行政執(zhí)法作用探究論文

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內(nèi)容提要：行政執(zhí)法是行政法治系統(tǒng)工程的重要組成部分。加強(qiáng)、改進(jìn)和完善行政執(zhí)法是貫徹依法行政原則，落實(shí)執(zhí)政為民思想，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的需要。而要加強(qiáng)、改進(jìn)和完善行政執(zhí)法，首先必須明了行政執(zhí)法的功能和作用。只有對(duì)行政執(zhí)法的功能和作用有全面、正確的認(rèn)識(shí)，才能形成加強(qiáng)、改進(jìn)和完善行政執(zhí)法的自覺(jué)，并找到和確立加強(qiáng)、改進(jìn)和完善行政執(zhí)法的正確途徑。本文主要從三個(gè)方面探討和論述了行政執(zhí)法的功能和作用：其一，行政執(zhí)法將法從文本規(guī)定化為人們實(shí)際行為規(guī)范的作用，即實(shí)現(xiàn)法的作用；其二，行政執(zhí)法將公民權(quán)利從“應(yīng)然”變成“實(shí)然”的作用，即保障和實(shí)現(xiàn)人權(quán)的作用；其三，行政執(zhí)法將國(guó)家的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)秩序從靜態(tài)設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化為動(dòng)態(tài)建構(gòu)的作用，即確立、維護(hù)和保障秩序的作用。文章對(duì)這三方面作用的具體內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)途徑進(jìn)行了較詳細(xì)地闡釋。

關(guān)鍵詞：行政法治、行政執(zhí)法、行政處理、行政主體、行政相對(duì)人

行政執(zhí)法的功能與作用是多方面的。我們可以主要從以下三個(gè)方面來(lái)分析：第一，從執(zhí)法與立法的關(guān)系來(lái)分析。立法是執(zhí)法的前提，是執(zhí)法的基礎(chǔ)，沒(méi)有立法，無(wú)法可執(zhí)，無(wú)從談執(zhí)法。執(zhí)法則是立法實(shí)現(xiàn)的途徑和保障，沒(méi)有執(zhí)法，立法在很大程度上只能等于廢紙一堆，立法調(diào)控社會(huì)關(guān)系的目的無(wú)從實(shí)現(xiàn)。第二，從執(zhí)法與公民權(quán)利、自由的關(guān)系來(lái)分析。實(shí)現(xiàn)、保障和維護(hù)公民權(quán)利、自由是執(zhí)法的目的，離開(kāi)了公民權(quán)利、自由，執(zhí)法就失去了意義，而執(zhí)法是公民權(quán)利、自由實(shí)現(xiàn)的手段，沒(méi)有執(zhí)法，公民權(quán)利、自由在很多情況下就可能成為“畫(huà)餅”，而且隨時(shí)可能被侵犯，被蠶食，被踐踏。第三，從執(zhí)法與社會(huì)秩序和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的關(guān)系來(lái)分析，保障和維護(hù)社會(huì)秩序、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序是執(zhí)法的重要任務(wù)，離開(kāi)了保障和維護(hù)社會(huì)秩序、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的任務(wù)，執(zhí)法在很大程度上就失去了社會(huì)需要和存在的理由，而執(zhí)法則是保障和維護(hù)社會(huì)秩序、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的重要條件，沒(méi)有執(zhí)法，社會(huì)秩序和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序?qū)⒉豢杀苊獾貢?huì)出現(xiàn)混亂，人們將可能不得不恐懼地生活于某種“無(wú)序狀態(tài)”中。此外，我們還可以從執(zhí)法與物質(zhì)文明、政治文明、精神文明的關(guān)系來(lái)分析行政執(zhí)法的作用。物質(zhì)文明、政治文明、精神文明是執(zhí)法追求的理想目標(biāo)，不講物質(zhì)文明、政治文明、精神文明，執(zhí)法將失去靈魂，失去方向，而執(zhí)法是建設(shè)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明的保障，沒(méi)有執(zhí)法，文明不僅不可能推進(jìn)，而且還可能向野蠻倒退，回歸野蠻。當(dāng)然，執(zhí)法本身亦應(yīng)是文明執(zhí)法。

一、執(zhí)法：使法從文本規(guī)定化為人們的實(shí)際行為規(guī)范

立法和執(zhí)法均是法治的基本要素：立法解決有法可依的問(wèn)題，為執(zhí)法提供前提，提供準(zhǔn)則，提供依據(jù)，為執(zhí)法主體和執(zhí)法相對(duì)人的行為提供規(guī)范，為社會(huì)關(guān)系的調(diào)整提供基準(zhǔn)、規(guī)則；執(zhí)法解決法的實(shí)施問(wèn)題，即將立法確立的準(zhǔn)則、規(guī)范、基準(zhǔn)、規(guī)則適用于人們的實(shí)際社會(huì)生活，適用于實(shí)際的社會(huì)關(guān)系調(diào)整，使法律文本的規(guī)定在人們的實(shí)際行為中得到遵守、執(zhí)行，在各種相應(yīng)社會(huì)關(guān)系的發(fā)生、進(jìn)行、變更和消滅的過(guò)程中得到貫徹、實(shí)現(xiàn)。執(zhí)法將法律文本規(guī)定轉(zhuǎn)化為人們的實(shí)際行為規(guī)范是通過(guò)多種途徑實(shí)現(xiàn)的。這些途徑主要包括：制定行政規(guī)范性文件、進(jìn)行法律解釋、實(shí)施行政處理（處理形式主要有行政許可、行政征收、行政給付、行政確認(rèn)和裁決）、進(jìn)行行政監(jiān)督檢查、實(shí)施行政強(qiáng)制和科處行政處罰。

（一）制定行政規(guī)范性文件制定行政規(guī)范性文件，將文本規(guī)定的原則性條款具體化，然后通過(guò)直接實(shí)施行政規(guī)范性文件而使法律文本的規(guī)定得到實(shí)際貫徹、執(zhí)行，這是執(zhí)法的第一途徑。廣義的行政規(guī)范性文件包括行政法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件，其形式有決議、決定、規(guī)定、規(guī)程、公告、通告、布告、命令、辦法等。行政法規(guī)和規(guī)章相對(duì)于法律來(lái)說(shuō)是執(zhí)行性的，是為執(zhí)行法律而將法律的原則性條款具體化。因此，制定行政法規(guī)和規(guī)章的行為屬于廣義執(zhí)法的范疇。但是，行政法規(guī)和規(guī)章相對(duì)于其他規(guī)范性文件和具體行政行為，乃是立法性的，是為其他規(guī)范性文件和具體行政行為確立準(zhǔn)則、規(guī)范、基準(zhǔn)、規(guī)則。因此，制定行政法規(guī)和規(guī)章的行為又屬于廣義立法的范疇，謂之“行政立法”。其他規(guī)范性文件則是為執(zhí)行法規(guī)（包括行政法規(guī)和地方性法規(guī)）、規(guī)章和最終執(zhí)行法律而將法規(guī)、規(guī)章，或直接將法律的原則性條款具體化，具體行政行為則是直接執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件所確立的準(zhǔn)則、規(guī)范、基準(zhǔn)、規(guī)則，使這些準(zhǔn)則、規(guī)范、基準(zhǔn)、規(guī)則在實(shí)際社會(huì)生活中得到實(shí)現(xiàn)。因此，制定其他規(guī)范性文件的行為和具體行政行為均屬于一般行政執(zhí)法的范疇，具體行政行為則屬于較狹義的行政執(zhí)法范疇。

立法是有位階的，執(zhí)法是有層級(jí)的。要將具有高度普遍性、抽象性、原則性的法律規(guī)范適用于特定時(shí)間、特定場(chǎng)合的特定人、特定事，必須有一個(gè)將法律規(guī)范具體化、特定化的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程可能是在實(shí)施具體行政行為的過(guò)程中直接進(jìn)行的，沒(méi)有任何中間環(huán)節(jié)，即執(zhí)法人員根據(jù)自己對(duì)法律規(guī)范的理解，憑借自己對(duì)法律規(guī)范的解釋，直接執(zhí)行法律。這種情況是極少的，即使是這種情況，執(zhí)法的上述過(guò)程，即將法律規(guī)范具體化、特定化的過(guò)程仍然是存在的，只是該過(guò)程的行為是由直接執(zhí)法人員通過(guò)自己內(nèi)心理解、口頭表述和書(shū)面說(shuō)明理由等解釋法律的非嚴(yán)格程序完成的。在大多數(shù)情況下，將法律規(guī)范具體化、特定化的過(guò)程是通過(guò)制定多層級(jí)的規(guī)范性文件實(shí)現(xiàn)的：一個(gè)法律出臺(tái)后，國(guó)務(wù)院可能制定實(shí)施條例；國(guó)務(wù)院的部委、直屬機(jī)構(gòu)可能根據(jù)國(guó)務(wù)院的實(shí)施條例和法律本身，以及本部門(mén)的實(shí)際情況制定實(shí)施細(xì)則；省級(jí)人民政府及其工作部門(mén)可能根據(jù)國(guó)務(wù)院的實(shí)施條例和省級(jí)人大根據(jù)本地實(shí)際情況制定的實(shí)施條例制定實(shí)施細(xì)則；市級(jí)、縣級(jí)人民政府及其工作部門(mén)，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府都可能根據(jù)上級(jí)政府和本級(jí)人大的規(guī)范性文件以及本地、本部門(mén)的實(shí)際情況制定各種實(shí)施性、解釋性的規(guī)范性文件。當(dāng)然，為執(zhí)行某一個(gè)法律，各級(jí)政府和各相應(yīng)部門(mén)都制定規(guī)范性文件是不可能的。對(duì)于下級(jí)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，如果上級(jí)的規(guī)范性文件已經(jīng)很具體，本地、本部門(mén)又沒(méi)有什么特殊的問(wèn)題要加以特別的規(guī)定，就沒(méi)有必要另制定新的規(guī)范性文件。否則，規(guī)范性文件過(guò)多、過(guò)濫，不僅不能使法律規(guī)范具體化、明確化，反而可能使某些本來(lái)有比較清晰涵義，比較明確界限的問(wèn)題復(fù)雜化、模糊化了，使直接執(zhí)法人員適用法律時(shí)感到困惑，無(wú)所適從，甚至使法律規(guī)范在層層批轉(zhuǎn)過(guò)程中被曲解，被改變立法原意，導(dǎo)致執(zhí)法違法和執(zhí)違法之法。

