著作權行政保護思考論文

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內容摘要：著作權的行政保護是我國著作權法上的一大特色，然而卻缺乏必要的基礎和合理性，造成了一定的問題。本文就我國著作權行政執法方面的若干問題進行了研究，并為著作權逐步用司法保護來代替行政保護提出了建議。

關鍵詞：著作權行政保護現狀研究司法保護

著作權的行政保護是我國著作權法上的一大特色。參與我國著作權法制訂與修改的沈仁干先生曾經指出：“著作權行政管理機關有權處理侵犯著作權行為，可以說是我國著作權保護制度的一個特點”。立法者當初期望通過強有力的行政執法迅速建立起便捷高效的知識產權保護體制，所以在著作權法中明確規定了司法保護和行政保護的“雙軌制”，對侵犯著作權的行為予以行政處罰，以希望加強對著作權的行政保護，實現在全社會迅速普及知識產權保護的法治觀念。行政機關在打擊盜版、查處侵權方面的確做出了很大的努力，取得了很多“成績”，然而行政執法實踐掩蓋不了中國著作權行政保護背后的法律困境。

現狀研究

我國著作權法明確規定著作權行政管理機關可以依法對某些嚴重的侵權行為進行行政處罰。現階段在宣揚行政執法是我國保護知識產權特色的同時，也應當冷靜地檢討我國擴大膨脹著作權行政管理的得失。在著作權的保護上我國存在偏重行政執法忽視司法保護的傾向，沒有充分發揮人民法院和公安機關的職能作用。雖然社會上盜版違法行為愈演愈烈，但法院受理的民事刑事案件均不多，公安局立案偵查的版權犯罪案件更是鳳毛麟角。這種規定已經成為阻礙現行著作權保護制度健康發展的重大問題。本文就我國著作權行政保護中的有關問題提出建議。

（一）我國著作權行政執法的正當性

作為知識產權的重要組成部分—著作權一直被視為一種普通的民事私權。首先，從著作權的內容可以看出，著作權主要為財產權和人身權，其權利關系主要發生在平等的民事主體之間；既不屬公民享有的政治權利的范疇，也不是通常具有隸屬關系為特征的行政職權。它是一類民事主體享有的一種財產權和人身權的綜合體，其既具有民事權利最一般的特征，又具有顯而易見的“無形資產”特性。

其次，我國著作權法的爭議與糾紛處理機制上，規定除依照刑法應當追究刑事責任的犯罪行為和行政爭議要依照刑事訴訟法和行政訴訟法處理以外，其余都為民事性質的糾紛，需要提起訴訟的應當依照民事訴訟法進行。這樣界定了著作權糾紛的性質。

總而言之，著作權關系仍然為一種平等主體間的民事法律關系。著作權關系的這種性質，決定了設置和追究著作權的侵權和違約行為的方式只能是民事法律方式。

在傳統的法律框架下，行政機關通常并不涉足普通民事權利的保護，有時候即使侵害財產的行為已經構成犯罪，行政機關也不能對侵權者進行行政處罰。然而，在著作權保護方面，權利人完全可以通過司法途徑維護自己的正當權益，著作權法偏偏規定了行政機關對侵權行為的處罰權。因此，從一開始著作權行政保護制度的合理性就令人懷疑。

（二）我國著作權行政執法的合理性

有學者認為強調著作權本身的脆弱性，權利人處于弱小無能的狀態，因此法律有必要提供更周到的保護，也就是行政保護。例如在新技術革命和現代市場經濟的條件下,知識產權糾紛數量多、影響大、專業性強，全部通過司法解決是困難的，而行政保護具有速度快、程序簡便的特點，能及時處理糾紛，節約成本；并且行政保護具有主動性，對維護知識產權法律秩序、促進公平競爭起著重要的作用。知識產權糾紛解決的行政渠道與程式化的司法渠道相比,具有時間、精力、金錢、聲譽等成本要素較低且效率較高的特點,不失為多數情況下降低私人成本和社會成本并節省目前非常短缺的司法資源的一種優先選擇。

然而實際上，知識產權法已經充分考慮到了知識產權本身的脆弱性。著作權法中明確規定著作權的內容、歸屬、保護方式、歸責責任等，以強化著作權的保護力度。此時通過行政介入達到進一步強化保護作用的必要性就大打折扣。國際上很多國家沒有中國式的行政執法制度的事實也說明了這一點。另外，我國的行政執法的實踐也顯示，能夠啟動行政執法程序的通常并非那些弱小無能的權利人，相反它們通常都是國內很有影響的權利人，甚至是國際市場上的巨人。這些權利人本來就擁有大量資源可以發動司法程序維護自身的著作權，但是它們卻寧可選擇更經濟的行政保護程序。同時，我國許多的行政機關也非常樂意替國外跨國公司進行維權，行政執法也因此違背了很多學者所津津樂道的立法初衷。

（三）我國著作權行政執法的權限

2001年著作權法修改后，第四十七條規定：“有下列侵權行為的，應當根據情況，承擔停止侵害、消除影響、賠償損失等民事責任；同時損害公共利益的，可以由著作權行政管理部門責令停止侵權行為，沒收違法所得，沒收、銷毀侵權復制品，并可以處以罰款；情節嚴重的，著作權行政管理部門還可以沒收主要用于制作侵權復制品的材料、工具、設備等。”由此可知，我國的立法者實際上已經意識到行政執法權限方面的問題，在著作權法中對行政執法的受案范圍做了明確的限定，即損害公共利益成了版權行政執法的法定前提，侵權行為同時損害公共利益的，行政機構可以給予行政處罰。

