環(huán)境公益訴訟制度論文

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一、環(huán)境公益訴訟概述

公益訴訟法律制度最早可追溯到古羅馬時(shí)代，乃與私益訴訟區(qū)分而言。私益訴訟是保護(hù)個(gè)人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起，而公益訴訟是保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起。隨著資本主義大工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些政府部門、大的公司集團(tuán)有能力從自身利益出發(fā)挑戰(zhàn)公共利益，使得保護(hù)公共利益成為公眾的實(shí)際要求，為公共利益而進(jìn)行訴訟的案例不斷增多，從而促進(jìn)了公益訴訟制度的發(fā)展和完善。20世紀(jì)中期以來，日益嚴(yán)重的環(huán)境問題和逐漸高漲的環(huán)保運(yùn)動(dòng)使環(huán)境權(quán)作為人身權(quán)的一種受到重視。環(huán)境公益訴訟日益增加并不斷得到公眾的關(guān)注。

環(huán)境公益訴訟是指社會(huì)成員，包括公民、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害，針對有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)而向法院提起訴訟的制度。環(huán)境公益訴訟并不是獨(dú)立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨(dú)立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關(guān)的訴訟方式。在三大訴訟中，都存在著相應(yīng)的公益訴訟。實(shí)踐證明，這項(xiàng)制度對于保護(hù)公共環(huán)境和公民環(huán)境權(quán)益起到了非常重要的作用。相對于傳統(tǒng)的訴訟方式，環(huán)境公益訴訟具有自身的特點(diǎn)：1、環(huán)境公益訴訟的提起者與傳統(tǒng)的訴訟方式相比具有特殊性。傳統(tǒng)訴訟方式的提起者必須是與本案有厲害關(guān)系的當(dāng)事人，而環(huán)境公益訴訟的提起者范圍較廣，既可以是直接的受害人，也可以是無直接利害關(guān)系的人。包括社會(huì)成員，如公民、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體等。

2、環(huán)境公益訴訟的對象既包括一般的民事主體，也包括國家行政機(jī)關(guān)。一般的民事主體，如企事業(yè)單位和個(gè)人，當(dāng)其行為侵害了環(huán)境公共利益，而環(huán)境行政機(jī)構(gòu)無力或不能干預(yù)時(shí)，即可成為環(huán)境公益訴訟的對象。國家行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)，構(gòu)成了對環(huán)境公共利益損害的行政不作為時(shí)，也是環(huán)境公益訴訟的對象。

3、環(huán)境公益訴訟的目的是維護(hù)環(huán)境公共利益。環(huán)境公益訴訟是與環(huán)境私益訴訟相對而言的。環(huán)境私益訴訟是為了私人利益提起的訴訟，即某種損害環(huán)境的行為直接損害到私人利益時(shí)，受害人針對加害人向法院提起訴訟的制度。而環(huán)境公益訴訟的起訴人不是因?yàn)樽约旱那猩憝h(huán)境權(quán)益遭受侵害，而是因?yàn)榄h(huán)境公益受到損害或有遭受損害的威脅時(shí)，向法院提起訴訟，從而達(dá)到維護(hù)環(huán)境公益的目的。

4、環(huán)境公益訴訟的功能具有明顯的預(yù)防性質(zhì)，同時(shí)兼具補(bǔ)救功能。環(huán)境公益訴訟的提起不以發(fā)生實(shí)質(zhì)的損害為要件，只要根據(jù)有關(guān)的情況合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性即可提起訴訟。這就改變了傳統(tǒng)訴訟事后的被動(dòng)性，可以將危害公共利益的行為扼殺于萌芽之中。另外，對于已發(fā)生的環(huán)境公共利益損害，環(huán)境公益訴訟又通過民事賠償和國家賠償以補(bǔ)救被損害的環(huán)境公共利益。

