出版業行政管理思索

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一、出版業屬性界定

出版業是一個具有雙重性的產業，既肩負著提供公共精神產品的職責，也肩負著生產不同層次物質商品的職責。為體現文化的屬性，必須堅持正確的導向，科學的引領；作為商品的屬性，就必須占領市場，必須使這種產品增值，必須使它發揮最大的作用。出版業不同于一般的產業。出版業是文化產業，傳播的內容是精神產品，既包括意識形態部分，也包括非意識形態的部分，所以出版業具有文化屬性，更具有非意識形態性質。而作為其產品的出版物本身就是精神產品和物質產品的統一，其使用價值具有文化屬性，而運行過程具有產業屬性。所以說，產業屬性是出版業的自然屬性，而其傳播的內容形成了出版業的社會屬性，即出版業的文化屬性。文化屬性是出版業根本屬性，是出版業區別于其他產業的特殊屬性。

1.出版物具有雙重形態和雙重屬性

所謂出版，就是編輯、復制作品并向公眾發行的過程。出版業是精神產品的生產機構與傳播機構，而意識形態的內容又依托于物質形態的載體得以傳播。出版物的使用價值是一種意識形態的東西，它總是在向消費者表達一種認識、思想、文化、價值觀。同時，出版物又表現為物質形態。出版物的這種特征，使之同時具備另一種特征，即文化與商業雙重屬性。它包含著生產制作者的價值觀念，它以潛移默化的方式作用于消費者的精神世界，對消費者的價值觀念產生影響。

2.出版物傳播的內容具有文化屬性

無論是傳統的圖書、期刊、報紙等紙介質出版物體，還是新興的音像制品、電子出版物以及互聯網出版物，盡管它們外在形態互不相同，但都具有共同的內在形態，即承載的內容都以交流思想、傳遞信息為目的。這些文化內容是整個出版業及出版物的核心組成部分。如果缺乏這個核心組成部分，就不可能有出版業，更不可能有出版文化，人類的文化建設也就成為一句空話。正是從這個層面上說，出版業是文化的載體，是以內容為主的文化行業，具有深刻的文化屬性。

3.出版業的運行過程具有商業屬性

出版活動是對人們的生產和生活經驗以“出版資源”的形式加以選擇、開發和利用，使其“物化”為出版物并公之于眾、廣泛傳播的社會活動。經過“物化”后的出版物具有商品屬性，在“物化”的每個環節都受市場規律的制約與調節。這不僅體現在生產過程中，形成出版物資源的配置方式與手段是通過市場調節的，還體現在出版物的傳播過程中，要通過市場的流通和交換來體現出版物的社會價值。出版活動是追求合理經濟效益的過程，商業屬性是出版活動的重要屬性。

二、我國出版業行政管理的現狀

出版業行政管理的概念是指政府有關部門依法對出版活動進行管理的行為。我國出版業行政管理的根本任務是：保障公民享有出版自由的權利，保障和規范合法的出版活動，培育和規范出版物市場，懲處違法出版行為，促進中國特色社會主義出版業的健康繁榮和發展。

1.我國出版業行政管理的體制

從建國開始，行政管理就一直占據著我國出版業管理方式的主導地位。我國出版業行政管理的主體主要是中央和地方兩級出版管理部門。（1）出版管理機構的建立與改革。1973年7月，國家出版事業管理局成立，統一管理全國的出版、印刷、發行、物資供應以及印刷的科研、教育等部門的工作。1982年5月，在國務院機構改革中，國家出版局劃歸文化部，改稱文化部出版事業管理局。1986年，為提高出版管理能力，國務院恢復國家出版局為國務院直屬機構。為加強對出版業的管理，1987年1月，國務院決定成立新聞出版署，音像出版的管理職能也逐步交給新聞出版署。隨著出版業的發展，出版行政管理的任務越來越重，2001年新聞出版署升格為新聞出版總署，出版行政管理的職責進一步強化。（2）出版管理與出版經營單位政企分開，管辦分離。由于歷史的原因，“”后組建的出版管理機構，基本上是事業編制，既從事出版管理工作，又承擔出版經營的任務。黨的十四大以后，越來越多的地方開始把新聞出版局與出版總社在編制、機構上進行區分，新聞出版局脫離事業單位納入政府部門。2000年以后，隨著各地出版集團的紛紛建立，新聞出版局與出版社、新聞出版局與出版集團或出版總社分開的進程加快，到2008年，全國大多數省級局完成了“局社脫鉤”，實現了政企分開。（3）出版微觀管理體制改革。出版微觀管理體制的改革大體分為三個階段：1988年以前為第一階段，出版社實行黨委領導下的社長、總編輯負責制。經過近10年的運轉之后，這種管理體制與整個社會政治、經濟改革不適應，因此1988年5月、新聞出版署聯合頒布了《關于當前出版社改革的若干意見》，提出：“黨委領導下的社長、總編輯負責制已不適應當前出版改革的要求，要逐步實行社長負責制。社長是法人代表，黨組織起監督保證作用。社長全面領導出版社的編輯工作和經營管理工作。”2001年，新聞出版總署根據中央的精神，印發了“關于貫徹落實（關于深化新聞出版廣播影視業改革的若干意見）的實施細則”，提出：“出版集團屬于事業性質，實行黨委（黨組）領導下的管委會負責制，黨委（黨組）書記兼管委會主任。”2002年中央又提出出版社也要實行黨委領導下的社長（總編輯）負責制的體制。目前，多數出版社實行的仍然是社長負責制。

