社會撫養費征收制度分析論文

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內容提要:文章從社會撫養費的名稱由來與嬗變，即從“超生罰款”——“計劃外生育費”——“社會撫養費”的歷史演變，分析了當代中國情境下社會撫養費的性質定位及其相對合理性問題。結合國家立法，闡明了社會撫養費的征收主體、征收對象、征收標準、征收程序以及征收管理體制的變化及其特點等。最后，對于公民不服社會撫養費征收所涉及的行政復議、行政訴訟和行政賠償等法律救濟問題作了相應的探討。

關鍵詞計劃生育社會撫養費行政收費行政征收收支兩條線法律救濟

一、社會撫養費的名稱由來

在我國過去的20多年里，尤其是在推行計劃生育之初，由于計劃生育工作相當難做，地方政策或立法中往往都對“超生”規定了經濟限制措施。1在早期，這種經濟限制措施被稱為“超生罰款”，后來有的地方立法修改為“計劃外生育費”2。1992年3月5日國家計生委、財政部聯合頒布了行政規章《計劃外生育費管理辦法》，對計劃外生育費的性質、計劃外生育者的范圍、計劃外生育費的征收辦法、使用范圍和監督檢查等進行了統一規定3。2000年3月2日，中共中央、國務院作出了《關于加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》（中發[2000]8號），提出建立社會撫養費制度，即對于不符合法定條件生育子女的公民依法征收社會撫養費，以適當補償因此所增加的社會公共投入4。2001年12月29日頒布、2002年9月1日正式實施的《中華人民共和國人口與計劃生育法》（下稱《人口與計劃生育法》）首次以法律的形式規定對于不按照法律、法規生育子女的公民征收相應的社會撫養費。至此，社會撫養費征收法律制度正式確立。

下面讓我們來簡略回顧一下《人口與計劃生育法》制定過程中對于是否需要規定“社會撫養費”和如何規定“社會撫養費”的情況：

我國自1998年底就開始了《人口與計劃生育法》的立法起草和論證工作。在起草與論證過程中，針對公民不符合法律、法規規定生育子女如何處理的問題，曾有過嚴肅而激烈的討論。大多數人的意見認為，對計劃外生育實行經濟限制是我國社會主義市場經濟條件下國家推行計劃生育政策的必要手段5。計劃外生育孩子，違背了法律、法規關于生育數量的規定，客觀上對經濟和社會發展、資源利用、環境保護造成影響，加重了社會經費投入的負擔，應當對計劃外生育者予以必要的經濟限制，作為對社會的一定補償。所以大家普遍認為用“社會撫養費”這一名稱比原來的“超生罰款”或“計劃外生育費”更加確切和妥帖6。但在立法過程中對于將“征收社會撫養費”放在第三章“生育調節”還是直接放在第六章“法律責任”中則有不同看法。有的人認為，征收社會撫養費僅僅是生育調節的重要手段與措施，不應納入“法律責任”部分；也有人認為，繳納社會撫養費的前提是違反了相應的法規義務，除了作為生育調節手段外，也是一種法律責任的承擔方式。在法律草案第三次審議稿第二十一條中曾規定“不符合本法第十六條規定生育子女的公民，應當依法繳納社會撫養費。”也就是說它被放入第三章“生育調節”中。但一些全國人大常委會組成人員提出，對不符合法律、法規規定生育子女的公民征收社會撫養費，是對社會公共投入的補償，是從經濟上承擔的法律責任，作為法律責任加以規定更為合適。因此，全國人大法律委員會建議將這一條與法律責任一章中的第三十八條合并，規定“不符合本法第十八條規定生育子女的公民，應當依法繳納社會撫養費。”“未在規定的期限內足額繳納應當繳納的社會撫養費的，自欠繳之日起，按照國家有關規定加收滯納金；仍不繳納的，由作出征收決定的計劃生育行政部門依法向人民法院申請強制執行（建議表決稿第四十一條）”7。最終被審議、通過的法律吸納和反映了這一建議。

《人口與計劃生育法》第四十一條關于社會撫養費的規定，是我國最高權力機關第一次以法律的形式規定對于不按照法律、法規生育子女的公民征收相應的社會撫養費。這樣從法律上將過去長期使用的名目不同的“超生罰款”和“計劃外生育費”等都統一規定為“社會撫養費”，起到一個“正本清源”的作用。根據《人口與計劃生育法》第四十五條的授權，國務院于2002年8月制定、頒布了《社會撫養費征收管理辦法》8，進一步規定了社會撫養費的征收和管理原則、具體制度等內容。

