行政規劃探究論文

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摘要：行政規劃作為一種重要的行政手段，在現代社會發揮著越來越重要的作用。但同時也必須加強對行政規劃的法律控制，使其在法治的軌道上運行。對行政規劃的法律控制主要是程序控制，包括擬定程序和確定程序，而針對行政規劃的確定裁決的救濟和針對行政規劃變更和中止的信賴保護救濟是對行政規劃提起法律救濟的兩種主要途徑。

關鍵詞：行政規劃；行政行為；程序控制；法律救濟

常言道“凡事預則立，不預則廢”，即凡事必須有個規劃或計劃。個人如此，行政主體亦是如此。在現代社會，國家活動范圍的擴張、可供使用的資源和資金的短缺、以及多元社會中不同利益的發展，客觀上要求行政主體采取措施以統一步調、有的放矢。行政規劃正是這樣一種重要的行政手段，它不僅可以確定各行政主體的共同目標，使行政資源作最有效的利用，而且可以在其擬定過程中廣納各方意見，集思廣益，從而有利于現存問題的解決。但目前我國法學界對行政規劃的研究尚十分薄弱，亟待加以認真對待和深入研究。

一、行政規劃的界定

對于何為行政規劃，學者們從不同的角度作出了不同的界定，并形成了以下幾種主要觀點：

第一種觀點認為，行政規劃與行政計劃相同，并在借鑒日本學者觀點的基礎上對行政規劃作了如下界定：“行政規劃，也稱行政計劃，是指行政主體在實施公共事業及其他活動之前，首先綜合地提出有關行政目標，事先制定出規劃藍圖，以作為具體的行政目標，并進一步制定為實現該綜合性目標所必需的各種政策性大綱的活動”。[1]（P208）

第二觀點重點強調了行政規劃的目的，認為行政規劃“系指行政機關為將來一定期限內達成特定之目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法，步驟或措施等所為之設計與規劃”。[2]（P800）

第三種觀點則在考察行政規劃過程的基礎上，認為“行政規劃行為”是指“為了以最好的方式實現根據現有條件確定的目標而進行系統準備和理性設計的過程，是為了實現特定的制度設計而協調各種不同的，甚至相互沖突的利益的過程?！盵3]（P180）

以上幾種界說雖然都有其合理成分，有助于人們認識行政規劃的一些特征，但由于它們并沒有明確地揭示出行政規劃的本質屬性及其相關界限，因而存在著明顯的缺陷。我們認為，在對界定行政規劃時，需要遵循科學界定的一般規律，應該考慮這如下幾個方面的客觀因素：

1.規劃作為日常用語的涵義。就日常用語而言，計劃與規劃是近義詞，人們甚至常常在同等意義上使用它們。計劃，是指“人們為了達到一定目的，對未來時期的活動所作的部署和安排，可分為各種類型，如經濟計劃、軍事計劃、各部門計劃、地方計劃和企業計劃等?！盵4]（P1089）規劃，“亦作‘規畫''''，謀劃；籌劃?！端问穪啞埐磦鳌罚骸辈唇萁o善持論，多為準（寇準）規畫，準心伏，乃兄事之，極口淡泊于上''''，后亦指較全面或長遠的計劃，如科研規劃、十年發展規劃?！癧4]（P4089）可見，規劃與計劃相比，更強調部署與安排的全面性和長期性。我們在法律術語中應用這兩個概念，不能脫離這兩個詞的基本涵義。

2.專業術語與日常用語之間的區別。作為法律術語的“行政規劃”與日常用語意義上的“計劃”或“規劃”也可以有所不同，沒有必要將日常用語意義上的全部“計劃”或“規劃”都納入“行政規劃”的范疇，而可以只選擇其中需要法律予以控制的那一部分作為“行政規劃”的組成部分。也就是說，“行政規劃”的范圍可以有其特指的部分，其范圍可以小于日常用語中的“計劃”的范圍。因此，筆者認為“行政規劃”不應包括那些沒有必要通過法律予以規范的“計劃”或“規劃”。

