政府績效標(biāo)準(zhǔn)管理歷程論文

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編者按：本文主要從“標(biāo)準(zhǔn)化管理”的發(fā)展脈絡(luò)與趨勢；政府績效標(biāo)準(zhǔn)管理的基本特征；從標(biāo)準(zhǔn)化管理走向績效標(biāo)準(zhǔn)管理進(jìn)行論述。其中，主要包括：從政府標(biāo)準(zhǔn)化管理走向政府績效標(biāo)準(zhǔn)管理是歷史的發(fā)展趨勢、標(biāo)準(zhǔn)化管理是制度化管理的高級(jí)形式、標(biāo)準(zhǔn)化管理首先是在企業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭械摹⒄芾碓诮梃b工商管理技術(shù)的過程中，引入了標(biāo)準(zhǔn)化管理、政府業(yè)務(wù)的流程管理是一種機(jī)構(gòu)內(nèi)部職能規(guī)范化過程、政府自身建設(shè)的進(jìn)一步加強(qiáng)，政府流程管理普遍得到重視、凸現(xiàn)工具理性的內(nèi)蘊(yùn)、實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性的追求、科學(xué)發(fā)展觀：走向績效標(biāo)準(zhǔn)管理的推動(dòng)器、流程再造：績效標(biāo)準(zhǔn)管理的另一種表述、績效預(yù)算與績效審計(jì)：績效標(biāo)準(zhǔn)的兩個(gè)佐證等，具體請?jiān)斠姟?/p>

［論文摘要］在現(xiàn)階段，科學(xué)發(fā)展觀的宏觀背景、政府流程再造的實(shí)踐探索、績效預(yù)算與績效審計(jì)的發(fā)展范例，有力地推進(jìn)了政府績效標(biāo)準(zhǔn)管理的發(fā)展進(jìn)程。政府績效標(biāo)準(zhǔn)管理由政府標(biāo)準(zhǔn)化管理發(fā)展而來，政府績效標(biāo)準(zhǔn)管理具有凸現(xiàn)工具理性內(nèi)蘊(yùn)、實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性追求、把握關(guān)鍵流程脈絡(luò)、運(yùn)用績效評估的方法和明確管理結(jié)果導(dǎo)向的特征。

［論文關(guān)鍵詞］績效標(biāo)準(zhǔn)；績效管理；管理工具

從政府標(biāo)準(zhǔn)化管理走向政府績效標(biāo)準(zhǔn)管理是歷史的發(fā)展趨勢，與傳統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化管理相比，政府績效標(biāo)準(zhǔn)管理具有明顯的時(shí)代特征。它是實(shí)踐的產(chǎn)物，也是時(shí)代的需要。

一、“標(biāo)準(zhǔn)化管理”的發(fā)展脈絡(luò)與趨勢

在企業(yè)管理領(lǐng)域，標(biāo)準(zhǔn)化管理是制度化管理的高級(jí)形式，包含計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等一系列過程。標(biāo)準(zhǔn)管理可分為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)兩大類。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要根據(jù)不同時(shí)期的科學(xué)技術(shù)水平和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，針對具有普遍性和重復(fù)出現(xiàn)的技術(shù)問題，制定統(tǒng)一協(xié)調(diào)的技術(shù)準(zhǔn)則。管理標(biāo)準(zhǔn)要求在質(zhì)量和目標(biāo)的導(dǎo)向下，規(guī)定各方面經(jīng)營管理活動(dòng)、管理業(yè)務(wù)的具體標(biāo)準(zhǔn)。本文研究的是管理標(biāo)準(zhǔn)。

