政府規制失靈

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一、政府規制失靈的表現

1.規制過度

我國的政府規制與西方國家的政府規制存在很大區別。西方國家規制之所以出現，很大程度上是因為存在市場失靈，而我國的政府規制帶有更多強制性的色彩。計劃經濟時期，政府規制無處不在，與其說我國政府規制是為了解決市場失靈，不如說是為了消滅市場更確切些。改革開放后我國政府規制，不是解決市場失靈，而是計劃經濟的慣性和本能。從政府規制的背景來看，30年的高度集中的計劃經濟體制排斥市場機制的作用，資源配置方式的行政化、計劃化力量，在我國經濟體制運行的過程中形成了巨大的慣性，造成了無可匹敵的國家授權下的壟斷力量和官本位的烙印。與此配套的政府規制是政府對微觀經濟主體的活動所進行的全面的直接干預，建立什么樣的企業、在哪里建立、企業生產什么、生產多少、生產的產品賣給誰、價格如何等問題都由政府確定。實行改革開放以后，特別是1992年十四大的召開，首次明確提出要建設社會主義市場經濟，我國從此進入了由計劃經濟向市場經濟過渡的階段。這個時期的政府規制是一個混合體，即不可避免地帶有原有計劃經濟的影子，又必然包括了構建市場經濟體系的一些新的制度和措施。與市場經濟國家相比，我們的政府規制涉及面廣，對企業的影響程度深，突出表現為規制過度。

現行的政府規制內容相當廣泛。在壟斷方面，主要針對傳統自然壟斷領域，內容涉及電力、城市供水、城市燃氣、公共汽車與地鐵、電信、公路、鐵路運輸、管道運輸、航空運輸、水路運輸等。現行的規制措施主要有兩種，一是準入規則，其形式有國家壟斷、申報、審批、許可、營業執照標準設立。二是價格規制，主要針對自然壟斷領域，方式主要有法定價格、地方政府定價、行業指導、標準等。現階段，政府規制的權力歸屬是：從中央到地方幾乎所有政府機關都擁有規制權力。

政府規制超越了其應有的彌補和克服市場失靈的范圍，抑制了市場經濟的內在活力和正常發展，使企業缺乏競爭活力，造成資源配置的扭曲，并為尋租活動的產生提供了土壤。

2.政府規制缺位

政府規制的缺位即指在需要行使規制的地方出現了政府缺位，市場失靈現象得不到抑制，社會福利水平下降。體制轉軌中，政府規制缺位的主要表現是對市場競爭秩序維護的不足，對消費者保護、健康和衛生、環境保護等方面的不足。政府規制缺位的后果是嚴重的，如：產品質量低劣、假冒偽劣現象泛濫，環境嚴重污染得不到有效制止，消費者的生命安全受到嚴重威脅等等。

3.規制機構運行的高成本、低效率

政府規制雖達到了彌補市場失靈的目的，但成本昂貴、效率不高甚至可能出現效率低于規制實行前的情況。政府規制機構運行的高成本、低效率主要表現在：規制機構龐雜，協調困難；規制工作缺乏競爭力；缺乏降低成本的內在驅動，不能正確評估運行效率，監督信息不完備，缺乏對規制者主體的規制。

二、政府規制失靈的原因

1.一般意義上的原因

政府規制失靈一般意義上的原因指的是市場經濟條件下政府規制失靈的共性原因。只要是市場經濟，政府規制失靈都可能出現。一般原因又可以從經濟和政治兩個角度來分析。

從經濟角度看，政府規制失靈首先在于政府部門所得信息的不完全性決定的有限理性。政府信息不完全性是由于以下原因造成的：其一，公共部門不可能擁有完全的信息（其實任何人都不能擁有完全的信息，因為信息的完全是相對的，信息的不完全性才是絕對的），而人們對信息的識別能力則是有限的。雖然政府具有信息識別、分析和處理的優勢條件，但試圖擁有完全信息的能力仍然是有限的。這就意味著政府選擇規制政策、制定規章或制度時可能會犯錯誤，從而不僅達不到預期的規制目的，甚至離目標更遠。其二，企業不會把它所知道的信息告知政府，甚至還可能提供虛假信息，政企之間的這種博弈加重了政府的信息不完全性和決策失誤的可能性。其三，由于缺乏有效的利益和責任激勵，規制者不一定有積極性去獲取有關信息。