二、國外環(huán)境公益訴訟的立法狀況

在美國，20世紀(jì)70年代以來通過的涉及環(huán)境保護(hù)的聯(lián)邦法律都通過“公民訴訟”條款明文規(guī)定公民的訴訟資格。《清潔空氣法》首創(chuàng)了著名的“公民訴訟條款”，以此建立了公民訴訟制度。根據(jù)“公民訴訟”制度，原則上利害關(guān)系人乃至任何人均可對違反法定或主管機(jī)關(guān)核定的污染防治義務(wù)的，包括私人企業(yè)、美國政府或其他各級政府機(jī)關(guān)在內(nèi)的污染源提起民事訴訟；以環(huán)保行政機(jī)關(guān)對非屬其自由裁量范圍的行為或義務(wù)的不作為為由，對疏于行使其法定職權(quán)的行政官員提起行政訴訟。美國針對環(huán)境公益訴訟制度進(jìn)行了一系列專門立法的規(guī)定，所以環(huán)境公益訴訟得到了充分發(fā)展。

在意大利，團(tuán)體訴訟最初僅適用于不正當(dāng)競爭訴訟，后來被擴(kuò)大到勞動(dòng)訴訟中，最后又被擴(kuò)大至環(huán)境法的范圍。1986年7月8日的第349號(hào)法令規(guī)定，如果行政行為的許可、拒絕或者不作為違反了對自然的保護(hù)及對自然景觀的維護(hù)，那么某些被認(rèn)可的團(tuán)體，即便其權(quán)利并未受到侵害，也有權(quán)對該行政行為提起訴訟。[1]法國、德國、日本等國都在民事訴訟制度中都規(guī)定了檢察官可以以國家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)者對某些案件提起民事訴訟。英國在認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)法律不足以阻止環(huán)境侵害之后，也修改了相應(yīng)的法律規(guī)定，認(rèn)可對于公益妨害受害者本人或通過檢察官都可提起訴訟。

以上對國外公益訴訟的情況介紹，我們可以得出以下啟示：

1、應(yīng)當(dāng)通過立法明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度。

2、在立法價(jià)值取向上，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的激勵(lì)機(jī)制。

3、體現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的特殊性即訴訟主體的多元化。

三、我國環(huán)境公益訴訟立法的現(xiàn)狀及不足

雖然近幾年，我國在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域進(jìn)行了許多有益的探索。例如，貴州省貴陽市中級法院設(shè)立了環(huán)境保護(hù)審判庭；江蘇省無錫市兩級法院相繼成立環(huán)境保護(hù)審判庭和環(huán)境保護(hù)合議庭，無錫市中級法院和市檢察院聯(lián)合了中國首個(gè)關(guān)于環(huán)境公益訴訟的地方規(guī)定——《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》引入了一些頗具創(chuàng)新性的程序設(shè)計(jì)；云南省昆明市中級法院、市檢察院、市公安局、市環(huán)保局聯(lián)合了《關(guān)于建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施意見》，規(guī)定環(huán)境公益訴訟的案件由檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保部門和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體向法院提起訴訟。

但是，我國在推動(dòng)環(huán)境公益訴訟制度中還存在一系列障礙。主要包括：

（一）實(shí)體法上的缺陷

《憲法》第12條規(guī)定：“國家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)，禁止任何組織或個(gè)人用任何手段侵占或破壞國家或集體的財(cái)產(chǎn)”。《民法通則》第5條規(guī)定：“公民、法人的合法民事權(quán)益受法律保護(hù)，任何組織和個(gè)人不得侵犯”。《人民檢察院組織法》第4條規(guī)定：“人民檢察院通過行使檢察權(quán)，保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利”。我國《環(huán)境保護(hù)法》第41條規(guī)定：“造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失。賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理；當(dāng)事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴。”雖然這些法律規(guī)定涉及到環(huán)境公益訴訟，但是由于過于概括和籠統(tǒng)，在實(shí)踐中缺乏可操作性。