標(biāo)準(zhǔn)化管理首先是在企業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭械摹?biāo)準(zhǔn)化管理有體制和機(jī)制兩個(gè)方面的視角。在體制方面，標(biāo)準(zhǔn)化管理主要體現(xiàn)為企業(yè)層級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)化，滲透到企業(yè)內(nèi)部部門，各車間乃至班組、崗位。在機(jī)制方面，標(biāo)準(zhǔn)化管理較多的表現(xiàn)為流程管理，針對生產(chǎn)、開發(fā)設(shè)計(jì)等經(jīng)營管理中的每一個(gè)環(huán)節(jié)，制定科學(xué)化、量化的標(biāo)準(zhǔn)。從內(nèi)部管理來講，企業(yè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，可以減少資源浪費(fèi)，提高產(chǎn)品質(zhì)量和勞動(dòng)效率，統(tǒng)一思想和行動(dòng)，從而提升服務(wù)質(zhì)量，樹立企業(yè)形象。從外部發(fā)展來講，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)便于進(jìn)行“復(fù)制”或“克隆”，有助于企業(yè)在連鎖和兼并中實(shí)現(xiàn)經(jīng)營管理模式擴(kuò)張的效用最大化。

政府管理在借鑒工商管理技術(shù)的過程中，引入了標(biāo)準(zhǔn)化管理。同樣，政府標(biāo)準(zhǔn)化管理也有體制和機(jī)制兩個(gè)層面。實(shí)際上，科層制就是一種行政組織體制方面的標(biāo)準(zhǔn)化管理。金字塔形的、非常規(guī)范的組織結(jié)構(gòu)體系，明確的崗位職責(zé)分工，規(guī)則化、專業(yè)化、技術(shù)化、非人格化等標(biāo)準(zhǔn)化管理特征，通過嚴(yán)密的等級(jí)結(jié)構(gòu)進(jìn)行控制，按專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行權(quán)力分層、職位分等、層層節(jié)制、秩序井然，嚴(yán)格的權(quán)力運(yùn)行程序使一切都統(tǒng)一在一個(gè)法則系統(tǒng)之內(nèi)。同時(shí)，非人格化秩序的確立，使行政管理的每一個(gè)步驟都源于法規(guī)，從而擺脫了長官意志，保證了體制的規(guī)范性和連續(xù)性。［1］

政府業(yè)務(wù)的流程管理是一種機(jī)構(gòu)內(nèi)部職能規(guī)范化過程，通過界定流程各環(huán)節(jié)內(nèi)容及各環(huán)節(jié)間交接關(guān)系，形成行政業(yè)務(wù)的無縫銜接，以降低成本，提高工作效率。它“很少對行政或管理體制產(chǎn)生影響”，是一種“溫和的改進(jìn)項(xiàng)目”［2］，屬于機(jī)制層面的標(biāo)準(zhǔn)化管理。

近十年來，隨著政府職能轉(zhuǎn)變的深入發(fā)展、政府自身建設(shè)的進(jìn)一步加強(qiáng)，政府流程管理普遍得到重視，比較突出的是一些地方政府和部門導(dǎo)入IS0900l質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)學(xué)者調(diào)查，我國一些地方政府導(dǎo)入IS0900l質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)的具體實(shí)施主體基本集中在職能部門，而不是一級(jí)地方政府。各個(gè)職能部門獨(dú)立提出質(zhì)量方針，獨(dú)立建構(gòu)ISO質(zhì)量管理體系，獨(dú)立完成質(zhì)量手冊、程序文件、作業(yè)指導(dǎo)書和作業(yè)記錄等全套文檔。［3］流程管理表現(xiàn)為一種板塊式的結(jié)構(gòu)，沒有發(fā)揮出整體系統(tǒng)的功能。而且，IS0900l質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)“過程原則”編制和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，對組織運(yùn)作實(shí)施“符合性”評價(jià)，是一種對產(chǎn)品和技術(shù)的管理。也就是說，政府在機(jī)制層面的標(biāo)準(zhǔn)化管理即使發(fā)展到導(dǎo)入IS0900l質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)階段，也仍然缺乏過程和目標(biāo)的結(jié)合，缺乏組織整體績效的評價(jià)，缺乏在產(chǎn)品和技術(shù)管理之外的人和環(huán)境的管理。政府的標(biāo)準(zhǔn)化管理必須進(jìn)行提升，而其改進(jìn)的趨勢是向績效標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展。

