行政管理與社區群眾自治互動論文

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摘要:政府行政管理與社區群眾自治銜接互動,是改革開放以來出現的新情況、新問題。本文采取了個案實證研究與理論分析相結合的方法,選取了J省N市G區福建路社區為研究個案,并通過社區公共生活中的具體事件深入剖析,揭示了政府行政管理與城市社區群眾自治銜接互動的基本要件。

關鍵詞:行政管理群眾自治銜接互動個案剖析

黨的十七大報告指出:實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用,增強社會自治功能。研究政府行政管理與城市社區群眾自治銜接互動問題,必須立足于當代中國基層民主發展的具體實踐,運用科學的分析方法,把握其特點規律。“當前在城市社區治理的研究中,更多的只看到理論的邏輯而不見生活的邏輯,尚未真正地從城市社區的生活邏輯中理解糾紛解決機制,而且缺乏歷史的維度。因此,以社區日常治理為平臺,深入考察社區糾紛調解的實然狀態及其決定性因素。對不同文化生態社區的個案進行比較,并關注歷史的維度。應該成為該項研究的新路徑。”本文亦認同這樣的研究方法,在吸收前人社區研究經驗成果的基礎上,按照由面到點、由表及里、由淺入深、由普遍到具體的順序,介紹了J省N市G區社區發展的概況,具體以福建路社區(文中簡稱“福區”)為個案研究對象,闡述了社區體制改革情況,最后專門選取了福區內部“車棚事件”做具體分析,層層遞進,步步深入,抽絲剝繭,解析我國政府行政管理與社區群眾自治銜接互動的基本要件。

一、選擇福區為個案的理由與方法

改革開放以來,我國城市社區蓬勃發展,尤其是城市社區群眾自治成績顯著,逐漸形成具有代表性的三種社區發展模式,即上海模式、沈陽模式和江漢模式。N市作為全國最早進行社區建設改革探索的城市之一,社區整體建設水平居于前列,并探索出了獨具自身特色的建設治理模式。而N市G區的社區建設在全省全國都具有先進性,黨和國家領導人先后多次視察該市基層社區,并高度贊揚了“三個把”的經驗,即:把矛盾化解在社區、把穩定落實在社區、把和諧構建在社區。G區還率先提出了“稅源經濟是全區事業的生命線,社區建設是城區工作永恒的主題”,明確把社區建設作為新時期城區工作的突破口和立足點。作為G區管轄的一個社區,自2000年成立以來,福區內部各種組織之間關系一直比較協調,功能運作比較正常,居民參與社區建設的熱情和實際能力較高,是典型的城市基層社區。尤其具有特色的是,2007年以來,G區開始了以建立“一支一居一站”為目標的社區體制改革,福區作為試點社區,走在了這一輪改革的前列,福區建設發展中政府行政管理與基層群眾自治的銜接互動狀況具有一定的典型性。因此,本文通過實地調研、訪問座談和文獻研究等方法,分析福區日常事務中的典型事件,探討福區創新發展的內在運行機理,試圖尋找政府行政管理與社區群眾自治有效銜接和良性互動之方略,探索推動社會和諧發展的可能路徑。

二、福區個案的發展改革情況簡介

福建路社區成立于2000年3月29日,隸屬于N市G區挹江門街道,占地面積約0.235平方公里,擁有戶籍居民1858戶,約5140余人,流動人口1800人。福建路社區內有南京工業大學附屬中學八中校區、南京醫科大學二附院東院、挹江門街道辦事處等單位和政府組織。2007年10月,N市G區委、區政府辦公室聯合轉發區民政局關于《G區社區體制改革方案》(鼓委辦發[2007]38號),明確提出以創建文明和諧社區為目標,以居民自治為主線,深化社區體制改革,推進黨領導下的社區居民自治,解決社區居委會行政化問題,建設“居民自治、服務完善、保障有力、治安良好、環境優美、文明祥和、特色明顯”的文明和諧社區。