（二）訴訟法上的缺陷

1、原告起訴條件的限定。現(xiàn)行《民事訴訟法》第一百零八條規(guī)定的起訴條件是：“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織”，即提起民事訴訟的條件之一是原告與本案有直接的利害關(guān)系；《行政訴訟法》第二條規(guī)定：“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。即原告起訴應(yīng)當(dāng)符合的第一個(gè)條件就是認(rèn)為該具體行政行為侵害了其自身的合法權(quán)益。這樣，只有公民、法人或其他組織因自己的民事權(quán)利受到行政行為的侵犯或者與其他人發(fā)生民事權(quán)益爭議才能以原告的資格向人民法院提起訴訟，排除了其他人或組織為他人利益或公共利益提起訴訟的可能性。

2、舉證責(zé)任的限制。現(xiàn)行環(huán)境民事訴訟中的舉證責(zé)任倒置應(yīng)進(jìn)一步明確。在環(huán)境民事訴訟中，污染者和侵害公益的違法者一般擁有著信息、資金和技術(shù)優(yōu)勢，而原告相對來說處于劣勢地位，不易收集證據(jù)。

3、環(huán)境團(tuán)體作用的限制。國外法律規(guī)定凡環(huán)保或其他團(tuán)體或某一集團(tuán)中的某成員受到或可能受到污染或生態(tài)破壞之害，該團(tuán)體或集團(tuán)及其中的其他人都具有了提起團(tuán)體訴訟的資格，他們都可作為原告出庭。[2]我國《民事訴訟法》雖然規(guī)定社會(huì)團(tuán)體可以支持受損害的單位或個(gè)人起訴，但對環(huán)境團(tuán)體能否代表其成員起訴，法律存在欠缺。這樣，如果一個(gè)得到環(huán)境行政機(jī)關(guān)行政許可的區(qū)域性開發(fā)行為可能危及該區(qū)域的生態(tài)安全時(shí)，如果所有潛在的受害者不敢起訴，而環(huán)境團(tuán)體由于不具有原告資格又無法起訴，那么該侵權(quán)行為不能得到及時(shí)有效地排除。[3]

4、訴訟費(fèi)和律師費(fèi)的減免缺乏規(guī)定。國務(wù)院的《訴訟費(fèi)交納辦法》沒有把公益性的訴訟案件明確納入其中，這對大額索賠的環(huán)境公益訴訟案件的起訴和提高律師參與環(huán)境公益訴訟的積極性來說都是不利的。

四、建立我國環(huán)境公益訴訟制度的幾點(diǎn)設(shè)想

在我國，構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度具有迫切性和必要性，是學(xué)術(shù)界和法律實(shí)務(wù)界已經(jīng)達(dá)成的共識(shí)。從立法及法律實(shí)踐來看，我國現(xiàn)已具備構(gòu)建這一制度的可行性。以下是幾點(diǎn)制度設(shè)想：

（一）在立法上明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟

應(yīng)當(dāng)通過立法明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度。“無救濟(jì)即無權(quán)利”，這一理論要求對所有的合法權(quán)利都應(yīng)當(dāng)提供充分和合理的救濟(jì)途徑。從我國現(xiàn)行立法情況來看，雖然一些法律有相類似的規(guī)定，但未有一部法律做出過明確規(guī)定，這就使我國的環(huán)境公益訴訟缺少法律制度上的支撐。因此，應(yīng)當(dāng)借鑒國外的做法，在立法上對環(huán)境公益訴訟加以明確規(guī)定。首先應(yīng)該在憲法中增加關(guān)于公民環(huán)境權(quán)的規(guī)定；其次在環(huán)境行政訴訟類的公益訴訟立法中，要立足于用司法審查來對抗行政權(quán)的濫用，使行政機(jī)關(guān)對自己的行為負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)預(yù)防環(huán)境問題的目的[4]第三對于環(huán)境民事訴訟類的公益訴訟，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展環(huán)境民事?lián)p害的范圍，擴(kuò)大環(huán)境和其他社會(huì)團(tuán)體行使環(huán)境民事起訴權(quán)的案件范圍；第四在環(huán)境單行法中，設(shè)立專門的環(huán)境公益訴訟條款。只有以法律形式建構(gòu)環(huán)境公益訴訟制度，才能給環(huán)境公益訴訟提供強(qiáng)有力的制度支持，以保護(hù)環(huán)境公共利益免受侵害。