（二）進(jìn)行法律解釋進(jìn)行法律解釋作為執(zhí)法途徑之一，與制定行政規(guī)范性文件既有聯(lián)系，又有區(qū)別。法律解釋雖可以通過(guò)制定行政規(guī)范性文件進(jìn)行，但實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中的法律解釋大多是通過(guò)個(gè)案，以執(zhí)法行為說(shuō)明理由（書(shū)面或口頭）形式進(jìn)行的；至于行政規(guī)范性文件，其雖有法律解釋的功能，但亦有保障法律實(shí)現(xiàn)的許多其他功能，如行政命令，制定行政規(guī)范，規(guī)定行政措施等。因此，進(jìn)行法律解釋是執(zhí)法的一項(xiàng)獨(dú)立的手段和途徑，不能與制定行政規(guī)范性文件混為一談。作為行政執(zhí)法手段與途徑的法律解釋不同于《立法法》規(guī)定的“法律解釋”。《立法法》規(guī)定的“法律解釋”具有立法性質(zhì)，它只適用于下述兩種情形：其一，法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的；其二，法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的。《立法法》規(guī)定的“法律解釋”權(quán)僅屬于全國(guó)人大常委會(huì)。在其他國(guó)家機(jī)關(guān)中，只有國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)以及省級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)提出法律解釋的要求。一般行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，別說(shuō)能直接進(jìn)行法律解釋，就是提出法律解釋要求的權(quán)力也是不存在的。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中進(jìn)行的所謂“法律解釋”，只是適用法律的個(gè)案解釋，即在將法律條文適用于個(gè)案的具體事實(shí)時(shí)對(duì)相應(yīng)法律條文的含義和適用范圍（適用于何人、何事、何時(shí)、何地、何種情形及可能的例外）的闡釋。這是一種廣義的法律解釋，這種法律解釋幾乎存在于所有行政執(zhí)法行為之中。任何行政機(jī)關(guān)，只要實(shí)施行政執(zhí)法行為，就必須進(jìn)行一定的法律解釋。任何行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員，只要實(shí)施行政執(zhí)法行為，就必然享有一定的法律解釋權(quán)。

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中進(jìn)行的法律解釋不只是對(duì)狹義法律的解釋，而是包括對(duì)所有其所執(zhí)行的規(guī)范性文件――法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章，以及規(guī)章以下的規(guī)范性文件――的解釋。執(zhí)法者在執(zhí)法時(shí)適用什么法律文件，就必須解釋什么法律文件。這種解釋可能是書(shū)面的，以行政決定法律文書(shū)作為其載體，但更多情況下是口頭的：在告知相對(duì)人執(zhí)法行為法律根據(jù)的同時(shí)，向其說(shuō)明和解釋相應(yīng)法律規(guī)定的含意和適用相應(yīng)行為的理由。執(zhí)法者進(jìn)行的這種法律解釋實(shí)際上是在做一種“說(shuō)服”工作：一方面說(shuō)服行政相對(duì)人，使相對(duì)人相信相應(yīng)法律規(guī)定是適應(yīng)于其實(shí)施的行政執(zhí)法行為所處理的事實(shí)的，相應(yīng)事實(shí)是應(yīng)受該法律規(guī)定調(diào)整的；另一方面也是在說(shuō)服執(zhí)法者自己，使自己確信自己在依法行政，自己在按立法者的意志處理相應(yīng)事務(wù)，立法意圖在自己的執(zhí)法行為中得到了實(shí)現(xiàn)。

執(zhí)法者進(jìn)行這種解釋或說(shuō)服工作是非常必要的，因?yàn)榉蔁o(wú)論如何周密，如何具體，它總會(huì)與事實(shí)有差距。產(chǎn)生這種差距主要有兩方面的原因：其一，立法具有普遍性，法是針對(duì)某一領(lǐng)域、某一類別的普遍現(xiàn)象，而不是針對(duì)特定事實(shí)而制定的。普遍性是對(duì)各種特定事實(shí)的抽象，但卻不能包括各種特定事實(shí)的各種特定情形；其二，立法具有連續(xù)性、穩(wěn)定性，是能長(zhǎng)時(shí)間多次和反復(fù)適用的，而不是一時(shí)一事一法，不是一法一對(duì)象一場(chǎng)合一次性適用。法的連續(xù)性、穩(wěn)定性是建立在對(duì)事物未來(lái)發(fā)展充分的研究和預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，但事物未來(lái)的發(fā)展不可能完全根據(jù)立法者在立法時(shí)的設(shè)想和設(shè)計(jì)展開(kāi)。正是由于這兩個(gè)方面的原因，使執(zhí)法者適用法律必須以解釋法律為前提。他們不能簡(jiǎn)單地照單下菜或?qū)μ?hào)入席。他們?cè)谶m用法律前必須研究法律的普遍性是什么，該普遍性有多大的空間，他們目前所處理的特定事項(xiàng)是否能為該普遍性所包容，他們必須發(fā)現(xiàn)立法者做出某項(xiàng)規(guī)定的原意是什么，其原意有多長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮，他們現(xiàn)在要采取的措施是否屬立法原意的范圍。適用法律實(shí)際是一個(gè)復(fù)雜的發(fā)現(xiàn)法律的過(guò)程：首先要尋找文字形式的法律條文，然后要發(fā)掘解決執(zhí)法者所面臨的實(shí)際問(wèn)題的法律條文所蘊(yùn)涵的原則、精神，這種發(fā)掘即是通過(guò)法律解釋實(shí)現(xiàn)的。

執(zhí)法者對(duì)法律的解釋，即發(fā)現(xiàn)和發(fā)掘法律，是必要的，同時(shí)又是有限制的。之所以必要，是因?yàn)榉稍谖淖忠?guī)定的后面有一個(gè)空間和時(shí)間的范圍，且這個(gè)范圍不是特別確定的，它往往會(huì)有一定的張力。之所以有限制，是因?yàn)槠鋸埩κ怯邢薅鹊模^(guò)了其限度，就是對(duì)法律的修改（如果不是篡改的話）。至于法律規(guī)定空間和時(shí)間范圍的張力，則取決于多種因素，主要包括立法目的、法律語(yǔ)言在文字解釋上可能的包容度、立法者立法時(shí)考慮到的空間和時(shí)間范圍、立法者立法時(shí)未能考慮到但能為立法目的所包容的空間和時(shí)間范圍等。例如，法律制定后，由于某種新事物的出現(xiàn)，對(duì)原法律條文必須作某種限制性或擴(kuò)張性解釋，而這種限制性或擴(kuò)張性解釋乃是實(shí)現(xiàn)原法律確定的目標(biāo)和任務(wù)所必須的，則屬立法者未能考慮到但能為立法目的所包容的時(shí)間范圍。如果不屬這種情況：由于新事物的出現(xiàn)，原法律確定的目標(biāo)和任務(wù)已顯出不適當(dāng)，需要重新確定立法的目標(biāo)和任務(wù)，就不是執(zhí)法者進(jìn)行法律解釋所能解決的問(wèn)題，而是必須由立法者修改法律方能解決的問(wèn)題了。

（三）實(shí)施行政處理行政執(zhí)法的主要方式和基本途徑之一是實(shí)施行政處理。沒(méi)有行政處理，僅僅制定行政規(guī)范性文件或進(jìn)行法律解釋，法律規(guī)定不可能在人們的現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中得到實(shí)現(xiàn)。沒(méi)有行政處理，行政監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制和行政處罰在很多情況（不是所有情況）下會(huì)失去前提，失去目的和意義，因?yàn)樾姓O(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制和行政處罰在很多情況（不是所有情況）下是行政處理實(shí)現(xiàn)的直接保障，而行政處理乃是立法實(shí)現(xiàn)的直接保障。行政處理的主要形式有行政許可、行政征收、行政給付、行政確認(rèn)和行政裁決。

行政許可是立法者為了保障人民生命安全和健康，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常秩序和人民生活的正常秩序，保障國(guó)家安全和利益，為自然人、法人和其他組織進(jìn)入一定行業(yè)，從事一定職業(yè)，生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)一定產(chǎn)品或提供一定服務(wù)等確定一定條件（包括實(shí)體條件和程序條件），規(guī)定只有符合條件者才能進(jìn)入相應(yīng)行業(yè)，從事相應(yīng)職業(yè)，生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)相應(yīng)產(chǎn)品或提供相應(yīng)服務(wù)，不符合條件者則不被準(zhǔn)入的制度。如何保證立法確立的準(zhǔn)入條件的實(shí)現(xiàn)呢？顯然必須通過(guò)行政執(zhí)法者的審批行為（即行政許可行為）。對(duì)于立法確立的實(shí)體條件，必須通過(guò)行政執(zhí)法者的審查、審核、考試、考核等方式核實(shí)、認(rèn)定；對(duì)于立法確立的程序條件，必須通過(guò)行政執(zhí)法者的審批過(guò)程、步驟和順序?qū)崿F(xiàn)。由此可見(jiàn)，行政許可執(zhí)法行為是實(shí)現(xiàn)立法的安全、秩序、權(quán)利、自由的目的、價(jià)值的保障。不過(guò)，行政許可行為對(duì)于實(shí)現(xiàn)立法的這些目的、價(jià)值也存在著風(fēng)險(xiǎn)：如果行政許可權(quán)被執(zhí)法者濫用，不僅不能保障立法的上述目的、價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，而且可能危及人民生命安全、健康和國(guó)家利益，破壞社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常秩序和人民生活的正常秩序，阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，加強(qiáng)法律對(duì)行政許可行為的規(guī)范是非常必要的。

行政征收是立法者為了維系國(guó)家的存在和發(fā)展，向國(guó)民提供“公共物品”，或?yàn)榱吮Ｕ蠎?yīng)對(duì)社會(huì)公共利益的某種特別需要，而規(guī)定自然人、法人和其他組織無(wú)償向國(guó)家繳納一定數(shù)額金錢(qián)（稅或費(fèi)）或者一定數(shù)量財(cái)產(chǎn)（動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)）的制度。行政征收立法與行政許可立法一樣，不可能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，而必須通過(guò)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)（如稅收征收機(jī)關(guān)等）的行政征收?qǐng)?zhí)法行為實(shí)現(xiàn)。行政征收主要是指征收稅款，除了稅收以外，還包括各種規(guī)費(fèi)和各種相當(dāng)于稅的費(fèi)的征收（如道路保養(yǎng)費(fèi)、教育附加費(fèi)等）、以及土地、房屋等各種不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)的征收。實(shí)際上，后一種征收―－土地、房屋等財(cái)產(chǎn)的征收，在大多數(shù)情況下是有償?shù)模诜缮戏Q為“征用”。由于征用是強(qiáng)制性的，且補(bǔ)償往往不是按市場(chǎng)價(jià)格，而是低于市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償，從而，這種征用并非購(gòu)買(mǎi)，而是具有征收的性質(zhì)。在我國(guó)，所有土地都屬國(guó)家所有或集體所有，任何私人都沒(méi)有土地所有權(quán)。因此，土地征用僅指國(guó)家征用集體土地，在城市，國(guó)家“征用”市民或單位使用的國(guó)有土地只是收回土地使用權(quán)而非真正法律意義上的征用。當(dāng)然，收回土地使用權(quán)也可理解為是一種征用，目前將之作為“收回”處理，實(shí)際上是很不利于保護(hù)相對(duì)人基本權(quán)利的。