3.行政規劃作為一種規范的法律術語，還應該同其他相關的一些法律術語區分開來。如在實踐中，有些指導性的計劃，目的在于起指導作用，僅僅是規定人們努力的一種方向。雖然在日常用語上是“計劃”或“規劃”，但實質上是“行政指導”。因此，我們界定“行政規劃”時，有必要將這類“指導性的規劃”排除在行政規劃的內涵之外，否則容易導致“行政規劃”與“行政指導”這兩個概念的部分重合。還有就是，許多抽象行政行為也是關于“對未來時期的活動所作的部署和安排”，如某城市為了保證城市的良性發展，規定新建的樓房不得高于18層等。我們在界定行政規劃時，也沒有必要將以抽象行政行為方式制定的規劃納入其中，以免概念的混淆。

基于以上分析，筆者認為，行政規劃是指行政主體為了實現特定的行政目標，而作出的對行政主體具有約束力、必須采取具體措施在未來一定期限內予以實現的、關于某一地區或某一行業之事務的部署與安排。按照這個定義，行政規劃具有如下幾層涵義：第一，行政規劃的主體是行政主體。立法機關以立法的形式所通過的關于某一領域事務的“計劃”或“規劃”不是行政規劃。第二，行政規劃的目的是為了實現特定的行政目標。如加快城市的公共實施建設、促進當地經濟的發展、使城市的布局更加合理等。第三，行政規劃對行政主體具有約束力。任何行政規劃一經確定，就對行政主體具有約束力，非因法定理由、非經法定程序，不得違反和變更。第四，行政規劃的對象具有執行性和總體性。行政規劃作為一種部署與安排，不同于一般的計劃和安排，它不僅必須采取具體措施在未來一定期限內予以實現即具有執行力，而且還是關于某一地區或某一行業之事務的總體規劃。

在日常生活中，行政主體可以作出很多種類的規劃，但這些規劃并非都有通過法律予以規制的必要。從性質上，行政規劃可以區分為兩種類型：一種是具有外部約束力的行政規劃。此類行政規劃對行政相對人的利益產生直接的影響，具有要求行政相對人必須遵守的效力，且往往是行政主體采取其他行為的依據和前提條件，如根據城區改造規劃而作出對某居民小區予以拆遷的決定等。對于此類行政規劃，從性質上分析，一般并不直接針對行政相對人，而是針對規劃對象作出一種部署與安排，因此，應屬于“對物行政行為”的范疇。另一種是不具有外部約束力的行政規劃。這種類型的行政規劃主要是各種關于公共設施建設、公有投資方面的行政規劃，如關于三峽工程的行政規劃、某市投資開發旅游區的行政規劃等。此類行政規劃并不直接對行政相對人的利益產生影響，對行政相對人也沒有直接的約束力，但對行政主體還是具有拘束力，此類行政規劃一經確定，就要求行政主體采取積極的措施予以實施。由于這類行政規劃不具有外部約束力，而是通過行政主體自己實施該行政規劃而對行政相對人產生事實上的影響，因此應屬于行政事實行為。

無論是對外具有約束力的行政規劃還是對外不具有約束力的行政規劃，事實上都會對行政相對人的利益產生影響，如果運用不當，則勢必對相對人的權益造成侵害。因此，行政規劃作為現代行政一種重要手段，既可以成為造福人民的工具，同樣也可以成為侵害人民權利的利器。為了保障人民的權利不受非法、不合理的行政規劃的侵害，有必要對其予以法律控制，使其再法治的軌道上運行。同時，行政規劃必然涉及到公共資源的利用，合理、科學的行政規劃有利于最大限度地發揮公共資源的效用，而不合理的行政規劃只能造成公共資源的不合理利用。因此，通過對行政規劃予以法律控制，可以在一定程度上避免不科學、不合理的行政規劃的出現，從而達到合理利用公共資源的目的。而對于行政規劃的法律控制，可以有實體控制和程序控制兩種方式。但由于行政規劃是根據具體情況架構和作為行政目標的發展藍圖，要想事前用法律條文對規劃內容加以實體法上的制約，也只不過是提示抽象的方向性或判斷要素等，對行政提示裁量準則而已，所以，對規劃制定權加以實體法的制約有一定的限度。[5]（P564）基于實體法控制的局限性，在現代各國，一般主要通過法律、法規制定行政規劃所必經的程序來對行政規劃予以法律控制。如德國、韓國和我國的臺灣地區都在《行政程序法》中就行政規劃應該遵守的程序作出了詳細的規定。行政程序在控制權力的濫用、增強規劃的科學性方面有著實體控制無可比擬的優勢，因此對行政規劃予以程序控制更具有可行性。