二、政府績效標(biāo)準(zhǔn)管理的基本特征

績效標(biāo)準(zhǔn)就是以績效理念作為基本導(dǎo)向，以績效評估作為基本的元工具，將績效溝通、績效控制、績效改進(jìn)等基本元素滲透于標(biāo)準(zhǔn)化管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。績效標(biāo)準(zhǔn)從目標(biāo)管理、標(biāo)桿管理、全面質(zhì)量管理等管理模式中發(fā)展而來，這些管理模式都多少包含有績效管理的因子。績效標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了從單向度的概念向綜合性、多領(lǐng)域、多維度發(fā)展的建構(gòu)，經(jīng)歷了從經(jīng)濟(jì)、效率到質(zhì)量和公民滿意的側(cè)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，也就是“效率優(yōu)位”向“質(zhì)量優(yōu)位”［4］的轉(zhuǎn)變?？冃?biāo)準(zhǔn)是政府標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展的最新階段，與傳統(tǒng)的政府標(biāo)準(zhǔn)化管理相比，績效標(biāo)準(zhǔn)具有以下幾個(gè)明顯的特征：

1.凸現(xiàn)工具理性的內(nèi)蘊(yùn)

績效管理在根本上是一種關(guān)注工具、技術(shù)與方法的機(jī)制管理。機(jī)制管理相對于體制管理而言，關(guān)注價(jià)值實(shí)現(xiàn)與制度運(yùn)行的結(jié)果，并表現(xiàn)為解決問題時(shí)應(yīng)用的具體工具、技術(shù)和方法所構(gòu)成的體系。［5］機(jī)制管理與體制管理不同，不是一種根本制度的變革，不強(qiáng)求由上而下的剛性推行?？冃?biāo)準(zhǔn)作為政府績效管理系統(tǒng)化改革工具箱中的新工具，本質(zhì)也是一種創(chuàng)新性的機(jī)制管理，尋求從工作的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、程序等方面的改進(jìn)來達(dá)到管理的目的。

績效標(biāo)準(zhǔn)管理作為政府績效管理系統(tǒng)中的一種新生載體，本身是一個(gè)完整的管理過程，包括制定標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及績效改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)等若干個(gè)縱向依次相連的管理環(huán)節(jié)。作為一種改革工具，具有可復(fù)制、可移植、可推廣的特性，具有通用性、適用性和兼容性?？冃?biāo)準(zhǔn)管理可以進(jìn)行技術(shù)層面的移植和借鑒，應(yīng)用于其他政府部門以及大多數(shù)公共管理領(lǐng)域。

2.實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性的追求

企業(yè)中的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，追求的是單向性的工具效率，即使是管理標(biāo)準(zhǔn)、即使是政府中傳統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化管理，也仍然集中在工作標(biāo)準(zhǔn)管理，缺乏人文關(guān)懷?？冃?biāo)準(zhǔn)管理是一種管理工具，但并不影響它的價(jià)值理性追求?？冃?biāo)準(zhǔn)管理一方面把官僚制對效率的追求融入政府管理的最具操作性的環(huán)節(jié)，從行政工作的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)間等方面著手提高效率；另一方面體現(xiàn)了傳統(tǒng)行政效率觀念所不具備的對公平、服務(wù)、責(zé)任和回應(yīng)性等價(jià)值理性的關(guān)注，超越了單純的工具理性。績效標(biāo)準(zhǔn)管理作為一種克服官僚主義、改進(jìn)公共部門績效的有效管理工具，融入以人為本、公平、和諧等價(jià)值因素，引進(jìn)管理作風(fēng)、管理態(tài)度等柔性機(jī)制，以滿足公民的需要作為組織管理的目標(biāo)，更加關(guān)注人的需求和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了管理對象從“產(chǎn)品”到“人”的轉(zhuǎn)移，內(nèi)涵了工具和價(jià)值的雙重理性與效應(yīng)。［6］