三、個案研究的具體深入:車棚事件解析

2008年春,福區內4號、5號小區改造,原有自行車棚被拆除,居民住處因缺少車棚而導致車輛多有被盜。2008年3月16日上午8點30分,兩處居民代表20人到社區辦公室要求街道為他們建車棚,說:如果此事不解決,他們將會集體上訪到區政府或市政府。社區黨總支于2008年3月16日下午3點召開緊急會議,隨后召開社區黨員議事會商量對策,3月18日下午召開16名黨員組成的社區黨員議事會,決定將事情公示,并請居委會主任牽頭召開社區議事園會議協商對策。3月19日下午4點,社區居民代表20余人、社區黨總支書記、居委會主任、服務站站長和街道城管科科長參與車棚事件的對策評估,形成初步解決設想。社區黨總支、社區居委會和服務站站長聯合將協商結果及方案上報街道。2008年3月22日下午社區公共服務站高站長陪同街道分管領導陳副主任、城管科劉科長、譚副科長現場辦公,具體研究實施步驟。在區建設局和街道辦事處的支持下,車棚于2008年8月17日建好。分析整個車棚事件,我們可以清晰地看到這樣一條邏輯主線:(1)居民自身利益受到威脅。居民居住小區內沒有車棚,導致居民自行車屢次被盜,表明社區公共資源供給不足,本應由政府規劃提供的公共資源沒有保障到位。(2)居民表達自身的利益訴求。社區居民意識到自身的權益受損后,通過集體參與的方式來向社區表達自身訴求,并“揚言上訪”,使得社區穩定與秩序的公益潛在受損。(3)社區組織力量介入。在接到社區居民的利益訴求后,社區黨總支、居委會和社區公共服務站共同采取了應對措施,使社區承受的壓力得到緩解。(4)社區調節力量遭遇困境。由于車棚的搭建涉及到城市整體規劃和政府財政投入等問題,已經超出了社區組織內部處理的范疇,必須引入政府的行政力量,呼喚社區治理的多中心與政府的主導扶持。

四、個案研究的理論提升:銜接互動的基本要素

社區車棚的搭建事關群眾利益,也關乎社區的發展穩定大局,是社區建設中具有典型意義的事件,事件的妥善解決揭示了政府行政管理與群眾自治銜接互動的基本要素。

(一)二者銜接互動的核心——維護和拓展各自利益。

利益訴求是人們一切公共活動的根本動因,社區群眾對自身權益的爭取和維護,從而不斷推動社區民主政治的發展,促進社區的全面建設與和諧穩定。在社會主義社會,人民群眾和政府的利益在本質上一致,政府的宗旨也在于為人民服務。但是全局和局部、長遠和眼前的利益有時會產生沖突和摩擦。從群眾自身利益角度看,他們逐漸失去對政治運動和虛假形式的興趣,有時為了自身的局部利益可能會不顧及全局和長遠發展;從政府自身的利益來看,由于“威權主義的行政體制習慣于自上而下地建立垂直權力網絡,計劃經濟留下了一個運用巨大權力的龐大官僚組織,他們的切身利益在于使無所不在的干預延續下去”。比如維持轄區穩定,建設一些短期見效的政績工程,為執政官員贏取良好口碑,獲得轄區群眾的支持擁護和愛戴等等,這些都是政府組織及其內部人員的利益。公務員之家

在某些問題上,人民群眾利益和政府利益會形成一定的矛盾和沖突,人民群眾和政府的權力博弈也由此產生。在社區治域,參與博弈的權力主體相當廣泛,包括政府,各社會團體,有組織和無組織的群體,甚至于政治體系中的個體。政府自身是一種建立和維持秩序的超級權力,它擁有的權力來源于人民一致同意的讓渡,它以國家的強制力量為后盾,作用的對象主要是整個社會的公共事務;社區的自治權力來源于社區全體居民的一致認同以及一定的社區公共價值和感情傾向,它以利益相關者之間的同意、鄉規民約等為基礎,不具有強制性。政府權力與社區群眾自治權力的關系存在著兩重屬性。因此,二者有效銜接和良性互動圍繞的核心是利益問題,政府與社區群眾根本利益一致但具體利益存在差別,作為為人民服務的民主政府,必須以平等協商的姿態,在一定的平臺機制上與人民群眾展開交流互動,與基層自治組織展開銜接,實現政府行政管理權力與人民群眾自治權力關系的和諧順暢,消除政府管理服務的盲點,更好地維護人民群眾根本利益。

(二)二者銜接互動的載體——社區內部組織。

政府管理與群眾自治的有效銜接和良性互動,需要一定的承接載體和實踐平臺,主要包括政府組織、社區內部組織及其構建的平臺和機制。參與社區內部治理的主體主要有區街政府組織、社區居委會、社區公共服務站和其他社會組織等等。