從上述關于社會撫養費的名稱由來與嬗變可以看出，這種看似“形式”的變化背后，其實隱含著的人們對其事物認識的變化過程，也暗含著立法者或者管理者觀念的重大變化。從歷史的角度進行分析，過去之所以用“超生罰款”一詞，實際上是基于當時情境下的一個極為普遍的管理觀念，即違反政策、違反了義務就應承擔責任，那么最為簡單也最為奏效的責任承擔方式則首推“罰款”。所以在早期，由于當時經濟發展相對落后，法制環境也較差，人們對于該問題的認識十分有限，盡管在文件中采用“經濟限制措施”一詞，但另一方面又大行“罰款”之風，這與當時廣泛、普遍運用“罰款”手段于各項行政管理工作中有著密切關系。到了1992年前后，部委規章改稱為“計劃外生育費”，并明確指出它是一項為控制人口過快增長對計劃外生育者征收的補償性資金，這種認識較之過去已有進步。到最近以法律的形式正式將其更名為“社會撫養費”，則反映了隨著社會的發展、時代的變革，人們對于事物的本質認識更加深刻。

下面結合《人口與計劃生育法》、《社會撫養費征收管理辦法》等法律、法規的規定和立法過程中對相關問題的討論，擬對社會撫養費的性質、征收主體、征收對象、征收標準、征收程序、征收管理體制、相關法律救濟等諸多問題進行探討、分析與論述。

二、社會撫養費的性質

《人口與計劃生育法》第四十一條（1）款規定“不符合本法第十八條規定生育子女的公民，應當依法繳納社會撫養費”。這是我國立法史上第一次以國家法律的形式確立社會撫養費制度。那么，社會撫養費的性質究竟是什么？它同過去的超生“罰款”有何聯系與區別？

征收社會撫養費是國家運用經濟杠桿引導和推動人們有計劃地調節自身的生育行為，它既是對不符合法律、法規規定條件生育子女的公民適當的經濟限制，也是對不符合法律、法規規定條件生育子女給國家和集體造成額外經濟負擔的必要補償。

社會撫養費的性質是不符合法律、法規規定條件生育子女的公民對社會相應增加的社會事業公共投入給予補償的行政性收費，它是推行計劃生育基本國策的一項重要措施。目的是對違法生育的公民給予必要的經濟限制，以調節自然資源的合理利用和保護環境。

如前所述，盡管在實行計劃生育的早期對于不按照政策超生的公民實行的是“超生罰款”或征收“超生子女費”，后來逐漸統一為征收“計劃外生育費”，但是統一更名后的“社會撫養費”確實要相對科學和合理。尤其它跟早期的“超生罰款”相比，不能只看作是名稱的變化，而應該說在認識上有著“質”的不同。因為它揭示的是一種補償性的責任，是一種對于國家和社會公共投入給予必要補償的行政性收費，并非懲罰性的罰款。筆者認為根據法律規定，社會撫養費應當屬于行政收費的范疇，是行政征收的一種重要形式——行政收費，從2001年社會撫養費已被列入財政部、國家計委公布的全國行政事業性收費項目目錄可見一斑。而“超生罰款”則屬于行政處罰的范疇，是行政懲戒、行政制裁的一種形式——行政處罰。

罰款是對行政相對人違反法律秩序的行為的一種制裁形式，是對明令禁止行為的一種違反所承擔的法律責任，具有懲戒和教育功能。行政收費主要是對于國家或社會的公共負擔的具體分配形式，或者說是一定行政機關憑借國家行政權所確立的地位，為行政相對人提供一定的公益服務，或授予國家資源和資金的使用權而收取的代價9。在這里的社會撫養費主要是針對超過法律、法規關于生育子女的數量限制，對于增加社會公共投入的一種補償形式。其重點不是懲戒其未依法履行相應義務的行為，而是基于對因此加重社會公共負擔的一種補償。雖然從單純的表現形式上看，似乎“超生罰款”的表現形式與“行政收費”的表現形式都是貨幣，但其實二者有很大的不同。立法者對此制度設計的目的和著眼點是存在明顯區別的。違反法規關于生育子女數量、條件（如生育間隔）等方面的規定，畢竟不同于一般的違反行政管理秩序的行政違法行為，所以立法上用的就不是“罰款”，而是用“征收社會撫養費”。

實行征收社會撫養費制度，將對促進社會資源的合理利用，增強公民實行計劃生育的法制意識，規范、調節公民的生育行為，履行實行計劃生育義務，起到重要的保證和促進作用。三、社會撫養費的征收主體

2002年9月1日《人口與計劃生育法》、《社會撫養費征收管理辦法》實施之前，計劃外生育費的征收主體是鄉（鎮）人民政府和街道辦事處，其依據是部委規章和各地的地方性法規或政府規章。1992年國家計生委、財政部、國家物價局聯合下發的《計劃外生育費管理辦法》第4條曾明確規定：“征收單位：鄉（鎮）人民政府、街道辦事處。被征收者所在單位應積極給予協助”。地方性法規中也都有類似的規定。如湖北省1997年修正通過的《計劃生育條例》第29條就規定：“計劃外生育費由所在地的鄉（鎮）人民政府或街道辦事處負責組織征收。”