二、行政規劃的擬定

對行政規劃的程序控制主要是通過制定一系列行政規劃在實施前必經的程序規則來進行的，即要求行政規劃必須嚴格遵守其擬定程序和確定程序。行政規劃的擬定程序具體包括如下內容：

1.行政規劃目標的確定。行政規劃是為了實現一定的行政目標而作的一種部署和安排。無目標即無規劃，因此，確定目標是行政規劃的第一個步驟，也是比較關鍵的一步。在確定行政規劃的具體目標時，必須根據實事求是的精神、結合本地區或本部門的實際情況，確定一個合理的目標。行政規劃的目標最終需要由行政主體來確定，但行政目標的提出卻可以有多種途徑。在我國，既可以人大代表提出，也可以由行政主體的內部人員提出，還可由社會公眾提出。

2.行政規劃方案的草擬。在明確了行政規劃的目標以后，即進入行政規劃方案的草擬階段。草擬方案質量的好壞，直接決定了行政規劃最后是否成功。為了保證行政規劃方案的質量，必須對行政規劃方案草擬者的素質提出嚴格的要求。這除了可以通過提高行政主體內部規劃擬定機構的人員素質來實現外，還有一個途徑就是實現行政事務的社會化，通過“課題委托”的方式由非行政機構來擬定行政規劃方案。雖然我國行政機構的人員素質在逐步提高，但很難在短時間內將行政機構的人員素質提高到相當的高度，很難保證行政規劃方案的質量，更妄談使其擬定的方案成為最好的方案。在這種情況下，為了保證行政規劃方案的質量，筆者建議可以通過招標的方式而由具備條件的非行政機構來擬定行政規劃方案。對于許多非官方的研究機構以及大專院校而言，與行政主體內部的規劃擬定機構相比，它們人才儲備充足、素質較高，并在不同程度上具備了擬定科學、合理的行政規劃的能力。因此，行政主體通過招標、競標的方式將行政規劃擬定方案的任務交給它們，可以充分發揮這些機構在人力資源方面的優勢，只要明確各自的權責利關系，完全可以制定出理想的行政規劃方案。此外，與行政主體的內部機構擬定行政規劃方案相比，由非行政機構擬定行政規劃方案所需的成本更低。由非行政機構擬定行政規劃方案，可以減少行政人員的編制、節約更多的財政資金。因此，這種作法是值得借鑒與提倡的。而且我國的上海與深圳等地都在不同程度上采用了這種作法，并收到了較好的效果

3.行政規劃方案的論證。行政規劃是一項重大、復雜的行政事務，因此，為了使行政規劃更科學、更合理，有必要在保留我國現行的“個人負責制”的基礎上，更多地引入集團決策的思想。而充分考慮、吸收各方面的意見，是應用集團決策思想、增強行政規劃的科學性與民主性的重要手段。行政規劃的論證可分為兩種，一是行政規劃方案的非正式論證。作為社會參與管理行政事務的一種方式，各種非正式論證在我國得到了廣泛應用。這些種類的論證在集思廣益、綜合考慮各方面的利益關系、贏得公眾的支持等方面都有著非同尋常的作用。因此，作為我國的一種優良傳統，應該通過程序法的規定而將其作為一種法律制度保留下來，以充分的發揮其作用。其中，各派的民主協商和各方面專家的論證是非正式論證的兩種最主要的方式。二是行政規劃方案的正式論證，即由獨立的機構進行可行性評估。擬定行政規劃方案的目的是為了實施該方案，因此，可行性應是行政主體在選擇行政規劃方案時一個十分重要的標準。而保證行政規劃方案可行性的有效途徑之一就是對其進行可行性評估。一些經濟發達的國家，總結多年管理的經驗，充分認識到可行性問題的重要性，并制定了比較完善的法律制度和措施。[6]（P174）。因此，為了保證行政規劃方案的可行性，筆者認為，應在我國建立由獨立的第三機構進行可行性評估的制度，而評估的內容應包括行政規劃方案是否具備政治上的可行性、經濟上的可行性、技術上的可行性、行政上的可行性、法律上的可行性等。

