義和利益兩大類價值。”[20]具體到行政強制措施，本文認為有安全、公益和效率三大價值。它們共同構成行政強制措施的價值體系。

安全，即公共安全、他人的及相對人自身的人身安全。是指行政主體依據行政法律規范行使國家賦予的強制權，預防和消除相對人的危害社會公共安全、他人安全以及相對人自身安全的行為，以維護和保護公共安全，他人安全和相對人自身的安全，這是行政強制措施所追求的第一個價值目標。

公益，即公共利益，是行政主體基于國家和社會公共利益的緊迫和合理需要或者為滿足國家和社會公共利益的緊迫與合理需要而對有關的行政相對人的人身或財物以及其他權益采取的強制措施，如強制許可、強制征用、緊急隔離患有惡性傳染病的相對人、強制檢疫、強制服兵役、緊急處置患有嚴重傳染病的牲畜等等。所以說維護和促進公共利益是行政強制措施所追求的第二個價值目標。

效率，就是以最短的時間，最簡便的程序，最小的代價實現最大的成果或效益。美國著名法律經濟學家波斯納曾從經濟學的角度對法律制度的價值、效用和效率作過精辟的論證。[21]行政強制措施多數是在公共安全、公共利益、他人安全和利益以及相對人自身的安全處于自然的或人為的威脅或危險的緊急情況下由行政主體當機立斷采取的，基于這種緊急情況的需要，法律在采取行政強制措施的權限、適用條件、決定程序及行使的時間、方式、步驟上均給予行政主體充分的自由裁量權，由行政主體及其工作人員審時度勢、靈活運用，充分體現出行政強制措施追求一種高度的效率目標。

四、行政強制措施的分類及其具體表現形式

對于行政強制措施，我們可以從不同角度，依據不同標準作出各種不同的分類：

（一）按強制措施的目的和功能不同，可分為預防性強制、制止性強制、保障性強制和促進性強制。預防性強制是行政主體為防止危害性行為和事件的發生而采取的行政強制措施。表現為對有惡性傳染病患者強制隔離，對有嚴重傳染病的牲畜予以緊急捕殺，強制檢疫，對人身、財物以及場所的強制檢查，查封危險建筑物等。制止性強制是對正在發生的危險行為和事件所采取的旨在避免或減少、縮小危害結果的強制措施。如：對醉酒開車的司機強制醒酒，對無證駕車人員及車輛予以扣留或扣押，將在現場有危險的人或違禁物品強制帶離現場，強制戒毒，對惡性傳染病患者或精神病患者強制治療等等。保障性強制，是為了保障某個主要行政行為，如：行政檢查、審計、行政處罰、行政執行的順利進行而采取的一些從屬性強制措施。如查封帳目、帳戶、扣押財產、凍結存款、傳喚、強制取得信息[22]等。促進性強制措施，是指行政主體根據公共利益的緊迫或合理需要，對有關的并不負有義務的相對人的權益采取強制措施，以滿足公共利益需要的行為，如強制征用、強制許可。

（二）依行政強制措施是否為獨立的行政行為可分為獨立的強制措施和從屬性的強制措施。獨立的行政強制措施是指行政強制本身就構成行政主體具體行政行為的全部，不以其他強制行為為前提，如強制戒毒、強制治療、強制醒酒、強制檢查等等。而從屬性強制則是屬于某個主具體行政行為的輔助性或保障性措施，構成某個具體行政行為的組成部分，如查封、扣押、凍結、強制傳喚、包括稅務機關的稅收保全措施（見《中華人民共和國稅收征收管理法》第26條）等等。

（三）、以行政強制措施所調整的內容為標準，可分為對人身的強制措施和對財產的強制措施。[23]對人身的強制措施是指公安機關、國家安全機關以及醫療衛生等行政主體對具有現實威脅或危險性的相對人采取的強制措施，包括強制扣留、強制約束、強制遣返、強制隔離、強制戒毒、強制治療等。對財產的強制是對相對人所攜帶的具有危險性的物品或違法財物，以及相對人所有的或使用的而為公共利益所緊急需要的財物、權益等采取的強制措施，包括查封、扣押、凍結、強制檢疫、檢測、強制許可、強制征用等。

（四）、按行政主體實施行政強制措施的緊急程度可分為一般強制措施和緊急強制措施。緊急強制措施是指行政主體基于相對人的危險行為或自然災害等客觀事件的緊急性而當場采取的強制措施，如：強制扣留、扣押、強制約束、強制征用、強制檢疫等。而一般強制措施的緊要性程度則弱于緊急強制措施，往往是在經過一定行政程序后才采取，而且一般也不是當場采取，這類強制措施包括強制許可、強制檢測、強制戒毒、強制治療、強制遣返、查封、凍結等。