2002年9月1日以后，由于《人口與計劃生育法》、《社會撫養費征收管理辦法》的實施，根據現行法律、行政法規規定，社會撫養費的征收決定主體應為地方縣級人民政府計劃生育行政部門10。這是社會撫養費征收制度的顯著特點和重大變化。之所以作這樣的規定，一是根據國家關于應由具有行政職能的部門作出行政收費決定的改革要求，體現國家對行政收費問題的高度重視，二是為了進一步提高計劃生育行政執法水平。

不過立法也考慮到一些特殊情況，特別是考慮到地方政府機構改革后縣級計劃生育行政部門的編制偏緊，工作壓力大，作出社會撫養費征收決定又需要經調查取證、制作談話筆錄、制作決定文書、送達等程序，加之不少地方地域廣闊、交通不便，僅靠縣級計劃生育行政部門很難完成對違法生育公民征收社會撫養費的大量具體工作，因此行政法規《社會撫養費征收管理辦法》明確規定縣級人民政府計劃生育行政部門可以委托鄉鎮人民政府或者街道辦事處作出書面征收決定。這樣的規定符合基層實際，增加了可操作性。但這里需要明確的是，即使委托，縣級計劃生育行政部門仍是法律意義上的征收主體。11如果出現了行政復議或行政訴訟的情形，縣級計劃生育行政部門仍是行政復議的被申請人或行政訴訟中的應訴主體。因此，縣級計劃生育行政部門應加強對征收工作的經常管理與監督，指導基層提高執法的規范性、合法性，避免征收過程中違法現象的發生。

對于流動人口的社會撫養費的征收決定，原則上由當事人的生育行為發生地的縣級人民政府計劃生育行政部門作出12。至于當事人的生育行為發生時，其現居住地或者戶籍所在地縣級人民政府計劃生育行政部門均未發現的，此后由首先發現其生育行為的縣級人民政府計劃生育行政部門作出征收決定。這些規定既體現了人口與計劃生育法“流動人口的計劃生育工作實行戶籍所在地與現居住地共同管理，以現居住地管理為主的原則”，又與現行做法保持了一致，具有較強的可操作性，有利于推行流動人口計劃生育工作新的管理原則的建立。

四、社會撫養費的征收對象

《人口與計劃生育法》第41條（1）款只規定“不符合本法第十八條規定生育子女的公民，應當依法繳納社會撫養費”。《社會撫養費征收管理辦法》第3條（1）款亦作同樣的規定。由此可以看出社會撫養費的征收對象是不符合法律、法規規定條件生育子女的公民。但是問題在于這里的不符合法律、法規規定條件生育，也就是常說的“計劃外生育”或稱“超生”或者“不依法生育子女”到底如何界定，則是實踐中一個極為重要的問題。此處以湖北省現行《計劃生育條例》和湖北省計劃生育委員會關于《計劃生育條例》應用中有關問題的解釋為例。湖北省計生委認為省人大常委會制定的《計劃生育條例》第九條規定的“禁止計劃外生育。”這里“計劃外生育”包括下列情況：（1）未到法定婚齡（女20，男22周歲）生育的；（2）非婚生育的；（3）按《條例》只應生一個孩子，而生育第二個孩子的；（4）雖然符合《條例》規定生育第二個孩子的條件，但未達到生育間隔或未經批準發給《二孩生育證》而生育的；（5）生育第三個（不含計劃內生育第二個孩子時是雙胞胎或多胞胎的）或第三個以上孩子的；（6）不符合《收養法》的規定而收養小孩的；（7）再婚夫婦不符合生育規定生育的。13

目前較為普遍的觀點認為，根據《人口與計劃生育法》、《婚姻法》、《收養法》的有關規定，以及各省、自治區、直轄市地方人口與計劃生育法規（或政府規章）規定，有以下幾種情形之一的公民，應當繳納社會撫養費：1、公民再生育不符合地方人口與計劃生育法規規定的條件，生育子女的數量超過地方性法規規定的許可范圍；2、公民未履行法定婚姻登記程序，在未形成法定夫妻關系的前提下的生育行為；3、公民收養子女的行為不符合收養法或地方人口與計劃生育法規的有關規定，或依法收養后的生育行為不符合地方人口與計劃生育法規的規定；4、公民再婚生育行為不符合地方人口與計劃生育法規的有關規定；5、公民再生育行為不符合地方人口與計劃生育法規關于生育間隔或有關程序的規定；6、公民其他不符合地方人口與計劃生育法規規定的生育行為。公民發生以上六種生育行為，應當按照《辦法》的規定，自覺履行繳納社會撫養費的義務。14