2.我國出版業行政管理的機制

加強出版業行政管理，關鍵要有一套行之有效的管理機制。十四大以來，國家在出版業行政管理方面已經建立了若干機制，取得了一定的成效。第一，出版業行政管理宏觀調控機制。我國對出版業行政管理的宏觀調控機制主要表現在以下六個方面。①預報機制。我國建立了“三個網絡、兩個制度”用于預報機制。“三個網絡”包括部分大中城市書刊音像市場動向監測網絡、圖書音像出版編目管理網絡、新書和新的音像制品出版信息網絡；“兩個制度”即選題年度出版計劃備案制度和重大選題備案制度。預報機制的建立可以幫助國家及時掌握和分析各種出版信息，增強出版管理工作的預見性。②引導機制。引導機制主要用于及時傳達中央精神，通報和分析值得注意的問題，力爭把問題消滅在萌芽狀態，引導出版工作健康發展。③約束機制。約束機制主要包括三級審稿責任制度、“三校一讀”制度、圖書印制和音像制品復制許可證制度，出書后的評審制度，出版、印制、發行單位年檢制度。④監督機制。監督機制主要是充分發揮行業協會和社會團體的監督作用，發揮輿論監督作用，實行舉報獎勵制度，鼓勵民眾舉報非法出版活動。⑤獎懲機制。獎懲機制包括對各出版社對優秀出版物給予的資助補貼，國家對優秀出版者、出版單位的獎勵，以及對違法行為的懲處。⑥責任機制。責任機制包括主辦主管單位負責制，出版單位社長、總編負責制，以及各個出版單位具體崗位實行的責任編輯制度，責任校對制度等。第二，以準入制為基礎的出版業管理體系。①企業（法人）準入是由政府對企業進入圖書出版領域進行的審批，也是出版單位“改制”后對圖書出版企業的設立及營業實行的審批。②市場準入是企業（法人）準入后，政府對其從事圖書出版生產經營活動的類別進行審批，如中小學教材、地圖、辭書專項資質準入等。③職業準入是隨著我國人才評價制度逐漸與國際接軌后逐步確立的職業準入制度，職業資格證書已成為人們擇業的“通行證”。出版專業職業資格是國家對出版從業人員從事出版專業技術工作必備的素質和能力的認定，包括在圖書、非新聞性期刊、音像、電子、互聯網出版單位承擔內容加工整理、裝幀和版式設計等工作的編輯人員和校對人員，以及在報紙、新聞性期刊出版單位從事校對工作的專業技術人員。

三、建立科學、高效的出版業行政管理機構

改革開放30年來，我國出版業經歷了一系列的發展變化，已經開始逐漸走向成熟。但是在職能作用及內部運作上，還沒有取得突破性的改革成效，還需在以下方面改進。

1.理清出版行業各項管理內容的管理機構

由于出版、印制、發行是一個整體系統，如果分由不同行政部門管理會使工作效率低下。鑒于此，對圖書、期刊、音像、電子和互聯網出版的出版、印制、發行都應該統歸新聞出版總署和各級新聞出版部門管理。其他機關只能在自己職權范圍內實行監督。科學劃分中央和地方、地方和地方間出版管理部門的管理權限，保證建立全國出版行業行政管理的統一。新聞出版總署應主要負責全國出版業的宏觀規劃、管理；省級新聞出版局負責根據國家出版產業政策和本省出版資源，制定本省的出版業發展規劃；地、市、縣級出版管理部門則根據國家和省級出版行政部門的規定，針對本轄區內的出版單位具體管理。

2.政企分開、政事分開、政社分開

我國出版業長期作為文化事業來經營，出版社與新華書店也一直作為事業單位來管理，這與我國出版業的實際發展不協調。一方面造成對國有企業管得太多太死，限制了其發展；另一方面，對非國有企業缺乏管理，造成了出版業的某些“痛疾”、“頑癥”。目前我國出版社與國營書店都在進行改制，這時出版行政部門不再直接管理企業，退出了企業經營，實行政企分開。正在進行的出版改革中，應該逐步減少出版行政部門對出版與發行企業的行政干預，取消出版企業的行政級別，徹底退出市場，真正做市場的“裁判員”。出版行政機關通過培育市場體系、建立良好的市場秩序、加強事后監管等措施來實施對企業的管理，禁止利用行政權力干涉企業的微觀管理與人事改革，使各種經濟成分的企業在法律法規允許的范圍內自由競爭，共同發展。

3.加強地方，尤其是基層出版業行政執法隊伍的建設

我國地域遼闊，現有的出版行政執法隊伍不適應出版行業的實際情況。要改變這一狀況，就應該加強地方，特別是某些市、縣一級出版執法機構建設。第一，應該建立一個專門、獨立的執法隊伍，擴充人員和裝備。在出版業發達或非法出版活動猖獗的地區應加大出版執法隊伍的建設速度和力度。第二，建立出版物稽查隊伍，加強出版物市場監管。對出版物市場的監管不能僅僅依靠每年集中的“掃黃打非”運動，而應該從加強市場的日常監管入手，強化對印刷、出版物經銷市場的管理力度，保障出版物市場的健康、規范發展。

4.大力提高出版業行政管理者的素質

大力提高出版業行政管理者的素質，是出版業行政管理進行調整的重中之重。我國的出版業行政管理要適應新形勢的要求，就要提高出版業行政管理者的素質，培養一支政治強、業務精的行政管理人員隊伍。要提高出版業行政管理者的素質，一是要深入學習中央的相關精神，增強政治意識、大局意識、責任意識，提高政治素質；二是要認真學習出版法律法規知識，促進依法行政；三是要深入研究WTO與出版相關的協議，讓我國出版行政管理充分體現協議要求，符合國際慣例；四是要加強出版業務知識學習，提高行政管理者的業務素質，只有精通出版業務，才能管理好出版業。