（五）按行政主體是否依職權主動采取強制措施可分為依職權的強制和依申請的強制。行政強制措施在多數情況下是由行政主體依職權主動采取，如強制約束、強制遣返、強制隔離、警察處理、[24]強制檢疫、強制征用，還包括一部分查封、扣押、凍結、強制戒毒、強制治療、強制傳喚等。而依申請的強制則是行政主體根據其他相對人的申請對某個相對人的人身或財產采取的強制措施，如強制許可、強制扣留，還包括一些依申請而采取的查封、扣押、凍結、強制戒毒等等。

六、對行政強制措施的法律控制

行政強制措施是行政主體的一項十分顯赫的權力，是國家強制權的重要體現，同時還由于行政強制措施面臨的情形的緊要性，使它追求安全、公益和效率三大價值目標，因此它的實施需要賦予行政主體以充分的自由裁量權。但是，正如孟德斯鳩所說，“政治自由只有在那些國家權力不被濫用的地方才能存在，但是一切有權力的人都容易濫用國家權力，這是一條萬古不易的經驗，有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止。”“要防止濫用權力就必須以權力約束權力。”[25]在對待行政強制措施的態度上，“如果不對公共行政在為追求其目的而采取任何被官員認為是便利的手段方面的權力加以限制，那么這種作法便是同法律背道而馳的，因為這將淪為純粹的權力統治。”[26][如果不設定行使權力的標準，即是對專制的認可，因此健全對行政強制措施的法律控制十分必要。本文認為對行政強制措施的規范或法律控制制度主要包括：（1）以法律法規來規范應當采取行政強制措施的情勢的構成；（2）規范采取行政強制措施的主要原則和制度；（3）行政強制措施的實施、變更和撤銷；（4）對違法實施行政強制措施造成相對人損害的救濟。

（一）應當采取行政強制措施的情勢的構成。應當采取行政強制措施的情勢是指相對人存在著危害行政法保護的社會關系和社會秩序的行為的可能性、必然性或現實性，或存在著危害行政法保護的社會關系和社會秩序的客觀事件，如地震、洪災、旱災、大規模惡性傳染病流行等。行政強制措施適用情勢的構成包括三個方面：第一、上述各種情勢是客觀存在的，其可能性、必然性、現實性以及各種客觀事件都是實際存在的，而不是行政主體及其工作人員主觀臆斷的，這是實施行政強制措施所必須具備的根本前提。第二，上述情勢必須具有緊迫性，必須迅速采取果斷措施，否則將導致危險的甚至更大的不良后果，或者將導致行政決定無法執行或以后難于執行，如果危險或不良后果已經發生或上述危險情勢已成過去，則許多強制措施已成為不必要，或應以行政處罰或訴訟法上的強制措施等手段取代行政強制措施。《澳門行政程序法》第80條“臨時措施之可采取性”第一款規定：“有權限作出最終決定之機關，如恐防不采取臨時措施將對公共利益造成嚴重或難于彌補之損害，而此顧慮屬合理者，則在程序中之任何階段得主動或應利害關系人之申請，命令采取顯示屬必要之臨時措施”[27]。第三、對前述情勢非行政強制措施無法得到預防和排除，屬不得已而為之，也就是說，必須是其他行政措施無法預防和排除的情況，才能采用行政強制措施。

（二）實施行政強制措施應遵循的重要原則。行政強制措施無論是限制相對人的權利，還是為了保護相對人自身的權利，都表現為對相對人的強制，因此行政主體實施行政強制措施必須遵循一定原則的制約，在當前情況下可概括為應受合法性原則和適度原則的制約。（1）合法性原則包括行政主體實施行政強制措施應符合主體權限合法、內容合法、程序合法三個基本要求：第一、主體權限合法。雖然我國目前尚無關于行政強制措施的專門立法，但行政處罰的有關規定包括有關處罰類型的設定權、限制人身自由的處罰措施的實施等制度對行政強制措施具有一定的參照價值。目前可作如下分析：首先，行政強制措施的立法設定權應分別由不同的立法或行政機關制定，特別是關于限制人身自由的行政強制措施只能由全國人大及其常委會立法設定，而行政法規、地方性法規、行政規章則不宜作此類規定，其他類型的行政強制措施可根據需要由有權機關設定。其次，行政強制措施一般只能由有關主管行政主體行使，而其他行政主體則不能越權。第二，不同的行政主體實施行政強制措施要根據實際情況，依據行政法規范采取具體的強制措施，即采取的強制措施要與危險情勢相適應，不宜過當。第三，遵循基本的法定程序要求。盡管法律法規應賦予行政主體采取強制措施的比較大的自由裁量權，但這種自由裁量權是以遵循基本的法定程序為前提的，如必要的事先通知、告示、請示、決定等。（2）適度原則。所謂適度原則“是指行政主體采取行政強制措施時應盡量減少對行政相對人權利和利益的限制以及財物的損害，實施行政強制措施的程度以達到特定的行政目的為限。”[28]如：沒有達到強制約束的強制程度就不要采用強制約束和強制帶離等強制措施。