從上述規定情形可以看出，所謂“不依照法律、法規生育子女”其實有較廣的適用范圍。不僅有生育數量的限制，還有生育間隔即時間的限制；不僅針對正常情況下夫妻關系穩固、存續期間所生育子女數量的限制，還涉及婚姻關系產生變化后如再婚、重婚情形下生育子女的數量限制。不僅涉及夫妻生育子女的數量和生育間隔問題，還涉及收養子女的條件、數量等問題。總之情形比較復雜。所以這里極為重要的便是各地有關計劃生育的地方性法規的規定。因為《人口與計劃生育法》第18條只是作原則規定，具體生育政策實際上是授權省級權力機關制定。所以實踐中，主要應當看各地的相關地方性法規是如何具體規定的。

我認為在這里有一些問題值得探討。比如說，對于未到法定婚齡（女20，男22周歲）生育的、非婚生育的或符合《條例》規定生育第二個孩子的條件，但未達到生育間隔或未經批準發給《二孩生育證》而生育的，是否應當“一刀切”，都一律征收社會撫養費，很有研究的必要。因為未到法定婚齡生育，有的是可以責成他們首先補辦婚姻登記手續（當然有的可能也未必就能結婚）。如果生育子女的數量符合其補辦結婚登記手續后依《條例》規定的子女數量，則似乎不應征收社會撫養費。當然有關機關應對他們的行為予以批評教育。另外對于本來可以生育第二個孩子，只是因為未達到生育間隔時間，或者未獲《二孩生育證》而生育的，似乎也不應該征收社會撫養費。因為以上情形并未引起所謂社會公共投入的增加，所以也就談不上對他們征收所謂社會撫養費。這樣一來就有必要對各地地方性法規的類似規定進行審慎分析和清理，應盡可能地使社會撫養費征收制度的設計更加合理化、科學化，使得其設定名符其實，而不應使社會撫養費的征收對象過于泛化，不應遷就原來甚或現在一些不合時宜的規定，否則就可能與設立這一制度的初衷相背離或產生較大的偏差。如果一旦涉訴，就會招致對于這種地方性法規的合法性審查，或者引來對其合憲性的爭議。從法理上講，則涉及到對于那些地方性法規的正當性考量五、社會撫養費的征收標準

《人口與計劃生育法》頒布之前國家并無統一的征收標準，即便是1992年頒布的部委規章《計劃外生育費管理辦法》中第六條也只規定“征收標準：由省計生委根據省、自治區、直轄市的《計劃生育條例》等有關規定和當地經濟狀況提出意見，經省級物價、財政部門審核后報省政府批準”。所以實際上往往由各省、自治區、直轄市的計劃生育條例進行規定。在一些地方的計劃生育法規中如1997年《湖北省計劃生育條例》第26條就較為詳盡地規定了計劃外生育費的征收標準和數額范圍。15

當然即便在2001年頒布的《人口與計劃生育法》中也并未規定統一、具體的征收標準，而只是授權國務院制定社會撫養費的征收管理辦法（即行政法規）。基于全國各地經濟社會發展不平衡的實際出發，國務院的行政法規也只對社會撫養費的計征標準作了原則規定，即社會撫養費征收數額的計算，以當地城鎮居民年人均可支配收入和農村居民年人均純收入為計征的參考基本標準，結合當事人的實際收入水平和不符合法律、法規規定生育子女的情節，確定征收數額。16行政法規《社會撫養費征收管理辦法》則將社會撫養費的具體征收標準進一步授權省、自治區、直轄市規定。17

這就是說，國務院制定的《辦法》僅規定了征收的參考基本標準，并沒有規定具體的征收數額，而是授權各省、自治區、直轄市予以規定。這主要是考慮到，一是各省、自治區、直轄市以及各地所轄市、縣的經濟、社會發展水平存在不平衡，每一區域內的居民實際收入水平也存在差異，征收社會撫養費基本標準中的具體倍數和征收數額不可能也不應當“一刀切”，二是由于各省生育政策有所不同，各省認定的不符合法律、法規生育子女的行為不完全一致。

根據《辦法》，各省、市、自治區在確定社會撫養費的具體征收標準時，應當考慮以下三方面的因素：一是符合《辦法》中關于社會撫養費計征的參考基本標準；二是結合當事人的實際收入水平。一些違反法律、法規規定條件生育子女的高收入家庭在教育、醫療、住房、交通、能源等方面的消費，即所有的公共投入份額遠遠超過其他家庭。為了體現公平、公正原則，對收入超出當地統計部門正式公布的城鎮居民年人均可支配收入或者農村居民年人均純收入的當事人，還應對其超出部分加征社會撫養費；三是考慮不符合法律、法規規定條件生育子女的具體情節，對非婚生育、重婚生育、違反地方性法規的規定多生一孩、二孩或多孩，對經多次說服教育仍執意違反法律、法規生育的，都應視情節在征收社會撫養費的數額上有所區別。