三、從標(biāo)準(zhǔn)化管理走向績效標(biāo)準(zhǔn)管理

1.科學(xué)發(fā)展觀：走向績效標(biāo)準(zhǔn)管理的推動(dòng)器

政府管理和政府標(biāo)準(zhǔn)化管理是一個(gè)不斷發(fā)展的過程。從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)到管理標(biāo)準(zhǔn)、從企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理到政府標(biāo)準(zhǔn)化管理，再到陸續(xù)引入IS0900l質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)，政府標(biāo)準(zhǔn)化管理就是這樣一路發(fā)展而來。在貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的背景下，政府標(biāo)準(zhǔn)化管理的發(fā)展獲得了一個(gè)空前的機(jī)遇，績效標(biāo)準(zhǔn)正好可以成為一個(gè)顯著的發(fā)展標(biāo)志?？茖W(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)全面的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)要求，充分體現(xiàn)“以人為本”的原則，為標(biāo)準(zhǔn)化管理修正以經(jīng)濟(jì)效率為中心的目標(biāo)取向偏差提供了理論指導(dǎo)；科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)發(fā)展的社會(huì)效應(yīng)，注重管理的產(chǎn)出效應(yīng)，為斧正標(biāo)準(zhǔn)化管理的“過程原則”和“符合性”評價(jià)明確了價(jià)值導(dǎo)向；科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)以“群眾的觀點(diǎn)看待政策”，為改變傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化管理那種以上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)意志為主，以上級(jí)對下級(jí)的管理控制為主的單一評估體制提供了動(dòng)力機(jī)制。

2.流程再造：績效標(biāo)準(zhǔn)管理的另一種表述

20世紀(jì)七八十年代以來，西方各國紛紛興起了以“政府再造”為主要內(nèi)容的改革浪潮，將“流程再造”引入政府部門是改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。流程再造最初于1990年由美國的邁克爾·漢默和錢皮提出，即對流程進(jìn)行根本性的再思考和徹底性的再設(shè)計(jì)，從而獲得在成本、質(zhì)量、服務(wù)和速度等方面業(yè)績的徹底改善。流程再造著眼現(xiàn)在、面向未來，在梳理診斷現(xiàn)有流程的基礎(chǔ)上進(jìn)行不斷優(yōu)化，即系統(tǒng)的改進(jìn)。近年來，我國地方政府在探索服務(wù)型政府建設(shè)的進(jìn)程中也開始嘗試政府流程再造，尤其是各地通過舉辦行政服務(wù)大廳的有利契機(jī)，對各項(xiàng)行政審批流程進(jìn)行了重新整合。［9］如溫州市以行政管理流程再造為重點(diǎn)，把流程再造作為長效機(jī)制推進(jìn)效能建設(shè)。上海市徐匯區(qū)委、區(qū)政府為了建立面向社會(huì)的快速回應(yīng)機(jī)制，在13個(gè)街道、鎮(zhèn)及委辦局，對700多項(xiàng)政府傳統(tǒng)工作流程進(jìn)行再造。

其實(shí)，在某種程度上，流程再造可以看成是績效標(biāo)準(zhǔn)管理的另一種表述，或者說，流程再造就是機(jī)制層面上的績效標(biāo)準(zhǔn)管理。流程再造以構(gòu)建科學(xué)化的工作流程體系為核心，以績效改進(jìn)與提升為根本。通常來說，流程再造要經(jīng)過流程選擇、流程診斷和流程優(yōu)化三個(gè)階段。流程選擇就是運(yùn)用績效的理念方法，選擇關(guān)鍵的和重要的流程。流程診斷的首要價(jià)值在于發(fā)現(xiàn)政府工作流程的種種問題。其中，績效診斷通過實(shí)地調(diào)查，收集相關(guān)資料，并對資料進(jìn)行分析，確定政府工作流程績效問題是什么。它不僅要發(fā)現(xiàn)績效問題，還要分析績效問題的根源，提出解決績效問題的有效對策。流程優(yōu)化是一種藝術(shù)化的互動(dòng)和創(chuàng)意的思考。流程優(yōu)化要體現(xiàn)消除流程內(nèi)無用的非增值活動(dòng)、整合分散流程環(huán)節(jié)、簡化現(xiàn)有繁瑣和龐雜流程、實(shí)現(xiàn)流程的自動(dòng)化的思路。如此種種說明，流程再造是一個(gè)在績效導(dǎo)向下的標(biāo)準(zhǔn)化管理過程，是一種績效標(biāo)準(zhǔn)管理。