（三）行政強制措施的變更和解除。行政主體在對相對人采取行政強制措施之后應根據被強制的相對人的態度、客觀事件的變化等情勢，及時改變或解除對相對人的人身及其財物等采取的強制措施，盡量避免或減少給相對人造成不必要的或過份的侵害。如對因有違法嫌疑而被強制扣留、傳喚的相對人在被證實沒有違法嫌疑后，應立即解除扣留、傳喚，在被約束的醉酒司機醒酒后應迅速解除約束，在財物存款被查封、扣押、凍結后，相對人提供擔保的，應盡快變更或解除強制措施等等。

（四）建立健全對行政強制措施的救濟制度。由于行政強制措施自身的特征和價值取向，使行政強制措施極易給相對人的權益造成侵害或不必要的損害，所以建立健全對行政強制措施的救濟制度對保護相對人的合法正當權益意義重大。我國現有的《行政復議法》和《行政訴訟法》均對行政強制措施提供了法定的救濟途徑，今后除了繼續健全對行政強制措施救濟的立法之外，更為重要的是要加強對行政強制措施實施過程中具體操作上的規范、監督，以及因不當實施行政強制措施造成相對人損害的救濟，做到既充分發揮行政強制措施的功能性作用，又最大限度地減少或避免給相對人造成不應有的損害。

本文從對行政強制措施的概念及其含義的辯析入手，對行政強制措施的基本特征、性質、功能、價值取向，對行政強制措施的分類標準及其基本類型和表現形式，以及對行政強制措施的法律控制等基本問題作了一些粗淺的探討，但仍覺不夠，還有賴于學界及實務界對這類問題作系統深入的研究，蓋時，筆者想必一定會大為受益。轉[注釋]

[1]參見羅豪才主編《行政法學》[Z]，北京，北京大學出版社1996年版第231頁。

[2]參見應松年《論行政強制執行》載《中國法學》[J]，北京，1998年第3期，第12-13頁。

[3]參見胡建淼《行政法學》[Z]，北京，法律出版社1998年版第322頁。

[4]參見王連昌主編《行政法學》[Z]，北京，中國政法大學出版社1994年版第225頁。

[5]參見[日]田中二郎著《行政法總論》[M]有斐閣1965年版380頁。

[6]參見楊建順著《日本行政法通論》[M]，北京，中國法制出版社1998年版第479頁。

[7]參見城仲模《行政法之基礎理論》[M][臺]三民書局1983年版第193頁—228頁，陳新民《行政法學總論》[臺]三民書局1995年版第305頁。

[8]參見[美]E·博登海默：《法理學--法律哲學與法律方法》[M]鄧正來譯，北京，中國政法大學出版社1999年版第369頁。

[9]參見《中華人民共和國專利法》[Z]第六章。

[10]參見羅豪才主編《行政法學》[Z]，北京，北京大學出版社1998年版第201頁。

[11]參見應松年《論行政強制執行》載《中國法學》[J]，北京，1998年第3期。

[12]參見[日]室井力主編《日本現代行政法》[M]吳微譯，羅田廣校，中國政法大學出版社，1995年版第136頁。

[13]參見[日]室井力《日本現代行政法》[M]吳微譯，羅田廣校，中國政法大學出版社1998年版第136頁。

[14]參見王國樞主編《刑事訴訟法學》[Z]，北京，北京大學出版社1998年版第191頁。

[15]參見陳光中主編《刑事訴訟法學》[Z]，中國政法大學出版社1990年版第114頁。

[16]參見胡建淼《行政法學》[M]，北京，法律出版社1998年版第323頁。

[17]參見胡建淼《行政法學》[M]，北京，法律出版社1998年版第323頁。

[18]參見[美]龐德：《通過法律的社會調控法律的任務》[M]，北京，商務印書館1984年版第55頁。

[19]參見（英）斯坦和香德合著《西方社會的法律價值》[M]，王獻平譯，鄭成思校，北京，中國人民公安大學出版社1990年版。

[20]參見沈宗靈主編《法理學》[Z]北京，北京大學出版社1999年版第60頁。

[21]參見[美]理查德·A·波斯納著《法律的經濟分析》[M]（上）蔣兆康譯林毅夫校，北京，中國大百科全書出版社1997年版第13—19頁。

[22]參見王名揚著《美國行政法》（上）[M]，北京，中國法制書出版社1995年版第330頁，該著還對美國的強制調查方法作了較為詳細地介紹，參見同書第330—344頁。

[23]參見羅豪才主編《行政法學》[Z]，北京，北京大學出版社1996年版第232頁。