問題是從過去的情況來看，所謂不依照政策、法規生育子女的大都發生在農村或者說多是老、少、邊、窮地區。那里的計劃生育工作的開展也難度最大。而對于這些地區的生育人群來講，無論當地政府部門制定的征收標準是多高或多低，如果一旦發生多生育子女的情況，他們都很難繳納或負擔得起。而現行法律、行政法規、地方性法規中又都沒有關于社會撫養費減免的情形，相反只有在一定期限內一次繳清的原則規定，另外還有依當事人申請分期繳納的特殊規定。那么針對上述事實上確已超生但又難以負擔得起社會撫養費的生育人群來說，或者說對于他們應當繳納而又無力繳納的社會撫養費到底怎么辦？如何執行？很顯然行政機關不能采取傳統上曾經適用過的所謂行政強制措施（如有的地方曾經出現過的“上墻扒瓦，牽牛拉馬”——這種做法是嚴重侵犯人權的，也是屬于后來國家計生委明令禁止的“七個不準”的范圍）予以強制執行，即便申請法院強制執行，人民法院也應當考慮被執行人的狀況來作出是否執行和如何執行的決定。他們都要考慮到對被執行人基本人權的尊重。那么這樣一來，豈不出現了一個悖論：那就是一方面對于違反法律、法規生育子女的公民應當征收社會撫養費，可是另一方面由于違反者的經濟狀況使得他們無力承擔那部分社會撫養費的，行政機關又顯得十分無奈。若要強制執行，可能面臨著諸多困難；若不執行，那么法律的實施效果又會大打折扣，法律的威信何在？這些問題，也是實踐中經常出現的，面對這些情況，我們的立法機關應當如何評價這種制度設計？我們的執法機關又當如何處理類似的情況？恰恰是諸如此類的問題，使得我們充分注意到，計劃生育工作應做在前面，要堅定不移地堅持“三為主”的工作方針，即以宣傳教育工作為主、以避孕為主、以經常性工作為主。從政府的角度講就是如何通過建立社會保障制度，通過提供各種優質服務等綜合措施，促使人們能自覺地遵守國家的法律、法規，支持和理解國家的基本國策。

為了防止在計劃生育管理中亂搭車收費的情況出現，國務院的行政法規《辦法》明確規定，任何單位和個人不得違反法律、法規的規定擅自增設與計劃生育有關的收費項目，提高社會撫養費征收標準。對此該行政法規還規定了明確的法律責任。18

對于不符合人口與計劃生育法第十八條規定生育子女的流動人口的社會撫養費的征收，《社會撫養費征收管理辦法》則依據《人口與計劃生育法》和國務院《流動人口計劃生育工作管理辦法》的規定，結合實際情況作出了三項具體規定：一是當事人的生育行為發生在其現居住地的，由現居住地縣級人民政府計劃生育行政部門按照現居住地的征收標準作出征收決定；二是當事人的生育行為發生在其戶籍所在地的，由戶籍所在地縣級人民政府計劃生育行政部門按照戶籍所在地征收標準作出征收決定；三是當事人的生育行為發生時，其現居住地或者戶籍所在地縣級人民政府計劃生育行政部門均未發現的，此后由首先發現其生育行為的縣級人民政府計劃生育行政部門按照當地的征收標準作出征收決定。以上三項規定較好地涵蓋了流動人口計劃生育管理中出現的各種情況，既體現了流動人口的計劃生育工作由其戶籍所在地和現居住地的人民政府共同管理，以現居住地為主的管理原則，又較好地解決了流動人口計劃生育管理中的實際問題，有利于推行流動人口計劃生育工作新的管理原則的建立。

當事人在一地已經被征收社會撫養費的，在另一地不因同一事實再次被征收社會撫養費或者追收其差額部分。這是“一事不再理”原則在流動人口計劃生育社會撫養費征收管理中的具體表現。

六、社會撫養費的征收程序

1992年國家計生委和財政部聯合頒布的行政規章《計劃外生育費管理辦法》第二章征收辦法第八條曾專門規定了征收程序19。不過在我至今所收集、了解的各地地方性法規中并無對于征收程序的專門規定。《人口與計劃生育法》本身并沒有詳細規定，只是授權國務院制定《辦法》，在國務院所制定的《辦法》中也同樣規定得比較粗疏。