行政給付是立法者為了保障社會(huì)公正，增進(jìn)國(guó)民福利所設(shè)立的對(duì)社會(huì)上的困難群體、弱勢(shì)群體提供救濟(jì)、幫助和給予一般公民以生育、年老、疾病、死亡等補(bǔ)貼、補(bǔ)助的制度。如對(duì)因戰(zhàn)、因公死亡和傷殘人員撫恤的制度、城市最低生活保障制度、流浪乞討人員救助制度、失業(yè)人員救濟(jì)制度、農(nóng)村災(zāi)害救濟(jì)和困難救濟(jì)制度、國(guó)家對(duì)老、少、邊、窮地區(qū)的補(bǔ)助制度，等等。行政給付不同于行政征收：行政征收對(duì)于行政機(jī)關(guān)是職權(quán)，對(duì)于相對(duì)人是義務(wù)；而行政給付對(duì)于行政機(jī)關(guān)是職責(zé)，對(duì)于相對(duì)人是權(quán)利。行政給付也不同于行政許可：行政許可是行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的行為進(jìn)行規(guī)制，以維護(hù)秩序；行政給付是行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的困難予以救濟(jì)和為相對(duì)人提供福利，以保障公平。行政給付立法目的的實(shí)現(xiàn)一方面取決于立法本身的公允和平衡：給付對(duì)象和給付范圍是否相同情況相同對(duì)待，不同情況不同對(duì)待，給付標(biāo)準(zhǔn)是否與國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)等；另一方面取決于執(zhí)法的合法與合理：執(zhí)法者是否嚴(yán)格按立法確定的給付對(duì)象、給付范圍和給付標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施給付，在行使法定自由裁量權(quán)的情況下，是否考慮相關(guān)因素和不考慮不相關(guān)因素，是否堅(jiān)持公開(kāi)、公正、公平的原則等。

行政確認(rèn)和行政裁決同樣屬于行政處理的范疇，同樣是保證立法實(shí)現(xiàn)的重要執(zhí)法手段。在法律機(jī)制中，立法者通過(guò)授予和確定各種社會(huì)主體、市場(chǎng)主體的權(quán)利、義務(wù)，調(diào)整和規(guī)范各種社會(huì)關(guān)系與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。從理論上講，只要立法授予和確定各種不同利益團(tuán)體和個(gè)人的權(quán)利、義務(wù)是合理的、平衡的、明確的，人們又都能自覺(jué)依法行使法定權(quán)利和履行法定義務(wù)，相應(yīng)社會(huì)關(guān)系和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系就會(huì)處于順暢、有序的進(jìn)行狀態(tài)。然而，在實(shí)踐中，理論上的假設(shè)條件是很難全部存在的，且不要說(shuō)人人并非都是君子，都會(huì)自覺(jué)地依法行使法定權(quán)利和履行法定義務(wù)，就是立法者，也并非都是圣賢，能將各種不同利益團(tuán)體和個(gè)人的權(quán)利、義務(wù)都規(guī)定得那么合理、平衡和明確。正因?yàn)槿绱耍藗冊(cè)诂F(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)常會(huì)相互就其權(quán)利、義務(wù)歸屬或界限發(fā)生爭(zhēng)議和糾紛，從而使相應(yīng)法律關(guān)系處于不穩(wěn)定或失序狀態(tài)。為了明確爭(zhēng)議、糾紛各方的權(quán)利義務(wù)，使相應(yīng)法律關(guān)系恢復(fù)到立法者所欲設(shè)定的狀態(tài)，國(guó)家除了建立司法機(jī)關(guān)，為爭(zhēng)議、糾紛各方提供司法裁判機(jī)制以外，另一重要措施就是建立行政確認(rèn)和行政裁決制度，為相對(duì)人提供較司法廉價(jià)的、程序簡(jiǎn)便的解紛機(jī)制。作為準(zhǔn)司法性質(zhì)的行政確認(rèn)和行政裁決，相對(duì)于司法的另一個(gè)重要優(yōu)勢(shì)是其專業(yè)知識(shí)和專門(mén)經(jīng)驗(yàn)，以及由此形成的高效率。由于行政確認(rèn)和行政裁決的這些優(yōu)勢(shì)，故其在現(xiàn)代法律機(jī)制中是不可替代的。

（四）進(jìn)行行政監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制和行政處罰行政監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制和行政處罰是立法者為了保證法律的實(shí)現(xiàn)而設(shè)定的保障機(jī)制。在很多情況下，這種保障機(jī)制是通過(guò)直接保障行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施的執(zhí)法行為而保證立法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)的。例如，行政許可領(lǐng)域的監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制和行政處罰首先是保障行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施的行政許可行為為被許可人確立的條件、要求及相應(yīng)權(quán)利、義務(wù)的實(shí)現(xiàn)。其通過(guò)保障被許可人在實(shí)施被許可行為過(guò)程中對(duì)行政許可機(jī)關(guān)確立的條件、要求及相應(yīng)義務(wù)的執(zhí)行，從而保障行政許可法的相應(yīng)立法目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。在這種情形下，沒(méi)有對(duì)依法執(zhí)法行為的保障，也就談不上法律實(shí)現(xiàn)的保障，因?yàn)閳?zhí)法行為是法律實(shí)現(xiàn)的中介。當(dāng)然，行政監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制和行政處罰也是執(zhí)法，但是這種作為法律保障機(jī)制的執(zhí)法與行政許可、行政征收等作為行政處理機(jī)制的執(zhí)法是不同的，作為行政處理機(jī)制的執(zhí)法處于立法與作為法律保障機(jī)制的執(zhí)法的中間環(huán)節(jié)。

不過(guò)，在某些情況下，行政處理這個(gè)中間環(huán)節(jié)是不存在的：法律直接設(shè)定相對(duì)人的行為規(guī)范，相對(duì)人進(jìn)行相應(yīng)活動(dòng)直接依法而為，而不是先經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)審批或其他某種行政程序后再為。例如，市容衛(wèi)生法規(guī)規(guī)定人們?cè)诠矆?chǎng)所不得隨地吐痰，交通法規(guī)規(guī)定人們出行不得在非人行道處橫穿馬路。顯然，人們?nèi)ス矆?chǎng)所或在馬路邊行走無(wú)須先經(jīng)過(guò)行政許可或先履行其他某種行政程序，其實(shí)施相應(yīng)行為應(yīng)直接遵守相關(guān)法律規(guī)定，而不是遵守通過(guò)行政執(zhí)法行為將相關(guān)法律規(guī)定具體化、特定化的行政行為要求。在這種情況下，行政監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制和行政處罰就是直接保障法律規(guī)范的實(shí)現(xiàn)，而不通過(guò)任何中間環(huán)節(jié)，實(shí)施行政監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制和行政處罰的行政機(jī)關(guān)即直接適用法律規(guī)定，對(duì)相對(duì)人作出相應(yīng)的行政行為。

行政監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制和行政處罰作為法律實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制，其功能、作用既相互聯(lián)系，又相互區(qū)別。行政監(jiān)督檢查是行政主體對(duì)行政相對(duì)人履行法律規(guī)定的義務(wù)和遵守行政行為確定的要求的情況的了解、掌握；行政強(qiáng)制是行政主體對(duì)不履行法律規(guī)定的義務(wù)和遵守行政行為確定的要求的行政相對(duì)人采取某種措施，迫使其履行法律規(guī)定的義務(wù)和遵守行政行為確定的要求或達(dá)到與其履行法律規(guī)定的義務(wù)和遵守行政行為確定的要求相同或基本相同的狀態(tài)；行政處罰則是行政主體對(duì)違反法律規(guī)定的義務(wù)和行政行為確定的要求的行政相對(duì)人予以法律制裁，使之今后不再違反，也使其他有相應(yīng)違法意向的相對(duì)人以此為誡，不致再實(shí)施相應(yīng)違法行為。行政監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制和行政處罰雖然具體功能、作用不同，但其基本功能和作用是相同的，三者均是保障法律實(shí)現(xiàn)，使法從文本規(guī)定化為人們實(shí)際行為規(guī)范的手段和途徑。二、執(zhí)法：使權(quán)利從“應(yīng)然”變成“實(shí)然”

法的根本目的（至少是根本目的之一）是保障和實(shí)現(xiàn)人的權(quán)利。立法是確認(rèn)人的權(quán)利，界定、明確處在不同利益集團(tuán)、不同社會(huì)階層的不同人們的權(quán)利的性質(zhì)、類別、范圍和實(shí)現(xiàn)途徑；執(zhí)法則是使立法所確立的人的權(quán)利，或雖未為立法所確立，但屬于人作為人，或作為社會(huì)成員所自然應(yīng)具有的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)，包括提供權(quán)利實(shí)現(xiàn)的途徑、條件，排除權(quán)利實(shí)現(xiàn)的障礙，防止權(quán)利濫用和制止侵權(quán)，追究侵權(quán)者的責(zé)任和給予被侵權(quán)者以救濟(jì)等。可見(jiàn)，權(quán)利是執(zhí)法的核心。一切執(zhí)法行為，如果離開(kāi)了對(duì)相對(duì)人權(quán)利的辨認(rèn)、尊重和保障，就會(huì)異化成權(quán)力濫用，其所執(zhí)之“法”在形式上可能是“法”，但此種“法”的靈魂已被其扭曲或偷換。

在行政執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法所涉及的相對(duì)人的權(quán)利是各種各樣的，有法定實(shí)體權(quán)利，有法定程序權(quán)利，也有非法定的實(shí)體與程序權(quán)利（人的自然權(quán)利），如生命、自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)和正當(dāng)程序權(quán)，既可以是法定的，也可以是非法定的。在特定情況下，即使沒(méi)有法律的明文規(guī)定，執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)人作為人，或作為社會(huì)成員所自然應(yīng)具有的這些權(quán)利，也不能予以否認(rèn)和拒絕予以保護(hù)。