3.績效預(yù)算與績效審計(jì)：績效標(biāo)準(zhǔn)的兩個(gè)佐證

既然在政府管理領(lǐng)域，傳統(tǒng)的財(cái)政預(yù)算、財(cái)務(wù)審計(jì)可以發(fā)展成為績效預(yù)算與績效審計(jì)，可以成為政府績效管理工具箱中的兩個(gè)新工具。同理，在政府管理領(lǐng)域，政府標(biāo)準(zhǔn)化管理在發(fā)展過程中，以績效理念作為導(dǎo)向，以績效評估作為元工具、以績效控制貫穿全過程，也可以發(fā)展成為績效標(biāo)準(zhǔn)管理，成為政府績效管理工具箱中的又一個(gè)新工具。

政府績效管理具有旺盛的生命力和廣闊的發(fā)展空間，是一個(gè)拓展開放的系統(tǒng)。在政府管理領(lǐng)域和部門，只要能夠以績效理念作為導(dǎo)向，以績效評估作為元工具、以績效控制貫穿全過程，就可以形成一個(gè)個(gè)績效管理新的子系統(tǒng)。例如，在政府財(cái)政管理領(lǐng)域，傳統(tǒng)預(yù)算是一種控制取向的制度設(shè)計(jì)，預(yù)算形成從下到上，不允許使用分權(quán)型激勵(lì)措施，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出所導(dǎo)致的產(chǎn)出而不是結(jié)果。由于績效理念的導(dǎo)入和改造，重構(gòu)了公共預(yù)算和財(cái)政管理體制，形成了績效預(yù)算這一場新的范疇。在這個(gè)體系框架內(nèi)，關(guān)注點(diǎn)與預(yù)算依據(jù)不再是傳統(tǒng)預(yù)算的“花多少錢”、“做什么事”的可行性論證，而是對“錢怎么花”、“達(dá)到什么樣的成果”等進(jìn)行量化的指標(biāo)評估。因此，績效預(yù)算被認(rèn)為是一種將預(yù)算與組織績效及戰(zhàn)略目標(biāo)結(jié)合起來的有效工具。［10］在政府審計(jì)管理領(lǐng)域，傳統(tǒng)審計(jì)是一種對財(cái)務(wù)收支根據(jù)投入和過程來衡量的合規(guī)性、合法性、保護(hù)性審計(jì)。［11］由于績效理念的導(dǎo)入，使得公共部門審計(jì)在目的、對象、標(biāo)準(zhǔn)和方法上發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。新的績效審計(jì)框架將關(guān)注的重點(diǎn)從財(cái)務(wù)收支的準(zhǔn)確性，轉(zhuǎn)向公共部門各項(xiàng)投入的有效程度，并借此尋找進(jìn)一步提高績效的途徑，這不僅意味著其審計(jì)對象從公共部門的財(cái)務(wù)責(zé)任向管理責(zé)任的轉(zhuǎn)變，致力于實(shí)現(xiàn)從審查到控制和引導(dǎo)的使命，而且在審計(jì)的作用上也從傳統(tǒng)財(cái)政審計(jì)有限的保護(hù)性功能，拓展到更為廣泛和深遠(yuǎn)的建設(shè)性和促進(jìn)性功能。

［參考文獻(xiàn)］

［References］

［1］彭國甫，李春，劉期達(dá).基于完善科層制的縣級(jí)政府管理體制創(chuàng)新［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005(2).