這里筆者結合法律、行政法規、地方性法規和有關部委規章對于社會撫養費的征收程序作一概括：

（1）立案立案是指縣級人民政府計劃生育行政部門或其委托的鄉、鎮人民政府或街道辦事處對公民不依法生育子女的行為，經審查后決定作為征收社會撫養費案件處理。

（2）調查取證調查取證是為查明事實，收集證據，依法定程序而進行的專門活動。行政機關工作人員應當盡可能地收集各種證據，包括書證、物證、視聽資料、證人證言、當事人的陳述、鑒定結論、勘驗筆錄、現場筆錄等。

（3）作出征收決定調查終結后，應分別作出以下決定：確有違反法律、法規條件生育子女的行為的，作出書面征收決定；違法事實不能成立的，不得作出征收決定。我認為，在作出征收決定之前，應將擬作出的征收決定的內容通知當事人并聽取當事人的申辯與陳述，尤其是當事人的有關實際收入水平，認為其意見合理的應當予以采納。

（4）制作征收決定書對于決定征收的案件，應制作征收決定書。征收決定書的格式宜由省級計劃生育行政主管部門統一規范制作。

（5）征收決定書的送達送達是征收決定書發生法律效力的前提條件。未經送達的征收決定書，對當事人沒有約束力。社會撫養費的征收決定，自送達之日起生效。根據計劃生育工作實踐，參照行政訴訟法有關送達的方式，我認為這里可以有四種送達方式：直接送達、留置送達、郵寄送達、委托送達。對于這四種方式，直接送達是原則，委托送達和郵寄送達是補充，只有在直接送達發生困難的情況下才能采用委托送達或郵寄送達的方式，留置送達是直接送達的一種特殊形式。但無論采用哪種送達方式，征收決定都是自送達之日起生效。

（6）社會撫養費的繳納與接受

當事人應當自收到征收決定之日起30日內一次性繳納社會撫養費。如果一次性繳納確有實際困難的，應當自收到征收決定之日起30日內向作出征收決定的縣級人民政府計劃生育行政部門提出分期繳納的書面申請，并提交有關證明材料。縣級人民政府計劃生育行政部門應當自收到當事人的申請之日起30日內作出批準或者不批準分期繳納的決定，并書面通知當事人。經批準的，當事人可自收到批準決定之日起按照通知書規定的時間、次數、數額分期繳納社會撫養費。未批準的，當事人仍應一次性繳納，但繳款日應自收到通知書之日起重新計算，期限仍為30日。

關于社會撫養費的繳納方式，《辦法》從基層計劃生育工作的實際情況出發，實事求是地作出了由各省、自治區、直轄市規定具體繳納方式的授權規定。各地可根據本地區的實際情況，分別作出由當事人自行到指定的金融機構繳納、由鄉（鎮）人民政府或者街道辦事處代收代繳、由當事人所在單位代收代繳、由縣級計劃生育行政部門和依法承擔代收代繳義務的鄉（鎮）人民政府或者街道辦事處責令當事人繳納等規定。

征收社會撫養費，應當向當事人出具由省、自治區、直轄市人民政府財政部門統一印制的社會撫養費收據。社會撫養費應當全部上繳國庫，按照國務院財政部門的規定納入地方財政預算管理。任何單位和個人不得截留、挪用、貪污、私分。

（7）申請人民法院強制執行當事人未在規定的期限內繳納社會撫養費的，自欠繳之日起每月加收欠繳社會撫養費的千分之二的滯納金20；仍不繳納的，由作出征收決定的計劃生育行政部門依法申請人民法院強制執行。七、社會撫養費的征收管理體制

（一）社會撫養費的征收管理體制

20世紀80年代以來，由對超生子女費實行“統收統支”到對計劃外生育費實行“鄉收縣管、財政監督、專款專用”的管理體制，雖然逐漸規范了這項收費的管理，但在實踐中仍存在自收自支、收支“掛鉤”、“放水養魚”等問題，加之缺乏監督或監督不力，致使少數地方滋生腐敗，甚至形成行業不正之風。為此，《辦法》根據國家行政事業性收費改革的要求，明確規定征收的社會撫養費和滯納金全部上繳國庫，納入地方財政預算管理，實行“收支兩條線”管理體制。并規定執收單位要建立、健全內部稽核和會計核算制度，嚴格財務紀律，任何單位和個人不得截留、挪用、貪污、私分社會撫養費。計劃生育工作所需經費，由各級財政予以保證。