（一）執(zhí)法與相對(duì)人的法定實(shí)體權(quán)利行政執(zhí)法涉及行政相對(duì)人法定實(shí)體權(quán)利是多種多樣的，如人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、自主經(jīng)營(yíng)權(quán)、自主管理權(quán)、接受救濟(jì)權(quán)、領(lǐng)取撫恤金權(quán)、獲得資助權(quán)、申請(qǐng)?jiān)S可證權(quán)、商標(biāo)權(quán)、專利權(quán)、著作權(quán)，等等。這些權(quán)利的性質(zhì)、內(nèi)容和范圍都是很不相同的：有些權(quán)利具有政治性，有些權(quán)利具有經(jīng)濟(jì)性，有些權(quán)利具有物質(zhì)內(nèi)涵，有些權(quán)利具有精神內(nèi)涵，有些權(quán)利是概括性的，包括很多具體權(quán)利，如人身權(quán)可包括人身自由權(quán)、生命權(quán)、健康權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)、肖像權(quán)¼¼，財(cái)產(chǎn)權(quán)包括物權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)¼¼，而物權(quán)又包括所有權(quán)（又可細(xì)分為占有、使用、收益、處分等項(xiàng)權(quán)利）、用益物權(quán)（又可細(xì)分為地上權(quán)、地役權(quán)、典權(quán)等）、擔(dān)保物權(quán)（又可細(xì)分為抵押權(quán)、留置權(quán)、質(zhì)權(quán)），等等，有些權(quán)利則是很具體的，如領(lǐng)取撫恤金權(quán)、申請(qǐng)?jiān)S可證權(quán)、因權(quán)利被侵犯而獲得賠償權(quán)，等等。在行政執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法者首先應(yīng)根據(jù)實(shí)際案情，分清相對(duì)人享有的是什么性質(zhì)、何種內(nèi)容和何種范圍的權(quán)利，然后再?zèng)Q定采取什么行政執(zhí)法行為以因應(yīng)之。西方學(xué)者往往根據(jù)相對(duì)人權(quán)利的來(lái)源，將權(quán)利分為自然權(quán)利（“天賦人權(quán)”）和政府特授權(quán)利，前者如生命、自由、財(cái)產(chǎn)等權(quán)利，謂之Right,后者如獲得撫恤金、養(yǎng)老金、失業(yè)補(bǔ)助、最低生活補(bǔ)助等權(quán)利，謂之Privilege。對(duì)于自然權(quán)利，政府的職責(zé)主要是加以保護(hù)，防止其被侵犯，排除其行使障礙，以保證其有效實(shí)現(xiàn)；對(duì)于政府特授權(quán)利，政府的職責(zé)主要是根據(jù)國(guó)民的需要和國(guó)家的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，積極和適當(dāng)?shù)貏?chuàng)設(shè)（政府特授權(quán)利除了可以以法律創(chuàng)設(shè)外，也可以以行政法規(guī)，甚至規(guī)章和其他規(guī)范性文件創(chuàng)設(shè)）、授予（授予的形式可以是行政許可、行政給付、行政確認(rèn)等）和保護(hù)（與保護(hù)自然權(quán)利一樣，要防止其被侵犯，排除其行使障礙和保證其有效實(shí)現(xiàn)）。將權(quán)利分為Right和Privilege，在理論上可能比較明確，但在實(shí)踐中有時(shí)是很難區(qū)分的，例如，對(duì)于一個(gè)人通過(guò)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、受贈(zèng)、繼承等獲得的財(cái)產(chǎn)與通過(guò)行政給付從政府獲得的撫恤金、救濟(jì)金、失業(yè)補(bǔ)助等財(cái)產(chǎn)的權(quán)利性質(zhì)有時(shí)就很難區(qū)分，也難于對(duì)二者截然區(qū)別對(duì)待：對(duì)于前者往往不只是一個(gè)消極保護(hù)問(wèn)題，很多時(shí)候也需要審查、許可、登記、確認(rèn)等行政執(zhí)法行為介入；對(duì)于后者，相應(yīng)權(quán)利雖然是政府授予，但卻不是政府的恩賜。在現(xiàn)代社會(huì)，Privilege與人的生命、自由、財(cái)產(chǎn)等自然權(quán)利緊密相聯(lián)系，如依靠撫恤金、救濟(jì)金、失業(yè)補(bǔ)助等生活的人，失去此種生活來(lái)源，其生命、自由即難以維系。因此，政府不能任意決定賦予或取消相對(duì)人的Privilege。在美國(guó)，自上世紀(jì)中期以后，取消或剝奪相對(duì)人的Privilege如同剝奪公民的生命、自由、財(cái)產(chǎn)等Right一樣，要適用DueProcessofLaw(正當(dāng)法律程序)，從而在行政執(zhí)法中，行政主體對(duì)待Privilege與對(duì)待Right就沒(méi)有太多的區(qū)分了，盡管某些必要的區(qū)分仍然存在。行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中雖然不能對(duì)相對(duì)人的權(quán)利做絕對(duì)化的區(qū)分，但是進(jìn)行相對(duì)的區(qū)分則是必要的。因?yàn)榉梢髮?duì)不同的權(quán)利提供不同的保護(hù)度，在兩種或兩種以上權(quán)利相互發(fā)生沖突時(shí)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)不同權(quán)利的性質(zhì)，協(xié)調(diào)各個(gè)方面的不同利益，使不同權(quán)利均得到公正的、平衡的，與其權(quán)利性質(zhì)相適應(yīng)的保護(hù)。實(shí)踐中對(duì)相對(duì)人權(quán)利的大致可作以下四種主要分類：

（1）特定相對(duì)人的權(quán)利與一般相對(duì)人（即社會(huì)公眾）的權(quán)利。例如，在環(huán)保執(zhí)法中，作為特定相對(duì)人的企業(yè)有生產(chǎn)的權(quán)利，作為一般相對(duì)人的社會(huì)公眾有享受優(yōu)質(zhì)環(huán)境的權(quán)利。這兩種權(quán)利雖然不是對(duì)立的，但卻可能存在一定的潛在沖突。因?yàn)樯a(chǎn)往往不可避免地會(huì)產(chǎn)生一定的廢物、廢氣、噪音等污染。雖然我們可以要求企業(yè)治理污染，將污染降到最低限度，但是在很多情況下我們不可能要求企業(yè)完全消除污染。要求企業(yè)完全消除污染可能等于要求其停止生產(chǎn)。在這種情況下，就必須根據(jù)這兩種權(quán)利的性質(zhì)進(jìn)行協(xié)調(diào)，正確地選擇和確定二者的適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)度：環(huán)境權(quán)通常應(yīng)優(yōu)于生產(chǎn)權(quán)，但優(yōu)于的度可能要根據(jù)個(gè)案的具體情況確定。

（2）直接相對(duì)人的權(quán)利與間接相對(duì)人的權(quán)利。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施執(zhí)法行為，往往不僅涉及直接相對(duì)人的權(quán)利，同時(shí)也涉及間接相對(duì)人的權(quán)利。間接相對(duì)人包括相鄰人、競(jìng)爭(zhēng)人、合作人、監(jiān)護(hù)人、被監(jiān)護(hù)人，等等。例如，在治安管理執(zhí)法中，公安機(jī)關(guān)拘留一位違法行為人，該被拘留人有一依賴其生活的未成年小孩，該小孩即享有間接相對(duì)人的權(quán)利：公安機(jī)關(guān)在拘留相應(yīng)違法行為人后，應(yīng)通知小孩其他親屬（如小孩有其他親屬的話）或有關(guān)組織（如小孩沒(méi)有其他親屬的話）照顧他（她），以保護(hù)其生命和健康權(quán)，以避免其因無(wú)人照顧而餓死、凍死或發(fā)生其他事故。又如，在城建、規(guī)劃管理執(zhí)法中，城建、規(guī)劃行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)申請(qǐng)人建筑高層樓房，可能影響與其相鄰的居民的采光權(quán)。對(duì)于這種間接相對(duì)人的權(quán)利，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法中顯然應(yīng)加以考慮、協(xié)調(diào)。

（3）相對(duì)人的消極權(quán)利與積極權(quán)利。行政相對(duì)人的這兩種權(quán)利實(shí)際上是依法律對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的不同要求而加以區(qū)分的：對(duì)于相對(duì)人的某種權(quán)利，法律僅要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)予以保護(hù)、自己不得侵犯和防止他人對(duì)之加以侵犯，此種權(quán)利謂之“消極權(quán)利”；對(duì)于相對(duì)人另外一些權(quán)利，法律不僅要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)加以保護(hù)和不得侵犯，而且要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)積極實(shí)施相應(yīng)行為，促成其實(shí)現(xiàn)，此種權(quán)利即謂之“積極權(quán)利”。例如，相對(duì)人在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)其實(shí)施行政監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制、行政處罰時(shí)，其享有的人身、財(cái)產(chǎn)不受非法侵犯的權(quán)利即是消極權(quán)利；而相對(duì)人申請(qǐng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可、行政給付的權(quán)利即屬積極權(quán)利。當(dāng)然，這里的“消極”和“積極”只是相對(duì)而不是絕對(duì)的：對(duì)于“消極”權(quán)利，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有時(shí)也需要采取積極措施排除障礙，保障其權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)，如相對(duì)人取得土地使用權(quán)后，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)積極采取措施，保障其交通和水電供應(yīng)；對(duì)于“積極”權(quán)利，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)更是不僅具有積極行為，促其實(shí)現(xiàn)的義務(wù)，而且具有消極不予侵犯和加以保護(hù)的義務(wù)。

（4）相對(duì)人的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利與非人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在行政執(zhí)法中，對(duì)相對(duì)人權(quán)利作這種區(qū)分也是具有重要意義的。因?yàn)樵S多法律規(guī)定對(duì)人的權(quán)利的保護(hù)首先是對(duì)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。例如《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《國(guó)家賠償法》都把對(duì)相對(duì)人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)放在首要的位置。雖然相對(duì)人的其他權(quán)利也非常重要，例如受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、選舉和被選舉權(quán)、出版、結(jié)社、集會(huì)、游行、示威等政治權(quán)利對(duì)于國(guó)民均是必不可少的，某些法律對(duì)之未予以足夠重視并不適當(dāng)，但是，這不能否定對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利與非人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利區(qū)分的意義，因?yàn)檫@兩類權(quán)利雖然都同樣重要，但其性質(zhì)和內(nèi)容畢竟存在區(qū)別，因此，在行政執(zhí)法中對(duì)其保護(hù)的方式和途徑無(wú)疑也應(yīng)有所區(qū)別。