其次，政府規制的目的不僅是解決問題，還必須經濟有救地解決問題，規制需要付出一定成本，當其成本高于規制者的最終收益時，則規制結果得不償失，政府就會選擇不規制。

從政治角度看，其一，政府的“道德人”假設與政府官員的行動目標之間存在差異和矛盾。從理論上說，政府作為公益人必須代表公共利益，謀求公共利益的最大化。然而，現實中的政府是由具體的人組成的，他們不可能是不食人間煙火、完美無缺的，他們的利益和行為目標并不一定具有與公共目標和社會福利最大化保持一致的必然性。當二者發生矛盾時，就有可能出現政府官員為追求自身利益而做有害于公共利益的決策。

其二，政府所具有的自由裁量權，使得規制可能引起再分配上的不公平和“尋租”的產生。政府規制以有關法律、政令及規章為基礎實施。一般來說，相關的法律只提供了規制的原則和準則，大量具體而詳細的規則有待進一步的完善和規定，所以規制者擁有一定程度的自由裁量權。因此，有關利益集團便會通過合法或非法的途徑“購買政府”，對政府規制政策施加影響，使之對自己有利，這種行為就被稱為“尋租”。同時由于政府官員也有追求個人利益最大化的動機在這種情況下，大權在握的政府官員極有可能做出“有利于提供報酬的人，從而損害公眾利益的行”。可見尋租因政府干預成為可能，又必然因這種干預的過度且缺乏規范和監督而成為現實。其三，由于政府行為難以監督，行為效果難以測量等原因，引起對規制者的監督缺位。一方面，規制者也是壟斷者，其行為是難以監督的。在缺乏監督約束的條件下，權力沒有權力來制衡，規制沒有公眾來評價，這就在客觀上為規制失靈的產生提供了土壤。

2.特殊原因

從特殊性的角度看，政府規制失靈與我國轉型期的政治經濟條件密切聯系，主要有：

首先，政府角色的沖突和錯位。政府規制過程有三個相互獨立的主體，即決定對某行業進行規制的立法機構、具體實施規制的行政執行機構以及被規制對象。長期以來，我國對自然壟斷性質突出的基礎設施產業實行的是政府壟斷經營的管理體制。在這種體制下，電力、通信、鐵路運輸、煤氣和自來水等基礎設施產業的主要業務是由中央政府或地方政府的企業獨家壟斷經營，政府既是政策的制定者和監督者，又是具體業務的實際經營者。政府有關部門對自然壟斷行業的進入、價格、投資等都實行了嚴格的規制政策。作為規制者的政府主管部門與企業之間政企不分甚至政企一體化的問題十分嚴重。因此，在規制實施中所涉及的不同主體，實際上三位一體，彼此間并不相互獨立，缺乏必要的制度制衡，所謂的規制實質不過是自己管自己。同時，各省市所轄的規制機構，由于它們主要是對本地政府負責，因此在規制中往往要聽從本地政府主要領導的指令，要顧及本地的經濟發展和政府的形象。這樣，規制機構就很難站在公眾利益和國家利益的立場上嚴格進行執法活動。

再次，受規制市場不健全、欠完善，以及我國干部考核制存在缺陷。在我國的受規制市場上，雖然企業和消費者都有自身利益最大化的目標，但立法者和規制者卻不用追求選票數的最大化，因為我國的干部考核是上級對下級的考核，考核中很少把群眾滿意度作為重要因素加以考慮。因此，企業和消費者在很大程度上依附于政府，能夠充分表達自身利益、進行合理博弈的獨立、成熟、強大的企業主體和消費者主體尚未形成，這就在客觀上為政府規制機構漠視企業和消費者利益、操縱規制過程或濫用規制權力提供了可乘之機。

最后，存在政府規制職能正常發揮的制度障礙。目前，政府規制從機構到規則都還處于建立過程之中、遠未完善，其作用范圍受到很大的限制，使之無法正常發揮自己的作用。而原有的計劃性政府管制的制度基礎尚未完全消除，仍具有強大的慣性。政府官員對計劃管制的機制、方法也都駕輕就熟，習慣于用計劃管制的手段來管理市場經濟。從一定意義上說，轉型期的政府規制失靈就是政府職能尚未實現徹底轉變、政府規制制度遠未完善、難以發揮作用所造成的。