關于社會撫養費的征收管理體制，主要內容包括：對不符合法律、法規規定生育子女的公民，由縣級人民政府計劃生育行政部門作出征收社會撫養費的書面決定或者委托鄉、鎮人民政府或街道辦事處作為代征機關負責征收。征收機關或代征機關依據縣級人民政府計劃生育行政部門的決定，向應繳納社會撫養費的當事人送達《社會撫養費征收決定書》。所收社會撫養費應當上繳財政。這種規定體現了國務院關于行政收費管理體制改革實行“收支兩條線”、當事人自行繳納等重要精神，有利于從制度上、源頭上杜絕基層因征收社會撫養費產生的行業不正之風和腐敗現象。

（二）社會撫養費管理的基本要求

1、社會撫養費的繳納方式按照要求，應為當事人自行繳納。同時，因交通等特殊原因，應繳納社會撫養費的當事人不便自行到指定的金融機構或其他代收單位繳納的，代征機關計劃生育工作機構可以會同指定的金融機構或代收單位的工作人員，為其提供繳納方便，向其出具收費票據，并在指定的時間內將當事人繳納的社會撫養費上繳指定的金融機構或其他代收單位。

2、加收滯納金問題根據《人口與計劃生育法》第41條關于加收滯納金的規定，《社會撫養費征收管理辦法》規定社會撫養費加收的滯納金按欠繳之日起每月加收欠繳社會撫養費的千分之二計算。同時征收的社會撫養費滯納金應當上繳財政。

3、社會撫養費的使用根據現行的人口與計劃生育事業經費投入體制，社會撫養費應納入財政管理。計劃生育經費投入由各級財政預算安排，確保人口與計劃生育工作需要。

八、不服社會撫養費征收的法律救濟

在目前，行政復議和行政訴訟是我國公民維護自身合法權益的極其重要的法律救濟手段，也是監督行政機關是否依法行政、公正執法的重要的法律監督機制。行政機關在作出征收行政相對人社會撫養費決定的過程中，是否存在對事實的認定錯誤，是否存在作出征收決定過程中的程序違法，是否存在著對社會撫養費的征收標準計算明顯不當等問題，往往是引起有關社會撫養費行政爭議的主要原因。

作為社會撫養費征收對象的公民，若不服縣級人民政府計劃生育行政部門所作出的征收決定（實踐中大量的將是認為不該征收的卻征收或者該少征收的卻多予征收的情況），可以依據《行政復議法》的規定在知道該征收決定之日起60日內向該縣人民政府或者所在地的上級計劃生育行政部門（即地、市級計劃生育行政部門）申請行政復議，由行政復議機關對該征收決定的合法性與合理性予以全面審查，并依法作出相應的行政復議決定。如果當事人對行政復議所作出的復議決定不服的，還可以根據復議決定的不同內容分別以不同的主體作為被告提起行政訴訟。具體說來，當事人若對行政復議的維持決定不服提起行政訴訟的，被告應是作出原征收決定的縣級人民政府計劃生育行政部門；當事人若對行政復議的變更決定不服提起行政訴訟的，被告應為復議機關。如果復議機關在法定期限內不及時作出行政復議決定的，當事人可以采取兩種辦法提起行政訴訟：其一是當事人可以以復議機關為被告，對其不履行或不及時履行職責的行為提起訴訟，請求法院判決責令其在一定期限內作出行政復議決定；其二是當事人可以以原征收決定機關為被告提起訴訟，請求對該具體行政行為進行合法性審查，作出撤消或者變更原征收決定等相應形式的判決。21

作為社會撫養費征收對象的公民若不服縣級人民政府計劃生育行政部門所作出的征收決定，還可以依據《行政訴訟法》的規定，直接向所在地的縣級人民法院提起行政訴訟22。不過應當注意的是，該公民應當在知道作出征收決定之日起三個月內提出。23

無論是行政復議還是行政訴訟過程中，有兩個非常重要的問題需要研究，就是關于征收決定是否停止執行以及如何計算滯納金的問題。

關于行政復議或者行政訴訟期間征收決定是否停止執行的問題。一方面，國務院頒布的行政法規《社會撫養費征收管理辦法》第九條第二款規定，行政復議或者行政訴訟期間征收決定不停止執行（這一內容與《行政復議法》第21條、《行政訴訟法》第44條的原則相一致），但是后面的“法律但書”則又規定，“行政復議法、行政訴訟法另有規定的除外。”可以看出總的來講是與行政復議法、行政訴訟法關于“具體行政行為不停止執行原則”的規定彼此呼應的。問題在于，這樣的法律、法規規定中，行政相對人只有申請停止執行的程序性權利，當事人的這種申請行為并不必然地引起該具體行政行為的中止執行的效果。而無論是行政復議還是行政訴訟程序中，作出該具體行政行為的原行政機關或者行政復議過程中的復議機關則有根據具體情況主動停止執行的權力，人民法院也只有在當事人申請的前提下，認為“該具體行政行為的執行會造成難以彌補的損失，并且不停止執行不損害社會公共利益”的才可以裁定停止執行。從這些規定看來，立法中的權利與權力配置還存在一些不盡合理的地方。我認為，應該盡快修改《行政復議法》、《行政訴訟法》的相關規定，及早確立“復議、訴訟期間原行政行為停止執行原則”，不停止執行只是個別的例外，這樣才更有利于保護當事人的合法權益，防止行政機關濫用權力，以免造成無可挽回和不可彌補的損失。