（二）執(zhí)法與相對(duì)人的法定程序權(quán)利行政主體在行政執(zhí)法中尊重和保障行政相對(duì)人的程序權(quán)利，使法律規(guī)定的相對(duì)人的程序權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)既有著與保障相對(duì)人實(shí)體權(quán)利實(shí)現(xiàn)的同樣重要的意義，同時(shí)還有著與保障相對(duì)人實(shí)體權(quán)利實(shí)現(xiàn)不同的特別意義。這是因?yàn)橄鄬?duì)人的程序權(quán)利具有雙重價(jià)值：一是保障實(shí)體權(quán)利實(shí)現(xiàn)的價(jià)值；一是程序權(quán)利自身獨(dú)立的價(jià)值。相對(duì)人程序權(quán)利的第一種價(jià)值是比較明顯和易于為人們所了解的，如相對(duì)人的知情權(quán)、參與權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)等程序權(quán)利對(duì)于保障相對(duì)人實(shí)體權(quán)利實(shí)現(xiàn)的意義是顯而易見(jiàn)的。但相對(duì)人程序權(quán)利的第二種價(jià)值卻不那么明顯，不那么為人們所了解。人們只有逐漸消除了在封建專制時(shí)代，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代長(zhǎng)時(shí)期形成的對(duì)政府、官吏及其權(quán)力的畏懼、崇拜和絕對(duì)服從的心理，逐漸擺脫了舊的臣民意識(shí)，逐漸培育起了現(xiàn)代公民人格和較強(qiáng)的人權(quán)意識(shí)和法治觀念，才會(huì)對(duì)程序權(quán)利的獨(dú)立價(jià)值有較深入的理解和把握：行政相對(duì)人作為與行政主體平等的權(quán)利主體，作為國(guó)民，作為國(guó)家的主人，在行政管理中自然應(yīng)享有知情權(quán)、參與權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)等程序權(quán)利。行政主體及其行政執(zhí)法人員執(zhí)法，向相對(duì)人說(shuō)明根據(jù)、理由，聽(tīng)取相對(duì)人的陳述、申辯，其意義首先是對(duì)相對(duì)人人格的尊重。行政主體及其行政執(zhí)法人員實(shí)施行政執(zhí)法行為，如果可以不向相對(duì)人說(shuō)明根據(jù)、理由，可以不聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)，可以徑行決定，徑行執(zhí)行，其行為在實(shí)體上即使是向相對(duì)人賦予利益，給予好處，但在法律上卻是對(duì)相對(duì)人平等地位的剝奪和對(duì)相對(duì)人人格的蔑視，是以一種居高臨下的，恩賜式的態(tài)度對(duì)待相對(duì)人。如果其行為在實(shí)體上是給相對(duì)人處罰、強(qiáng)制或?qū)ζ渥鞒銎渌焕幚恚姓黧w及其行政執(zhí)法人員不向相對(duì)人說(shuō)明根據(jù)、理由，不聽(tīng)取相對(duì)人的陳述、申辯而徑行決定，徑行執(zhí)行，則更是對(duì)相對(duì)人平等法律地位的否定，而把相對(duì)人作為了單純的行政管理客體：我管你服從，我決定你執(zhí)行。在相對(duì)人程序權(quán)利被否定，被剝奪的情況下，行政主體及其行政執(zhí)法人員作出的行政決定在實(shí)體上顯然較易于和很可能出現(xiàn)錯(cuò)誤，但卻不一定絕對(duì)和肯定出現(xiàn)錯(cuò)誤，然而，這種行政決定的方式對(duì)相對(duì)人人格權(quán)和法律主體資格的侵犯卻是絕對(duì)和肯定的。由此可見(jiàn)，只要我們從人權(quán)和人格的角度分析和看待相對(duì)人的程序權(quán)利，程序權(quán)利的獨(dú)立價(jià)值就是顯而易見(jiàn)的了。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，由于我國(guó)國(guó)民長(zhǎng)期以來(lái)有重實(shí)體、輕程序的傳統(tǒng)和習(xí)慣，行政主體及其執(zhí)法人員往往忽視和不尊重相對(duì)人的程序權(quán)利，認(rèn)為行政行為只要實(shí)體沒(méi)錯(cuò)，走什么程序沒(méi)關(guān)系。相對(duì)人對(duì)程序權(quán)利往往也不看重，認(rèn)為只要實(shí)體利益上不吃虧，行政主體及其行政執(zhí)法人員是否聽(tīng)取自己的意見(jiàn)和向自己說(shuō)明理由無(wú)所謂。至于行政法制監(jiān)督主體（如行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院），在對(duì)行政行為進(jìn)行審查監(jiān)督時(shí)，雖然一般都既審查行為實(shí)體的合法性，也審查行為程序的合法性，但是在最后處理時(shí)，對(duì)于程序違法的行政行為，往往只有在導(dǎo)致實(shí)體錯(cuò)誤時(shí)才予以撤銷或確認(rèn)違法，而對(duì)于僅僅程序違法，實(shí)體正確的行政行為，則大多予以維持。當(dāng)然，程序權(quán)利的價(jià)值也不是絕對(duì)的，行政主體及其執(zhí)法人員在實(shí)施一項(xiàng)執(zhí)法行為時(shí)，當(dāng)然既要考慮相對(duì)人的程序權(quán)利，也要考慮程序的成本和相應(yīng)執(zhí)法事項(xiàng)的重要程度和緊急程度，需要在權(quán)衡各種相關(guān)因素后于法定自由裁量權(quán)范圍內(nèi)選擇行為應(yīng)采取的適當(dāng)程序。對(duì)于行政法制監(jiān)督主體來(lái)說(shuō)，對(duì)于程序違法或程序有瑕疵的行政行為，也不能一概予以撤銷或確認(rèn)違法，而應(yīng)視相應(yīng)法律規(guī)定的程序是強(qiáng)制性的程序還是指導(dǎo)性的程序，是涉及相對(duì)人基本權(quán)利（如人格權(quán)）的程序還是僅涉及行政行為方式、步驟而對(duì)相對(duì)人權(quán)利沒(méi)有影響或基本沒(méi)有影響的程序，如屬后者，行政法制監(jiān)督主體沒(méi)有必要一定要撤銷相應(yīng)行政行為或確認(rèn)該行為違法，而只需提請(qǐng)行政主體及其執(zhí)法人員補(bǔ)正即可。

（三）執(zhí)法與相對(duì)人的非法定權(quán)利依法行政，如果我們僅理解為依法的明文規(guī)定行政，那么，依法行政對(duì)于行政執(zhí)法主體及其執(zhí)法人員來(lái)說(shuō)，乃是最基本的，或者說(shuō)最低的要求。就執(zhí)法與相對(duì)人權(quán)利的關(guān)系而言，尊重相對(duì)人為法律所明定的權(quán)利，亦是執(zhí)法者最基本的，最起碼的義務(wù)。然而，依法行政，從廣義上理解，還包括依法的原則行政，依法的規(guī)定所蘊(yùn)涵的道德精神和理性行政。如果我們從這個(gè)基點(diǎn)理解執(zhí)法與相對(duì)人權(quán)利的關(guān)系，那么，執(zhí)法者在行政執(zhí)法中僅尊重和維護(hù)相對(duì)人的法定權(quán)利（法所明文規(guī)定的權(quán)利）是不夠的，執(zhí)法者還必須尊重和維護(hù)雖非為法律所明定，但依據(jù)法的原則和精神，相對(duì)人所應(yīng)享有的權(quán)利。相對(duì)人的非法定權(quán)利是多方面的，其中最主要的包括以下三類：

其一，相對(duì)人某些最基本的人權(quán)，如生存權(quán)、健康權(quán)等，例如，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)對(duì)相對(duì)人罰款，沒(méi)收違法所得，沒(méi)收非法財(cái)物，即使法律沒(méi)有明文規(guī)定，也應(yīng)該給相對(duì)人留下維持其基本生活的財(cái)物；在對(duì)相對(duì)人行政拘留時(shí)，如相對(duì)人突發(fā)疾病，即使法律沒(méi)有明文規(guī)定，也應(yīng)該送其去醫(yī)院就診。這是相對(duì)人生存權(quán)、健康權(quán)對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)必然生發(fā)的義務(wù)。相對(duì)人違法行為無(wú)論如何嚴(yán)重，執(zhí)法機(jī)關(guān)都必須尊重和保障相對(duì)人的生存權(quán)、健康權(quán)。否則，將導(dǎo)致相應(yīng)法律責(zé)任。又如，國(guó)家制定了野生動(dòng)物保護(hù)法，規(guī)定人們不得捕殺野生動(dòng)物，但在特定情況下，某一野生動(dòng)物威脅到某人的生命，不殺死該野生動(dòng)物就不能保住該人的生命，在這種情況下，相對(duì)人殺死野生動(dòng)物，執(zhí)法機(jī)關(guān)就不能追究其法律責(zé)任。因?yàn)橄鄬?duì)人的生存權(quán)高于野生動(dòng)物保護(hù)的價(jià)值。

其二，相對(duì)人在遇到困難時(shí)獲得國(guó)家?guī)椭?guó)家救助的權(quán)利。人們?cè)谏鐣?huì)中生活，結(jié)成一定的群體（包括國(guó)家），均享有相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。人在有勞動(dòng)能力、有經(jīng)濟(jì)收入時(shí)，即有通過(guò)納稅等途徑為社會(huì)做出貢獻(xiàn)，幫助他人、救助他人的義務(wù)，而在尚無(wú)勞動(dòng)能力或失去勞動(dòng)能力時(shí)，如年幼、年老、失業(yè)或遇天災(zāi)人禍，生活無(wú)著時(shí)，即應(yīng)享有接受?chē)?guó)家、政府幫助、救助的權(quán)利。由于國(guó)家、政府是通過(guò)公民稅收得以維系的，所以相對(duì)人獲得的國(guó)家、政府的幫助、救助，實(shí)際上是相對(duì)人生活于其中的社會(huì)群體中的人們對(duì)他的幫助、救助，就象他在生活順利時(shí)通過(guò)納稅等途徑幫助他人、救助他人一樣。相對(duì)人的這種權(quán)利，有時(shí)是由國(guó)家法律加以明確規(guī)定的，有時(shí)法律雖尚未加以規(guī)定，政府亦應(yīng)根據(jù)其財(cái)政狀況，為相對(duì)人提供適當(dāng)?shù)膸椭途戎蛊淅щy得以一定的緩解或克服。政府對(duì)社會(huì)上的困難和弱勢(shì)群體提供幫助、救助的職責(zé)正是源于相對(duì)人的相應(yīng)權(quán)利，無(wú)論這種權(quán)利有無(wú)法律的明確規(guī)定。當(dāng)然，政府在履行幫助、救助職責(zé)時(shí)，如有法律的明確規(guī)定，必須依法律規(guī)定履行，如無(wú)法律明確規(guī)定，則應(yīng)依其自由裁量權(quán)履行。