政府在社區內部多元權力互動格局中具有統領和決定作用。在社區治域,并不排斥政府權力,相反要以政府權力的存在為依托。政府行政管理與社區群眾自治能否實現有效銜接和良性互動,其關鍵點也在于政府是否能夠正確運用手中權力,能否做到合理適當放權,放手促進社區自治自我發展。政府在銜接互動中的關鍵作用主要體現在以下幾個方面:一是規劃指導。政府通過在中長期的城市發展規劃中列入社區建設項目,明確社區建設的目標。二是管理和服務。主要是按照國家法律的規定,對社區的自治組織、各種公益組織進行分類管理指導。三是組織協調功能。政府主要是協調其所轄區域內的各個社區、管理社區的各個具體政府職能部門之間的關系。四是監督和督促。城市基層政府作為社區工作直接指導部門,有責任對社區組織的運行秩序和工作人員的工作情況進行督導,并適時組織各類教育集訓,提高社區工作人員的綜合素質。

居委會是社區系統內部建設的核心,是分析社區系統內部治理結構的“鑰匙”。居委會充分發揮法律賦予的自治組織作用,采用民主管理、民主決策等方式,充分尊重人民群眾和他們的合理要求,使社區事務朝“自我管理”的方向發展。社區公共服務站是政府在社區的下設代表機構,專職處理政府行政指令下的社區日常行政事務,同時對社區居民反映的涉及到政府作為的問題進行解決。

(三)二者銜接互動的基礎——社區居民有序公共參與的擴大。

社區居民的公共參與是指居民個體或者以一定組織的形式參與社區公共事務決策與管理過程的行為,它以一定的利益訴求作為驅使動機,以適當的組織行為作為其實現形式,以影響或者改變公共資源的分配為最終目標。在福區車棚事件之中,社區居民能夠采用有組織的集體力量來理性表達自身訴求,因為有組織的參與效率總是高于單個人的參與效率。社區車棚的搭建屬于社區公共生活,屬于社區居民的經濟利益和社會利益范疇,同時也是社區公共資源的供給和分配問題。它涉及到政府在社區的規劃、社區的綜合治理和社區居民整體利益維護等方面上的作為問題,超出了社區居民的私人空間。社區居民正是理性的意識到這一問題,才把自身的利益訴求向社區組織傳達,并“揚言”上訪。

在整個參與過程中,社區居民能夠理性的采用合法平和的方式進行,并且充分意識到社區組織的巨大作用,按照正常程序來參與表達,在體制內采用遵守程序的方式表達訴求,說明社區居民政治參與的法治意識、參與技能都有了很大提高。總而言之,公民利益訴求與政治參與的成熟理性,為這一事件的妥善解決與社區公益的增進打下了良好的基礎,社區居民有序合法的公共參與強化了政府行政管理與群眾自治銜接互動的基礎。

(四)二者銜接互動的保障——黨在社區領導的加強和完善。

社區黨組織是社區組織的領導核心,它在街道黨組織的領導下開展工作。在政府行政管理與群眾自治的銜接互動發展中,社區黨總支的作用主要體現在:一是堅強有力的政治領導保障。在城市基層社區,居民對黨的權威和能力有著強烈的認同。而在社區現行體制下,社區黨組織領導社區居委會和社區公共服務站工作,它通過對黨的路線方針政策的宣傳教育,確保居民自治的政治方向正確。二是嚴密有效的組織動員保障。社區黨組織對社區居民黨員進行教育,并利用健全的組織體系和完善的組織生活,把社區黨員有效地加以整合動員,發揮黨員在各種事務中的先鋒模范作用,提高了社區居民的參與意識和能力,增強其與政府溝通合作的愿望和技巧。三是廣泛深入的溝通協調保障。黨總支領導社區居委會和社區公共服務站工作,對社區內其它社會組織有引導作用,對社區整體事務進行指導,同時協調社區居委會和其它組織的關系,進一步形成社區自治發展的合力。(作者:南京政治學院理論教育一系研究生,研究方向:馬克思主義中國化,政治學)

注釋:

陳偉東等.轉型期城市社區治理研究:已有進路及可能的拓展.學習論壇.2006年第8期,第40頁.

姚堅.社區議事園.蘇出準印(2004)字JSE-0000654號內部資料,第5頁.

陳偉東等.社區行政化:不經濟的社會重組機制.中州學刊.2005年第2期,第79頁.

徐勇.論城市社區建設中的居民自治建設.華中師范大學學報(人文社會科學版).2001年第3期,第12頁.