三、行政規劃的確定

行政規劃的確定程序是當代各國行政程序法的一個重要組成部分，其作用在于“籍程序之參與及進行，使計劃能集思廣益，考慮更為周詳，而使最終確定之計劃內容合理妥善，俾于具體實施計劃內容時順利進行，而達預定之目標?！盵2]（P805）德國、我國臺灣地區的行政程序法都規定了行政規劃的確定程序。我國未來的行政程序法也應當將這一內容納入其中，并在借鑒西方各國經驗的基礎上、結合我國國情，構建我國的行政規劃確定程序。筆者認為，我國的行政規劃確定程序應由以下幾個部分組成：

1.行政規劃確定的申請。行政規劃的方案擬定后，需由方案的擬定主體交給其直接的上級機關，從而啟動行政規劃的確定程序。為了保證程序的公正性和所確定的行政規劃的合理性，行政規劃的確定不應由規劃的擬定主體自己進行，而應由其上級機關來作出確定裁決。若行政規劃的擬定涉及其他行政主體職權的，則擬定方案應交由他們的共同上級機關，由其進行確定裁決。

2.行政規劃的公告。公布行政規劃方案，是為了讓公眾在聽證會舉行前對行政規劃方案有足夠的了解，是保證行政相對人參與權的需要。因此，應該在聽證會舉行前的一定時間內將行政規劃的初步方案登載于政府公報或其他的媒介上，并應當允許公眾查詢，從而保證公眾能夠通過正常的途徑獲悉行政規劃方案的具體內容。如《德國聯邦行政程序法》（1997）第73條第2款規定：“聽證機關可以決定將規劃展示于預計受規劃影響的鄉鎮1個月，以供人查閱。如當事人的范圍明確，且在一適當期限內已將規劃供其查閱的，可拒絕展示規劃?！盵7]（P192）對規劃方案的公布，還應同時公布以下內容：第一，需要展示行政規劃方案的，告知展示行政規劃方案的時間和地點。第二，告知利益受影響的行政相對人在一定的時間內提出書面異議，并提交給聽證機關。此措施是為了便于行政聽證機關掌握爭議的焦點，從而使行政聽證能夠有的放矢，節約時間與金錢。第三，告知愿意參加行政規劃聽證的公眾應在一定的時間內到聽證部門進行登記。但行政聽證機關也可依職權主動通知行政相對人參加聽證會。

3.行政規劃的聽證。行政聽證是現代行政程序法的核心制度，是行政相對人參與行政程序的重要形式。通過向行政機關陳述意見，并將之體現在行政決定中，行政相對人能動參與了行政程序，進而參與了影響自己權利義務的決定的作出，體現了行政的公正和民主。行政規劃確定前的聽證對于保證行政規劃的合理性、公正性、避免其侵害行政相對人的權利具有十分重要的作用。在我國，行政規劃聽證應由行政規劃的確定主體主持，即其擬定規劃主體的直接上級行政機關主持。從各國的規定來看，行政主持人的選任主要有兩種做法，一種是美國的行政法官制，另一種是由行政機關的首長或指定的人員擔任，而采用后一種做法的國家和地區占絕大多數。[8]（P217）結合我國的實際情況，筆者認為我國應采用由行政主體的首長或指定的人員擔任的做法。但為了使行政相對人在聽證會中的意見能被行政規劃的確定主體真正的聽取，應對聽證主持人的資格作出一定的限制：第一，主持人必須能夠參與行政規劃方案的最終確定，最好是由行政規劃確定機關的首長擔任。這樣可以使行政相對人的意見能夠直接傳遞給行政規劃方案的最終確定者，使行政相對人的意見被充分聽取，也更能調動行政相對人參與行政規劃聽證的積極性。第二，行政規劃聽證的主持人沒有參與行政規劃方案的擬定。這項限制主要是為了避免聽證主持人“先入為主”、不能充分聽取行政相對人的意見，從而使行政聽證流于形式。