其三，相對(duì)人在行政執(zhí)法過(guò)程中享有正當(dāng)程序保障的權(quán)利。正當(dāng)程序權(quán)利過(guò)去一直是人們的一項(xiàng)非法定權(quán)利，最早源于英國(guó)的“自然正義”（NaturalJustice）原則。該原則有兩項(xiàng)基本規(guī)則：一是任何人自己不得做自己的法官；一是任何人做出對(duì)他人不利的行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)事先告知他人，聽(tīng)取他人的意見(jiàn)。這項(xiàng)原則后經(jīng)各國(guó)沿用、發(fā)展，生發(fā)出很多具體規(guī)則，確立了公民對(duì)于政府，相對(duì)人對(duì)于行政主體的各種正當(dāng)程序權(quán)利，如申請(qǐng)回避權(quán)、要求說(shuō)明理由權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、要求信息公開(kāi)權(quán)、申訴權(quán)、復(fù)議權(quán)，等等。對(duì)于這些權(quán)利，許多國(guó)家在二十世紀(jì)中期以后通過(guò)制定行政程序法盡可能將之法定化。當(dāng)然，法律規(guī)范的范圍總是有限的，法制發(fā)達(dá)國(guó)家雖然通過(guò)制定行政程序法規(guī)定了相對(duì)人的大量的程序權(quán)利，但相對(duì)人的正當(dāng)程序權(quán)卻不可能為法律所包容。在行政執(zhí)法過(guò)程中，相對(duì)人根據(jù)正當(dāng)程序原則仍享有許多非法定的程序權(quán)利，如聘請(qǐng)人參與行政程序，代表自己向行政執(zhí)法主體陳述、申辯和提出建議的權(quán)利，申請(qǐng)行政執(zhí)法主體調(diào)查、鑒定、勘驗(yàn)和及時(shí)查閱調(diào)查、鑒定結(jié)論和勘驗(yàn)筆錄的權(quán)利，等等。至于象我國(guó)和其他尚未制定行政程序法的國(guó)家，相對(duì)人的正當(dāng)程序權(quán)在大多數(shù)情況下則都還處在非法定的狀況，僅有少數(shù)領(lǐng)域，國(guó)家通過(guò)制定單行法，將相對(duì)人的正當(dāng)程序權(quán)法定化了。如我國(guó)的《行政處罰法》，即規(guī)定被處罰人在行政處罰程序中享有要求行政主體說(shuō)明處罰根據(jù)、理由權(quán)和陳述權(quán)、申辯權(quán)，對(duì)于特定處罰案件還享有聽(tīng)證權(quán)等。在其他領(lǐng)域（如行政征收、行政給付、行政確認(rèn)、行政裁決、行政強(qiáng)制等），我國(guó)尚未制定專門(mén)的單行程序法。在這些領(lǐng)域，相對(duì)人是否存在正當(dāng)程序權(quán)呢？當(dāng)然是存在的。行政執(zhí)法主體在執(zhí)法過(guò)程中，當(dāng)然同樣應(yīng)尊重和保障相對(duì)人必要的正當(dāng)程序權(quán)利，如申請(qǐng)回避權(quán)、要求說(shuō)明理由權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)等。否則，其執(zhí)法行為的效力可能受到質(zhì)疑。在我國(guó)行政復(fù)議和行政訴訟實(shí)踐中，曾有行政主體行為因未遵守正當(dāng)程序，侵犯相對(duì)人非法定正當(dāng)程序權(quán)而被撤銷的例子。不過(guò)，我國(guó)目前正在抓緊制定《行政強(qiáng)制法》、《行政收費(fèi)法》等各行政領(lǐng)域的單行程序法和統(tǒng)一的行政程序法典，行政相對(duì)人的正當(dāng)程序權(quán)利將日益法定化。但是，即使如此，即使今后程序法完善了，行政相對(duì)人仍然會(huì)存在某些非法定的正當(dāng)程序權(quán)利，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在行政執(zhí)法中仍應(yīng)尊重和保障相對(duì)人的這些非法定的正當(dāng)程序權(quán)利。三、執(zhí)法：使秩序從靜態(tài)設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化成動(dòng)態(tài)建構(gòu)

行政執(zhí)法的目的既在于保護(hù)人權(quán)，保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利和自由，同時(shí)也在于維護(hù)秩序，維護(hù)人們生產(chǎn)、生活和從事與生產(chǎn)、生活有關(guān)的各種活動(dòng)所必須的秩序。人權(quán)和秩序是相互聯(lián)系、相互統(tǒng)一的。一方面，人權(quán)的實(shí)現(xiàn)要求秩序保障：在社會(huì)生活中，沒(méi)有秩序，人的權(quán)利和自由隨時(shí)有被侵犯的危險(xiǎn)，人們將失去預(yù)期，失去安全感，一切都可能發(fā)生，個(gè)人無(wú)法控制，人們將不得不在擔(dān)心和恐懼中生活。另一方面，秩序也依賴于人權(quán)而存在，離開(kāi)了人的權(quán)利和自由，秩序?qū)⑹ト魏我饬x，無(wú)論是立法設(shè)計(jì)的秩序，還是執(zhí)法維持、建構(gòu)的秩序，其宗旨都在于保護(hù)和發(fā)展人權(quán)，保護(hù)和發(fā)展國(guó)民的權(quán)利和自由。

當(dāng)然，人權(quán)和秩序盡管在基本關(guān)系和整體上是相互聯(lián)系、相互統(tǒng)一的，但在一定時(shí)間、一定場(chǎng)合也會(huì)發(fā)生局部相互沖突的情形。例如，人們?nèi)绻^(guò)分強(qiáng)調(diào)個(gè)人權(quán)利與自由，不顧及他人的權(quán)利與自由，社會(huì)公共秩序就可能受到負(fù)面影響或被破壞；人們?nèi)绻^(guò)分強(qiáng)調(diào)秩序，個(gè)人權(quán)利與自由就可能被忽視，特別是某些行政主體及其行政執(zhí)法人員，有時(shí)會(huì)為秩序而秩序，因各種理由（如應(yīng)付檢查、保證領(lǐng)導(dǎo)安全、爭(zhēng)創(chuàng)先進(jìn)等）搞形式主義，而不惜犧牲行政相對(duì)人的權(quán)利和自由。由此可見(jiàn)，人權(quán)和秩序的統(tǒng)一不是絕對(duì)的，無(wú)條件的，不通過(guò)人們的主動(dòng)協(xié)調(diào)而可以自然而然實(shí)現(xiàn)的。因此，立法和執(zhí)法，特別是執(zhí)法，作為行政關(guān)系主導(dǎo)者的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員，應(yīng)主動(dòng)地把握和協(xié)調(diào)好二者的關(guān)系，使二者保持平衡和統(tǒng)一。關(guān)于執(zhí)法與相對(duì)人權(quán)利的關(guān)系，我們?cè)谇懊嬉堰M(jìn)行了專門(mén)討論，這里我們主要探討執(zhí)法與秩序的關(guān)系，執(zhí)法在維護(hù)秩序，使秩序從靜態(tài)設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化成動(dòng)態(tài)建構(gòu)方面的功能和作用。當(dāng)然，我們?cè)谟懻撝刃驎r(shí)，不能不同時(shí)涉及到權(quán)利，因?yàn)橹刃虻淖罱K目的是權(quán)利。

（一）執(zhí)法行為與秩序執(zhí)法對(duì)秩序的建構(gòu)和維護(hù)首先是通過(guò)執(zhí)法行為直接實(shí)現(xiàn)的。執(zhí)法行為是多種多樣的，如人們最常見(jiàn)的審批、許可行為、規(guī)劃行為、監(jiān)督檢查行為、行政處罰行為、行政強(qiáng)制行為（包括即時(shí)強(qiáng)制和強(qiáng)制執(zhí)行）等。不論是社會(huì)生活秩序，還是經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)秩序，沒(méi)有行政執(zhí)法行為的保障，都可能陷入混亂無(wú)序的狀態(tài)。在這種社會(huì)秩序狀態(tài)下，人們將難以正常地生產(chǎn)、工作、生活和進(jìn)行社會(huì)交往。

行政執(zhí)法行為對(duì)秩序的作用其一是建構(gòu)，其二是維護(hù)。秩序建構(gòu)主要是通過(guò)審批、許可行為、規(guī)劃行為、征收行為、給付行為等實(shí)現(xiàn)的。審批、許可通過(guò)對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、相對(duì)人從事一定職業(yè)、行業(yè)的資格、資質(zhì)以及與人們生產(chǎn)、生活緊密相關(guān)的設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品的質(zhì)量的審查，發(fā)放許可證，確立一定的市場(chǎng)秩序和社會(huì)交往秩序；規(guī)劃通過(guò)對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置、城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等予以科學(xué)設(shè)計(jì)和統(tǒng)一規(guī)劃，確立不同利益群體在這些領(lǐng)域相互關(guān)系以及人與自然關(guān)系的秩序；征收、給付行為通過(guò)對(duì)社會(huì)財(cái)富的分配和再分配，確立社會(huì)“公共物品”提供的秩序和社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)領(lǐng)域的秩序。

秩序維護(hù)主要是通過(guò)監(jiān)督檢查行為、行政處罰行為、行政強(qiáng)制行為（包括即時(shí)強(qiáng)制和強(qiáng)制執(zhí)行）等實(shí)現(xiàn)的。監(jiān)督檢查對(duì)秩序的維護(hù)作用體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是督促和鞭策，使相應(yīng)領(lǐng)域的所有相對(duì)人感覺(jué)到秩序的約束，促其自覺(jué)將其行為納入秩序的范疇；二是發(fā)現(xiàn)違反秩序的行為，及時(shí)加以糾正和處理，防止其惡化和漫延；三是發(fā)現(xiàn)秩序本身的缺陷和漏洞，及時(shí)加以完善、修補(bǔ)或?qū)δ撤N秩序加以重構(gòu)，防止形成“惡序”，即侵害人民利益和不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的秩序。行政處罰對(duì)秩序的維護(hù)作用則主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)特定相對(duì)人特定違反秩序行為予以制裁、處理，使被損害的特定秩序得到恢復(fù)，并使被處罰人獲得教訓(xùn)，不致重犯；二是對(duì)一般相對(duì)人的警示、教育作用，特別是對(duì)有同樣或類似違反秩序行為傾向的相對(duì)人，行政處罰能對(duì)之產(chǎn)生一定的震懾作用，使之抑制自己的行為，避免重蹈他人被處罰的覆轍，從而實(shí)現(xiàn)維護(hù)和保障秩序的目的。行政強(qiáng)制對(duì)秩序的維護(hù)作用主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是直接采取措施，及時(shí)糾正違反秩序的行為（之后再實(shí)施行政處罰或不再實(shí)施行政處罰）；二是在可能出現(xiàn)違反秩序的情形或狀態(tài)之前采取措施，防止違反秩序的情形或狀態(tài)實(shí)際發(fā)生；三是在行政處罰或行政機(jī)關(guān)實(shí)施其他行政處理行為之后，行政相對(duì)人不履行行政處罰或行政處理行為為之確定的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)對(duì)之采取行政強(qiáng)制執(zhí)行措施，保障行政行為構(gòu)建的行政秩序得以實(shí)現(xiàn)。