三、解決政府規制失靈的對策

從國際經驗看，解決規制失靈的基本思路有兩條，一是放松規制，引進競爭機制；另一條是把激勵機制引人規制，對規制進行改良。隨著中國加入WTO，隨之而來的經濟規則的一體化及日趨激烈的政府間的競爭，將我國傳統的政府規制體系推到了改革的最前沿。對此，筆者認為：中國的問題不是不要政府規制，也不是簡單地放松規制或緩和規制，而是如何通過采取一些有效措施把規制從一系列的困境中解放出來，并進而實現良好規制，讓政府規制真正發揮其優勢和作用，最終使政府規制成為一種高質量的政府治理工具。而要達到這個目的，需要做到：

1.矯正政府失靈，對規制者進行規制

首先，確立有限政府的觀念，從制度上約束政府規制行為。要確立有限政府的觀念，以制度的建設和法制的完善來防止因權力的濫用而損害公共福利。其中，憲法制約和行政法治不失為矯正政府失靈的好方法。我們當前最緊迫的任務就是要拿起法律的武器，通過制定一系列合理的制度結構來對參與規制立法和具體執行規制的成員的自利性行為和投機行為進行約束，盡快建立起一套較為完善的憲法救濟制度，實行行政法治，以矯正規制目標的偏差。

其次，合理界定政府規制的邊界。實行民主化規制，使相關利益各方能夠依照程序進行磋商和協調，將政府規制權力行使的界線界定在不侵害國民和企業的自由權利之上。具體限定如：第一次限定，政府作用應嚴格限制在市場失靈的范圍內；第二次限定，政府干預應限于能夠修補的市場缺陷之內；第三次限定，政府干預應同樣要遵循成本收益原則。

其三，建立地位獨立、規制中立、有足夠規制授權的規制機構。政府規制機構要想真正成為各方利益的協調者，就必須超脫于具體的利益糾紛之外，具有較大的中立性、獨立性。為防止來自地方政府和行業管理部門的干擾，中國需要設立一批直屬于全國人大的執法機構，并在各地設立垂直領導的執法機構，以保持其中立性。合理、明確劃分中央和地方規制機構的規制權，使二者各負其責，互相監督。

最后，推行政企分開。在進一步轉變政府職能的基礎上，推進政府機構改革，將政府的規制者職能和所有者職能分開，交由不同的行為主體承擔，這才能保證規制機構的公正性。而推行政企分開關鍵就是政資分開。政資分開，有助于界定政府職能，提高政府效率，減弱行政干預，但又不放棄政府的責任和權利，政資分開的制度本身是約束政府各級領導濫用權力的辦法之一。

2.放松規制，培育產權多元化市場

放松經濟性規制，是以向規制產業引進競爭機制為目的。目前，在我國經濟運行過程中，比較統一開放的全國性市場體系并沒有真正形成，而是被各級行政部門和地方政府的“條條”與“塊塊”不同程度地分割。市場準入仍受到行業主管部門的嚴格限制。為了消除壟斷行業的非效率性，可以采取通過引人民間投資主體自由于進人競爭性環節，或是能夠參與壟斷環節的特許權競爭等民營化形式，對現有壟斷企業進行股份制改造，使其成產權多元化的現代公司制企業，培育不同的市場交易主體，完善市場交易機制。

3.加強對規制者的監督

首先，建立透明開放的政府規制程序，透明性要求規制機構的規制依據、規制過程和規制結果必須對公眾公開，接受公眾監督。其次，健全社會監督體系，建立各行業的消費者組織，建立健全聽證會制度。公眾參與是保證規制機構獨立性的一個重要方面，任何規制政策都是政府規制機構，企業和消費者各方利益相互博弈的結果，因此規制政策制定過程中，必須吸收消費者企業等各方利益集團的參與，通過聽證會這種方式，各利益相關者集團的代表可以闡述自己對相關決策的觀點，從而保證規制機構可以聽取各方的意見，以保證規制政策制定的公正平等。最后，加強司法審查。加強對于公權力行使過程的違憲審查、司法審查、上級監督、專門監督等國家權力性監督，真正實現以權力監督權力的硬約束機制。

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