此外，為了擴大公民對行政程序的參與，行政規劃的聽證應允許盡可能多的利害關系人參加，即凡在行政規劃影響范圍內的個人和組織均應有資格參加行政規劃的聽證。當然，由于行政規劃涉及的范圍較廣，符合聽證條件的參與人的人數一般而言也較多，所以，對聽證參與人的數目也有必要予以合理的控制。筆者認為，在人數眾多的情況下，對于利益受到行政規劃直接影響的人，應盡可能地優先安排其參加聽證。而在因條件所限，確實不能使利益直接受到規劃影響的所有行政相對人參加聽證、需要由他人代表時，聽證主持人應合理安排代表各種不同利益、不同意見的代表，避免出現部分行政相對人利益受到直接影響、不能參加聽證而意見又無人代為表達的情況。

4.行政規劃的確定裁決。行政規劃的確定裁決是行政規劃的確定機關在進行聽證后針對行政規劃方案所進行的裁決。行政規劃的確定裁決是行政規劃產生法律效果的前提條件，沒有經過確定程序的行政規劃不具有法律效果，不能被實施，否則就構成違法。為使行政規劃的確定裁決在聽證的基礎上作出，應規定行政規劃的確定裁決必須遵守“案卷排他性原則”。[9]行政規劃方案合法、合理，且行政規劃方案的擬定主體對行政相對人提出的異議進行了合理的解釋或采取了相應的措施的，行政規劃的確定機關應裁決該行政規劃方案合法有效，否則應裁決不予通過該行政規劃方案。

行政規劃除必須按以上的程序進行外，其變更、廢止等也必須按照相應的程序進行，以最大限度的從程序上保證行政規劃的合法、合理。

四、行政規劃的救濟

通過程序限制行政規劃權的濫用無疑是有效的，但僅僅依靠程序控制是不夠的，還必須建立有效的法律救濟機制。因為行政規劃在法律性質上并不能單純的歸入某一類傳統的行政領域，因此，必須根據行政規劃的自身特點建立相應的法律救濟機制。筆者認為，對行政規劃的法律救濟，應通過以下幾種方式進行：

1.針對行政規劃的確定裁決的訴訟救濟。行政規劃在確定裁決前尚不具有法律效力，并不會對行政相對人的利益產生影響，因此，在行政規劃的確定裁決前不能對其進行法律救濟。而在行政規劃的確定裁決作出后，可對行政規劃的確定裁決提起訴訟。這是因為行政相對人與行政主體的法律關系因該確定裁決而確定，且行政規劃的確定裁決一般被認為是由裁決機關作出的具體行政行為?！按_定計劃裁決在法律性質上為行政機關就特定具體事件（即具體行政計劃）所為之單方行政行為（即核準之決定），其行政相對人為特定人或可得特定之多數人，且對外直接發生法律之效果，因此，屬于一種具有設定法律關系為內容的形成性質之行政處分。”[2]（P809）而對行政規劃的確定裁決能夠提起訴訟也是許多國家和地區的通行做法。因此，我國也應該規定對行政規劃的確定裁決可以提起行政訴訟。

2.針對行政規劃的變更或中止而提起的信賴保護救濟。行政規劃是對未來的預期行為，雖然行政規劃應當盡量避免變更或中止，但是隨著社會政治、經濟形式的變化，在某些情況下變更甚至中止某些行政規劃是不可避免的。這些變更或者中止在大多數情況下并不產生違法的問題。但是，另一方面，對于根據相應的行政規劃所提出的內容而行動的私人來說，有時會由于變更、中止造成其到目前為止的投資都是徒勞的，導致對私人不利的現狀。[10]（P156）根據信賴保護原則，行政主體中止、變更行政規劃的行為導致了行政相對人信賴利益的損失，因此，行政主體應當承擔補償責任，如果行政主體沒有給予相應的補償，那么行政相對人可以針對該不予補償的行為申請法律救濟。

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