（二）執(zhí)法體制、執(zhí)法方式、執(zhí)法程序與秩序如前所述，行政執(zhí)法行為具有構(gòu)建、維護(hù)和保障秩序的重要作用。但是，執(zhí)法行為對(duì)秩序作用的實(shí)際發(fā)揮乃取決于執(zhí)法體制、執(zhí)法方式和執(zhí)法程序的優(yōu)劣：好的（民主的、科學(xué)的、文明的）執(zhí)法體制、執(zhí)法方式和執(zhí)法程序可以促進(jìn)執(zhí)法行為積極作用的發(fā)揮，從而有利于構(gòu)建、維護(hù)和保障秩序；不好的（計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的高度集權(quán)的、漠視相對(duì)人權(quán)益的，乃至野蠻的）執(zhí)法方式、執(zhí)法體制和執(zhí)法程序可能妨礙執(zhí)法行為積極作用的發(fā)揮，對(duì)秩序產(chǎn)生消極的影響。當(dāng)然，有時(shí)在高度集權(quán)的執(zhí)法體制下，運(yùn)用野蠻的執(zhí)法方式，漠視相對(duì)人權(quán)益的簡(jiǎn)單快捷的執(zhí)法程序?qū)嵤┑膱?zhí)法行為也可能構(gòu)建、維護(hù)和保障某種有條不紊的“秩序”。但是，這種“秩序”是以犧牲相對(duì)人人權(quán)，犧牲相對(duì)人積極性、創(chuàng)造性，犧牲社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力和效率為代價(jià)的，從而這種“秩序”只能是暫時(shí)性的，最終將因相對(duì)人的不滿和怨氣爆發(fā)而終結(jié)，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序重新陷入混亂。執(zhí)法體制對(duì)秩序的影響雖然不是直接的，但卻是重大的和根本性的。就目前在許多領(lǐng)域?qū)嵭械亩囝^執(zhí)法體制而言，對(duì)經(jīng)濟(jì)管理秩序、市場(chǎng)秩序和社會(huì)秩序的消極影響即是顯而易見(jiàn)的。一個(gè)企業(yè)，一天之內(nèi)可能要接待七、八個(gè)行政執(zhí)法部門(mén)（如工商、技監(jiān)、稅務(wù)、環(huán)境、衛(wèi)生、城建、勞動(dòng)、市容等）的監(jiān)督檢查，接待往往還要求企業(yè)負(fù)責(zé)人出面。負(fù)責(zé)人要應(yīng)付這么多執(zhí)法檢查，要牽扯他（她）多少時(shí)間、精力？相對(duì)人一個(gè)違法行為，有時(shí)可能面臨好幾個(gè)執(zhí)法部門(mén)的查處、處罰（所謂“幾個(gè)戴大蓋帽的追一個(gè)戴草帽的”），行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人均要耗費(fèi)多少成本？至于相對(duì)人要申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)許可辦一個(gè)企業(yè)或做一件需經(jīng)審批的什么事，更是要跑幾個(gè)，甚至幾十個(gè)衙門(mén)，求爺爺，告奶奶，有時(shí)一年半載還辦不下來(lái)。這種體制能保證什么秩序，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活豈能不亂。正是基于這種亂象，這幾年國(guó)務(wù)院一直將治理和整頓經(jīng)濟(jì)秩序作為一項(xiàng)重大任務(wù)在抓。在治理和整頓經(jīng)濟(jì)秩序中，改革執(zhí)法體制即是其中非常重要的一環(huán)。為此，全國(guó)各地陸續(xù)推出了許多改革措施，如聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法、“一個(gè)窗口對(duì)外”、“一站式服務(wù)”、“政府超市”等。聯(lián)合執(zhí)法指幾個(gè)執(zhí)法部門(mén)聯(lián)合組織執(zhí)法機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一對(duì)相對(duì)人進(jìn)行監(jiān)督檢查，但分別以各自的名義對(duì)相對(duì)人實(shí)施處理或處罰行為；綜合執(zhí)法指經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，根據(jù)統(tǒng)一、精簡(jiǎn)、效能的原則，由一個(gè)執(zhí)法部門(mén)以該部門(mén)的名義統(tǒng)一行使幾個(gè)執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法職權(quán)（主要是行政處罰權(quán)）；“一個(gè)窗口對(duì)外”指行政機(jī)關(guān)辦理審批、許可事項(xiàng)，一項(xiàng)審批、許可無(wú)論需要幾個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)審查，均只由一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一與相對(duì)人打交道，均由其受理審批、許可申請(qǐng)，由其送達(dá)審批、許可決定；“一站式服務(wù)”是指一項(xiàng)審批、許可事項(xiàng)需要幾個(gè)行政機(jī)關(guān)辦理的，只由其中一個(gè)機(jī)關(guān)受理，由該機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)告有關(guān)機(jī)關(guān)分別提出意見(jiàn)后統(tǒng)一辦理；“政府超市”指政府將具有相應(yīng)審批、許可權(quán)的有關(guān)行政機(jī)關(guān)集中在一個(gè)政府大廳內(nèi)，統(tǒng)一、集中辦理相應(yīng)審批、許可事項(xiàng)。

行政執(zhí)法體制的這些改革措施雖然大多尚在實(shí)驗(yàn)之中，但其對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的正面作用已經(jīng)開(kāi)始顯露，其中部分措施已得到法律的確認(rèn)。例如十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《行政許可法》即規(guī)定，行政許可需行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理的，該機(jī)關(guān)應(yīng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一對(duì)外：統(tǒng)一受理相對(duì)人申請(qǐng)和統(tǒng)一向相對(duì)人送達(dá)許可決定（“一個(gè)窗口對(duì)外”）；行政許可由地方人民政府兩個(gè)以上部門(mén)辦理的，相應(yīng)政府可確定由其中一個(gè)部門(mén)受理申請(qǐng)，之后轉(zhuǎn)其他有關(guān)部門(mén)分別提出意見(jiàn)后由其統(tǒng)一辦理（“一站式服務(wù)”）；或由政府組織有關(guān)部門(mén)在一個(gè)辦公大廳內(nèi)聯(lián)合、集中辦理有關(guān)行政許可（“政府超市”）。

執(zhí)法方式、執(zhí)法程序與執(zhí)法行為有著極為密切的聯(lián)系：任何執(zhí)法行為，無(wú)論是審批、許可，還是監(jiān)督檢查，或者是行政處罰、行政強(qiáng)制，都必須通過(guò)一定的方式，遵循一定的程序進(jìn)行。因此，執(zhí)法行為對(duì)秩序的建構(gòu)、保障作用在很大程度上取決于行為的方式和程序。過(guò)去，我們?cè)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、社會(huì)秩序混亂，違法行為猖獗時(shí)，往往想到的只是加強(qiáng)行政執(zhí)法行為的力度，嚴(yán)罰，而很少想到如何改革我們的行政執(zhí)法行為的方式和程序，使之保證公開(kāi)、公正、公平，結(jié)果自然是收效甚微。試想，執(zhí)法行為不公開(kāi)，暗箱操作，執(zhí)法者以權(quán)謀私，權(quán)錢(qián)交易；執(zhí)法行為不公正，不公平，偏私、歧視，厚此薄彼，不講信用，反復(fù)無(wú)常，怎么能令行政相對(duì)人信服？怎么去糾正相對(duì)人的違法行為？怎么能建構(gòu)起市場(chǎng)和社會(huì)所需要的秩序？自上世紀(jì)九十年代以來(lái)，我們開(kāi)始認(rèn)識(shí)到執(zhí)法方式、執(zhí)法程序?qū)τ诒ＷC正確實(shí)施執(zhí)法程序的作用，各級(jí)政府開(kāi)始重視對(duì)執(zhí)法方式、執(zhí)法程序進(jìn)行改革，注重建立民主、科學(xué)、文明的執(zhí)法方式和執(zhí)法程序。《行政處罰法》和《行政許可法》確立了實(shí)踐中有關(guān)改革的成果，進(jìn)一步推動(dòng)了改革的進(jìn)程。《行政處罰法》和《行政許可法》確立的執(zhí)法方式和執(zhí)法程序改革措施是多方面的，其中主要有：

其一，為解決程序過(guò)繁，效率低下的問(wèn)題，簡(jiǎn)化某些行政行為的執(zhí)法程序，在保證公正的前提下盡量減少不必要的環(huán)節(jié)，方便當(dāng)事人和提高行政效率，建立當(dāng)場(chǎng)執(zhí)法制度。例如，《行政處罰法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時(shí)，如相對(duì)人違法事實(shí)確鑿，對(duì)之處罰有明確的法定依據(jù)，且應(yīng)給予的處罰較輕（警告或數(shù)額較小的罰款：對(duì)自然人50元以下，對(duì)單位1000元以下），可以當(dāng)場(chǎng)作出處罰決定。對(duì)于當(dāng)場(chǎng)作出20元以下罰款或不當(dāng)場(chǎng)收繳罰款事后難以執(zhí)行的，行政執(zhí)法人員可以當(dāng)場(chǎng)收繳罰款。此外，行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在邊遠(yuǎn)、水上、交通不便地區(qū)執(zhí)法時(shí)作出罰款決定，如當(dāng)事人向指定銀行繳納罰款確有困難，經(jīng)當(dāng)事人提出，也可當(dāng)場(chǎng)收繳罰款。《行政許可法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可時(shí)，如申請(qǐng)人提交的材料齊全，符合法定形式，行政機(jī)關(guān)能夠當(dāng)場(chǎng)作出決定的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)作出書(shū)面行政許可決定。如申請(qǐng)人申請(qǐng)事項(xiàng)依法不需要行政許可的，應(yīng)當(dāng)即告知當(dāng)事人不受理；如申請(qǐng)人申請(qǐng)事項(xiàng)依法不屬于本行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的，應(yīng)當(dāng)即作出不予受理的決定，并告知當(dāng)事人向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)；如申請(qǐng)人申請(qǐng)材料存在可以當(dāng)場(chǎng)更正的錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)允許申請(qǐng)人當(dāng)場(chǎng)更正；如申請(qǐng)人申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)或者在五日內(nèi)一次告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容。

其二，為解決多頭執(zhí)法擾民的問(wèn)題，建立由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使幾個(gè)有關(guān)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)的制度。例如，《行政處罰法》規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)政府決定，一個(gè)行政機(jī)關(guān)可行使幾個(gè)有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)（但限制人身自由的行政處罰只能由公安機(jī)關(guān)行使）；《行政許可法》規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省級(jí)政府可決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使幾個(gè)有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使幾個(gè)有關(guān)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)，這既是行政執(zhí)法方式的改革，也是行政執(zhí)法體制的改革。

其三，為解決執(zhí)法中互相推諉、互相扯皮、官僚主義和拖延耽擱的問(wèn)題，確立嚴(yán)格的執(zhí)法時(shí)效制度。例如，《行政許可法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，除可以當(dāng)場(chǎng)作出決定的以外，應(yīng)當(dāng)自受理許可申請(qǐng)之日起二十日內(nèi)作出許可決定；二十日內(nèi)不能作出許可決定，經(jīng)本行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)十日，并應(yīng)當(dāng)將延長(zhǎng)期限的理由告知申請(qǐng)人（除非特別法有另外的規(guī)定）。行政許可采取統(tǒng)一辦理或者聯(lián)合辦理、集中辦理的，辦理的時(shí)間不得超過(guò)四十五日；四十五日內(nèi)不能辦結(jié)的，經(jīng)本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)十五日，并應(yīng)當(dāng)將延長(zhǎng)期限的理由告知申請(qǐng)人。《行政處罰法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰的時(shí)效為兩年，相對(duì)人違法行為兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，行政機(jī)關(guān)不得再給予行政處罰（除非特別法有另外的規(guī)定）。