關于經過行政復議與行政訴訟的案件如何計算滯納金的問題。一方面，依照法律、行政法規規定，當事人應在行政機關規定的期限內一次性繳納或經批準分期繳納社會撫養費24；另一方面當事人不服行政征收決定可以依法申請行政復議或提起行政訴訟。那么如何看待行政復議中或行政訴訟中該行政征收決定的法律效力（即是否必須執行）以及后續程序中如何起算欠繳之日從而計算滯納金的問題。我認為，如果當事人不服行政征收決定申請復議或起訴，實踐中當事人往往會同時提出中止（停止）執行該決定的申請，或者由行政機關（這里包括原機關和行政復議機關）依職權主動作出停止執行的決定，盡管法律、法規原則規定“行政復議與行政訴訟期間原行政決定不停止執行”，但是法律、法規仍然有其例外規定。或者說就象上文我所主張的，應該確立“復議與訴訟期間停止執行原決定”的原則。倘若如此，在行政復議和行政訴訟期間，原行政征收決定的效力暫時中止。必須等待最終的生效決定作出后（包括終局的行政復議決定、當事人未上訴的一審判決或者是二審終審判決等）才可以重新計算期間。如果終審判決或者生效的復議決定認定當事人仍然應當承擔繳納社會撫養費義務的，那么當事人就應當在生效法律文書所規定的期間里履行繳納義務，如果當事人在法律文書規定的期間里不履行應當履行的義務的，自欠繳之日起應當依法交納滯納金。而且行政機關還可以依法申請強制執行已經生效的法律文書。

九、小結

征收社會撫養費雖是推行計劃生育的重要措施，但并非實行計劃生育的主要措施和唯一手段。在計劃生育工作中，應該通過深入、細致的宣傳教育，使廣大公民理解和自覺執行計劃生育規定，規范自己的生育行為；通過提供計劃生育優質服務，建立經常性的隨訪服務和孕情檢查制度，加強對生育過程的控制，努力減少和避免非意愿妊娠，防患于未然。應建立計劃生育激勵機制和利益導向機制，幫助實行計劃生育的家庭解決實際困難，盡快富裕起來；應繼續深入開展“三為主”，深化“三結合”，加強基層基礎工作，建立和完善適應民主法制建設和市場經濟體制新形勢的綜合治理體制和基層管理機制，決不能簡單地靠事后征收社會撫養費來推行計劃生育。

對于社會撫養費的征收，各級計劃生育行政部門與其他有代收代繳義務的單位應嚴格執法，努力使社會撫養費的征收到位，真正發揮社會撫養費制度調節生育行為的功能，同時也要在征收工作中注意維護公民的合法權益。要防止為完成征收任務而不依法行政、不按法律程序辦事、甚至隨意損害育齡群眾合法權益和不認真履行征收職責，應收不收，弱化執法力度的問題。充分發揮相關部門、基層組織和單位的作用，通過綜合治理，促進社會撫養費征收的及時到位。要建立健全管理制度，規范社會撫養費征收工作的各個環節，堵塞漏洞，加強廉正建設，提高行政執法水平。要努力減輕農民負擔，維護群眾的合法權益。對于違反法律、法規的規定，擅自增設與計劃生育有關的收費項目或者擅自提高社會撫養費征收標準的，對于征收中個各種違反“收支兩條線”規定的行為，要依據國務院《違反行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線管理規定行政處分暫行規定》25等法規嚴肅處理。對于截留、挪用、貪污、私分社會撫養費的，依照刑法相關規定依法追究刑事責任，尚不夠刑事處罰的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予相應的行政處分。

ImpositionSystemofSocialcompensationFeeinChina

Abstract：Fromtheviewofevolvementofsocialcompensationfee,thatis,frompenaltyonover-procreation,tochargesonbreakingthefamilyplanningpolicy,tosocialcompensationfee,binedwithnationallegislation,thepaperelaboratesthechangesandcharacteristicofcollectionbodies,thecollectionobjects,thecollectionstandard,procedureandthecollectionadministrationsystemofsocialcompensationfeesystem.Still,weprobeintolegalremedyincaseofthecounterpart’sdiscontentmentwithsocialcompensationfee:administrativereview,administrativelitigationandadministrativecompensation.

Keywords:：Familyplanningsocialcompensationfeeadministrativechargesadministrativeimpositionseparation