（二）適當(dāng)放寬起訴資格

對于環(huán)境公益訴訟的原告，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的特殊性即訴訟主體的多元化。環(huán)境公益訴訟制度的關(guān)鍵是原告資格的確立，即誰有權(quán)向法院提起訴訟。傳統(tǒng)的“直接利害關(guān)系原則”將與案件沒有直接利害關(guān)系的社會(huì)公眾及組織排除在訴訟主體的范圍之外，因此，建立環(huán)境公益訴訟制度首先要突破傳統(tǒng)民事訴訟和行政訴訟關(guān)于原告必須是與案件有直接利害關(guān)系的限制。只要具有“事實(shí)上的損害”，不論被損害的是個(gè)人利益還是公共利益就可以認(rèn)定原告具有起訴資格。[5]具體包括公民、社會(huì)團(tuán)體和檢查機(jī)關(guān)。尤其是社會(huì)團(tuán)體例如環(huán)保組織，由于其組織嚴(yán)密，在科技和法律問題上具備專業(yè)知識(shí)，應(yīng)是環(huán)境公益訴訟制度的核心所在。還應(yīng)該充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)的優(yōu)勢，以維護(hù)社會(huì)公共利益并與行政機(jī)關(guān)及污染企業(yè)相抗衡。

（三）舉證責(zé)任的合理分擔(dān)

1、民事環(huán)境公益訴訟的舉證責(zé)任。

民事訴訟中一般的舉證責(zé)任規(guī)則是：“誰主張，誰舉證”。因此《最高人民法院關(guān)于〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第74條規(guī)定，因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，被告對原告提出的侵權(quán)事實(shí)予以否認(rèn)的，由被告負(fù)責(zé)舉證。這種規(guī)定對保護(hù)環(huán)境污染受害人具有積極作用，但同時(shí)也存在著明顯的不足，原告是否需要承擔(dān)舉證責(zé)任以及被告舉證的具體范圍等需要在立法中加以明確規(guī)定。在民眾和檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟中，由于環(huán)境問題的特殊性而不易收集證據(jù)，舉證責(zé)任倒置的規(guī)則應(yīng)得到堅(jiān)持。

2、行政環(huán)境公益訴訟的舉證責(zé)任

在環(huán)境行政公益訴訟中，被告仍是行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)組織，應(yīng)遵循行政訴訟的一般規(guī)則，由被告負(fù)舉證責(zé)任，即由被告對其所作出的具體行政行為的事實(shí)和依據(jù)的規(guī)范性文件承擔(dān)舉證責(zé)任，至于其他方面的事實(shí)，仍應(yīng)遵循“誰主張，誰學(xué)證”的原則。

（四）訴訟費(fèi)用承擔(dān)上的適當(dāng)改進(jìn)

環(huán)境公益訴訟的訴訟費(fèi)用數(shù)目巨大，加之證據(jù)的搜集、鑒定等費(fèi)用，因而對于普通民眾來說很難承擔(dān)。而且環(huán)境訴訟是為了維護(hù)環(huán)境公共利益而提起的，收益人是不特定的多數(shù)人，因而，要求訴訟的提起者來承擔(dān)如此高昂的費(fèi)用，會(huì)挫傷民眾提起環(huán)境公益訴訟的積極性。因而筆者贊同以下主張，“公益訴訟基金說”主張建立專門的公益訴訟基金會(huì)，公益訴訟基金來源可由國家財(cái)政撥款、社會(huì)捐助以及被告敗訴后支付的無人認(rèn)領(lǐng)的賠償金或補(bǔ)償金組成，公益訴訟的原告在提起公益訴訟之前可以向公益訴訟基金會(huì)申請公益訴訟費(fèi)用或在敗訴后申請由基金會(huì)支付一定數(shù)額的補(bǔ)償金。[6]據(jù)此，可以打消原告怕承擔(dān)敗訴費(fèi)用的顧慮，同時(shí)又不增加訴訟法院的公益成本，公益訴訟費(fèi)用申請的審核可以在一定程度上防止濫訴。