（四）執(zhí)法人員的素質(zhì)與秩序如前所述，建構(gòu)和維護(hù)秩序是行政執(zhí)法的重要功能和作用之一。行政執(zhí)法對(duì)秩序的建構(gòu)和維護(hù)首先依靠行政執(zhí)法行為，行政執(zhí)法行為對(duì)秩序的作用是最直接的；其次，行政執(zhí)法對(duì)秩序的建構(gòu)和維護(hù)還取決于行政執(zhí)法體制、方式與程序，行政執(zhí)法體制、方式與程序?qū)χ刃虻淖饔幂^間接些，它通常要通過(guò)行政執(zhí)法行為影響秩序；再次，行政執(zhí)法對(duì)秩序的建構(gòu)和維護(hù)還取決于行政執(zhí)法人員的素質(zhì)。當(dāng)然，行政執(zhí)法人員的素質(zhì)對(duì)秩序的作用較行政執(zhí)法行為、行政執(zhí)法體制、行政執(zhí)法方式與程序?qū)χ刃虻淖饔酶g接些，它同樣要通過(guò)行政執(zhí)法行為，或既通過(guò)行政執(zhí)法行為，也通過(guò)行政執(zhí)法體制、行政執(zhí)法方式與程序影響秩序。這里需要特別說(shuō)明的是，行政執(zhí)法各種因素對(duì)于建構(gòu)和維護(hù)秩序作用的直接性、間接性并不等于其重要性程度，不是說(shuō)某種因素作用越直接，該因素就越重要；某種因素作用越間接，該因素就越不重要。實(shí)際上，這里講的作用的直接、間接是就相應(yīng)因素對(duì)秩序作用關(guān)系的層次而言，間接作用因素較直接作用因素居于更深層次，從而其對(duì)直接作用因素具有一定程度的決定性作用：行政執(zhí)法行為在一定程度上受行政執(zhí)法體制、行政執(zhí)法方式與程序制約，更受行政執(zhí)法人員素質(zhì)制約；行政執(zhí)法人員的素質(zhì)不僅一定程度地決定行政執(zhí)法行為，也一定程度地決定行政執(zhí)法體制、行政執(zhí)法方式與程序。

決定行政執(zhí)法質(zhì)量，影響行政執(zhí)法作用發(fā)揮的行政執(zhí)法人員素質(zhì)主要包括三類素質(zhì)：一是政治思想品質(zhì)素質(zhì)；二是文化知識(shí)和業(yè)務(wù)能力素質(zhì)；三是法律知識(shí)、法律意識(shí)和法治觀念方面的素質(zhì)。

行政執(zhí)法人員政治思想品質(zhì)素質(zhì)對(duì)行政管理秩序的影響是顯然的。首先，執(zhí)法人員的品行對(duì)社會(huì)有表率作用，“民以吏為師”，執(zhí)法者品行不正、行為不端，會(huì)給行政相對(duì)人作出壞的榜樣，形成不好的民風(fēng)；其次，執(zhí)法人員的品行影響執(zhí)法的權(quán)威，“身不正而令不行”，執(zhí)法者自己違法亂紀(jì)，要求行政相對(duì)人嚴(yán)格遵紀(jì)守法是很難，甚至是不可能的，執(zhí)法者執(zhí)法語(yǔ)言粗野、行為惡劣，要求行政相對(duì)人嚴(yán)格服從管理、令行禁止是很難，甚至是不可能的；再次，執(zhí)法人員品行不佳，會(huì)給違法犯罪分子提供施放“糖衣炮彈”，將其擊倒和拉下水的機(jī)會(huì)。違法犯罪分子、社會(huì)黑惡勢(shì)力如認(rèn)定、看準(zhǔn)某執(zhí)法人員是見(jiàn)錢(qián)眼開(kāi)，見(jiàn)利忘義，見(jiàn)色忘乎所以的貨色，即會(huì)通過(guò)“錢(qián)權(quán)交易”、“色權(quán)交易”將其收買(mǎi)，讓這些腐敗分子充當(dāng)他們違法犯罪活動(dòng)的“保護(hù)傘”。至于某些執(zhí)法人員不待他人拉下水，自己主動(dòng)往“水”里跳：以權(quán)入股，參與違法犯罪活動(dòng)，這種情況對(duì)于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)秩序的危害則更不自待言。

行政執(zhí)法人員的文化知識(shí)和業(yè)務(wù)能力素質(zhì)影響執(zhí)法質(zhì)量，從而影響行政管理秩序同樣是顯然的。在現(xiàn)代社會(huì)，科學(xué)技術(shù)越來(lái)越發(fā)展，人們從事的各種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，科技的含量越來(lái)越高。行政執(zhí)法人員是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理者和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)秩序的維護(hù)者，如果其文化知識(shí)和業(yè)務(wù)能力素質(zhì)不高，他就無(wú)法對(duì)相對(duì)人依法實(shí)施管理和提供服務(wù)，也無(wú)法對(duì)相對(duì)人從事的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)違法、違規(guī)行為，發(fā)現(xiàn)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)秩序和國(guó)家安全和人民生命、財(cái)產(chǎn)安全的可能的隱患，從而迅速、及時(shí)采取措施，制止、制裁違法、違規(guī)行為，消除隱患。同時(shí)，在現(xiàn)代社會(huì)，法律是很復(fù)雜的，執(zhí)法者如果沒(méi)有很好的文化素質(zhì)，不可能正確理解所執(zhí)法律的內(nèi)容，從而在執(zhí)法中將不可避免地導(dǎo)致適用法律錯(cuò)誤，甚至完全背離法律的目的和宗旨的情況發(fā)生。

最后，行政執(zhí)法人員的法律知識(shí)、法律意識(shí)和法治觀念方面的素質(zhì)對(duì)于保證行政執(zhí)法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法建構(gòu)、維護(hù)秩序的功能和作用也是至關(guān)重要的。法律知識(shí)自不用說(shuō)，執(zhí)法者沒(méi)有法律知識(shí)的功底，怎么理解法律？怎么適用法律？這就如同一個(gè)醫(yī)生，沒(méi)有醫(yī)學(xué)知識(shí)，怎么給人看病、開(kāi)處方、動(dòng)手術(shù)？一個(gè)醫(yī)生，其醫(yī)學(xué)知識(shí)的深淺高低直接決定著他從醫(yī)的質(zhì)量；一個(gè)行政執(zhí)法人員，其法律知識(shí)的深淺高低直接決定著他執(zhí)法的質(zhì)量，這應(yīng)該是沒(méi)有疑義的。至于行政執(zhí)法人員的法律意識(shí)和法治觀念怎樣影響其執(zhí)法，怎樣通過(guò)其執(zhí)法行為影響行政管理秩序，則不是那么明顯、那么直接，那么不證自明。但是，其影響卻是客觀存在，而且是很重大，有時(shí)甚至是關(guān)鍵性和決定性的。這是因?yàn)椋浩湟唬刹皇墙┧赖慕虠l，法律是有靈魂的，法律的靈魂即是法律的目的、原則、精神，而執(zhí)法者要真正正確理解法律的目的、原則、精神，必須依賴于其法律意識(shí)和法治觀念。例如《行政處罰法》的目的是規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政處罰行為，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時(shí)，如果不把握這一立法目的，就可能為懲罰而處罰（不是處罰與教育相結(jié)合），為財(cái)政目的而處罰（不是為維護(hù)公共利益而實(shí)施處罰），為構(gòu)建、維護(hù)“一潭死水”的管理秩序而處罰（不是為構(gòu)建和維護(hù)有利于促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生機(jī)勃勃的秩序而實(shí)施處罰）。其二，法律不是法律條文的堆積，法律是一個(gè)由各種相互聯(lián)系、相互依賴的法律規(guī)范構(gòu)成的有機(jī)整體。執(zhí)法者在適用某一法律的某一具體條文時(shí)，不僅要正確理解該條文的內(nèi)涵和外延，而且必須同時(shí)考慮相應(yīng)法律的相關(guān)條文，甚至要考慮其他法律的相關(guān)條文。例如，行政執(zhí)法人員在適用《治安管理處罰條例》第三章的有關(guān)條文時(shí)，必須同時(shí)考慮或適用該《條例》第一章總則的規(guī)定與第二章處罰的種類和運(yùn)用的規(guī)定；還必須同時(shí)考慮或適用《行政處罰法》的規(guī)定，在今后《行政程序法》出臺(tái)后，還必須同時(shí)考慮或適用《行政程序法》的規(guī)定。而要做到這一點(diǎn)，行政執(zhí)法人員沒(méi)有很強(qiáng)的法律意識(shí)和法治觀念是不可能的。其三，法律適用不是簡(jiǎn)單地，機(jī)械地，對(duì)號(hào)入座地將法條適用于立法者事先設(shè)計(jì)好的某種確定的情境的活動(dòng)，法律適用完全是一種創(chuàng)造性的復(fù)雜勞動(dòng)。首先，法律條文既是確定的，又是不確定的，特別是許多彈性法律概念，如“公共利益”、“社會(huì)安全”、“人身健康”以及“情節(jié)嚴(yán)重”、“情節(jié)輕微”、“重大損失”、“危害不大”等不確定用語(yǔ)，執(zhí)法者在適用這些概念、用語(yǔ)于具體情境時(shí)，有著相當(dāng)大的斟酌、裁量空間。至于法律適用的具體情境，更不是立法者完全能事先設(shè)計(jì)和確定的，即使立法者能對(duì)之事先預(yù)測(cè)，此種預(yù)測(cè)也只能是大致的和粗略的，客觀世界的變化是無(wú)窮盡的，尤其是現(xiàn)代社會(huì)，科技和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度簡(jiǎn)直超乎人們的想象。在這種情況下，執(zhí)法者如果沒(méi)有很強(qiáng)的現(xiàn)代法律意識(shí)和法治觀念，而只知機(jī)械地，死板地適用法律條文，其在執(zhí)法實(shí)踐中可能會(huì)處處陷于迷茫，其要么會(huì)埋怨立法不完善，以至于對(duì)相應(yīng)問(wèn)題、相應(yīng)事務(wù)以法無(wú)明確規(guī)定為由推托不管，實(shí)施行政不作為；要么隨意地胡亂解釋法律，曲解或者完全背離法律的目的、原則、精神，濫用職權(quán)，侵害相對(duì)人的合法權(quán)益。其這樣做，最終顯然不是維護(hù)，而是進(jìn)一步損害社會(huì)、經(jīng)濟(jì)秩序。由此可見(jiàn)，行政執(zhí)法人員的法律素質(zhì)對(duì)于保證執(zhí)法目標(biāo)、任務(wù)的實(shí)現(xiàn)有著極為重要的作用。我們要推進(jìn)行政法治，充分發(fā)揮行政執(zhí)法的功能和作用，無(wú)疑必須下大力氣提高行政執(zhí)法人員的法律素質(zhì)。