著作權法是一部民事法律，而著作權是一種民事權利，是私權。私權從本質上是反對公權力的干涉的，產生糾紛時，也主要是通過調解、仲裁和司法訴訟等方式解決。之所以對著作權進行國家行政干涉，主要是因為著作權作為無形的財產權，著作權人無法也不可能進行有效的掌控。面對盜版等嚴重的著作權侵權行為，國家只有進行行政干涉，才能最大限度地保護版權所有人的合法權益。所以說，著作權法第四十七條的規定，實際上是對公權力和私權利的平衡，毫無疑問，所謂損害公共利益這一執法前提，其實質是立法者對國家公權力介入范圍的限定。

但是，國家版權局對公共利益的解釋極度寬松，認為著作權侵權行為在侵害權利人利益的同時，也損害了所謂的社會主義市場經濟秩序。而損害市場經濟秩序就等于損害公共利益。在版權局看來，只要是侵權行為就損害公共利益，即它可以對任何著作權侵權行為進行行政處罰。立法者限制行政執法的意圖就如此輕易地被架空了。

（四）我國著作權行政執法資源的分配合理性

我國著作權保護機構龐大，享有廣泛的權力，包括行政立法和執法的權力。我國最高著作權行政管理機關是國家版權局。地方各級著作權行政管理部門有權查處著作權侵權案件。

雖然著作權行政管理部門盡力拓寬其處罰權限，但是其真正的執法資源卻非常有限。執法資源的稀缺，必然引發市場主體的尋租活動。在執法資源爭奪的過程中，市場上的強勢利益集團無疑會處于主導地位。在權利人不斷從此類不規范的執法活動中獲利后，行政腐敗就不可避免。一面是著作權司法機構的任務不足，一面是行政機關為此事在重疊擴大機構要編制，這樣變調的行政執法嚴重違背法律設立的初衷、損害法律的威嚴，嚴重侵害行政處罰相對人的合法權益。

（五）國際社會對我國著作權行政保護不力的指責

我國著作權行政保護力度的加強與外來壓力分不開，尤其是在中美知識產權談判過程中，面臨著美國貿易制裁的壓力，我國在包括著作權在內的知識產權保護問題上被迫做出讓步。作為對美國的承諾，我國建立了一套知識產權實施機構。在中央設立國務院知識產權辦公會議，統籌協調全國的知識產權保護和實施機構。在22個省市設立地方知識產權辦公會議，協調和組織地方的打擊侵權行動。此外，在全國各地建立由國家版權局、工商局、專利局和公安機關組成的執法小組，以執行國務院和地方知識產權辦公會議的政策和決定。

著作權行政保護本來是我國政府主動強化知識產權保護的一種措施，可是某些國家很快將行政保護視為我國政府在知識產權方面的應盡義務。盡管美國的知識產權人可能是我國行政執法的主要受益人，美國政府依然指責我國的行政執法不力，要求我國加強行政處罰的力度。

進一步擴大司法保護

（一）擴大和完善著作權的司法保護

現代市場經濟史已充分說明，經濟發展完全由政府包辦或政府嚴重缺失都會導致失敗。有效政府的基本任務之一就是制定、確認并維護這些規則和習慣。著作權作為一項重要的民事權利，需要的是政府的適度干預，而主要的保護方式應該是一種司法方式。盡管行政方式的保護提高了效率，但是在一定程度上卻是以喪失公平為代價的。

筆者認為，對于著作權的保護應該給予更加完善的司法保護，明確著作權糾紛案件的事實認定、證據采信和當事人舉證責任分擔等問題，通過法律規定的訴訟機制實現對著作權法律的正確實施，做到公正執法，給權利人和其他當事人及社會帶來了對司法機制的信賴。同時隨著我國加入世界貿易組織和我國各項知識產權法律的修改，行政行為的司法最終審查原則將會被更加明確地規定。各級法院也應該正確分析、得當處理，劃清行政爭議與民事糾紛的界限，依法保護當事人正當的民事權益。

（二）限制著作權的行政保護

當然，在現階段我國各項制度還不完善，還需要一定的行政保護，而解決目前著作權行政保護制度面臨的各種危機，當務之急是盡快明確行政執法的權限。立法者需要進一步明確所謂“損害公共利益”的含義，將行政執法權限限制在有限的范圍內，從而使行政執法獲得所謂的正當性，有效遏制相關市場主體的尋租行為，維護行政對象的合法權益，同時也可以對國際指責做出有效回擊。

根據第九屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案，國家版權行政主管部門為國家版權局；其主要職能為起草、制定法律法規、方針政策；監督管理出版、印刷業和著作權工作，查處著作權侵權案件，處理涉外著作權關系等。因此，版權行政管理機關的主要職責是圍繞著管理展開的。在著作權的保護上，如何在源頭上防止、扼制侵權盜版行為，使出版、印刷、音像等及相關銷售部門呈現某種程度侵權重災區的狀況有所改變，進而在如何發展拓寬我國版權、鄰接權產業和市場上作好文章，以促進文學藝術、科學文化事業的繁榮發展。查處著作權侵權案件，僅為版權行政管理機關的一個環節，并應當嚴格限定在依法對侵權行為的行政處罰或者對有犯罪嫌疑的案件向公安機關的移送上，不論以何種理由都不宜擴大到以行政權力處理涉及著作權的民事糾紛上。

從長遠的角度看，我國應該逐步加強著作權的司法保護，保證權利人能夠通過司法途徑獲得有效、及時和充分的救濟，與此相應的逐步削弱行政執法權限。對于一些嚴重損害社會公益的著作權侵權行為，應當依據刑法追究侵權者的刑事責任。普通的案件由民事程序解決，極其嚴重的案件由刑事程序負責，行政機構將逐步從中間模糊地帶淡出。

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