（五）原告獎(jiǎng)勵(lì)制度的建立

環(huán)境公益訴訟是一種公益性質(zhì)的訴訟，起訴人提起訴訟的目的是為了維護(hù)環(huán)境公共利益，而不是為了獲取私利。因此，在立法設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)一種激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)原告方向法院起訴，并使之能夠勝訴。一是在訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)方面，原告因?yàn)樘崞瓠h(huán)境公益訴訟，必須支付一定的費(fèi)用。對于我國傳統(tǒng)觀念來講，個(gè)人出錢為公共利益打官司存在很大的限制，非經(jīng)濟(jì)能力微薄的公民所能承受，而且也不是長久之計(jì)。因此。為充分鼓勵(lì)民眾參與，應(yīng)考慮對于勝訴或不完全勝訴但對公益促進(jìn)有貢獻(xiàn)的原告的合理的律師費(fèi)用判由被告承擔(dān)，并對勝訴的原告進(jìn)行必要的獎(jiǎng)勵(lì)。[7]

（六）防止濫用環(huán)境公益訴訟的規(guī)定

環(huán)境公益訴訟中，原告范圍的擴(kuò)大，舉證責(zé)任的倒置，再加上訴訟費(fèi)用的收取上有優(yōu)惠措施，這些都為濫訴開啟了方便之門。所以對于環(huán)境公益訴訟立法的最大擔(dān)心就是濫用訴訟。因此有必要對濫用環(huán)境公益訴訟的行為進(jìn)行防治。

首先，設(shè)立行政先置程序。可以借鑒美國的做法，讓起訴人在提起訴訟前一定期限內(nèi)通知行政機(jī)關(guān)及相關(guān)當(dāng)事人，如果行政機(jī)關(guān)不采取相應(yīng)的措施，起訴人才可以選擇以直接侵權(quán)人為被告提起環(huán)境民事公益訴訟或以行政機(jī)關(guān)為被告提起環(huán)境行政公益訴訟。這種行政先置程序?qū)E訴能夠起到一定的預(yù)防作用。

其次，實(shí)行濫用環(huán)境公益訴訟侵權(quán)責(zé)任制。在美國，濫用訴訟構(gòu)成一種獨(dú)立的民事侵權(quán)行為責(zé)任。其基本含義是：被告惡意地、沒有合理和合適的理由，使原告陷入一種刑事的訴訟或者民事訴訟，訴訟的結(jié)果有利于原告，即被告造成的訴訟失敗，原告因此受到損害，在這種情況下，原告可以提起濫用法律訴訟的侵權(quán)行為訴訟。[8]這種濫訴侵權(quán)責(zé)任制的建立可以有效地制止濫訴的發(fā)生。我們可以在立法中借鑒之。

【參考文獻(xiàn)】

[1]胡靚。環(huán)境行政公益訴訟——公眾環(huán)境權(quán)的程序法保障[C].中國法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)年會(huì)論文集，2003，9，16.

[2]黃霞、常紀(jì)文：《環(huán)境法學(xué)》，機(jī)械工業(yè)出版社2003年版，第276頁。

[3]常紀(jì)文、楊金柱：《國外環(huán)境民事起訴權(quán)的發(fā)展及對我國的啟示》，載別濤：《環(huán)境公益訴訟》，法律出版社2007年版，第105頁。

[4]SeeAlanMurdie，EnvironmentalLawandCitizenAction，London，EarthscanPublicationsLtd.，1993，P83.；

[5]李艷芳：《美國的公民訴訟制度及其啟示》，載別濤：《環(huán)境公益訴訟》，法律出版社2007年版，第119頁

[6]張曉玲：《論行政公益訴訟權(quán)》，中國法律信息網(wǎng)，

[7]葉勇飛：《論環(huán)境民事公益訴訟》，載別濤：《環(huán)境公益訴訟》，法律出版社2007年版，第62頁。

[8]轉(zhuǎn)引自徐愛國：《英美法中“濫用法律訴訟”的侵權(quán)責(zé)任》，載《法學(xué)家》，2002年第2期．（中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院基礎(chǔ)部·楊春梅）