領導民主生活會規章考察

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領導干部的黨內民主生活會制度既是我黨的優良傳統，也是我黨的政治優勢之一。這一制度是推進廉政風險防控機制建設，促進領導干部廉潔從政，防控關口前移、預防在先不可或缺的一步，“有利于黨組織對干部的嚴格要求、嚴格管理、嚴格監督，有利于領導干部自重、自省、自警、自勵，廉潔自律，有利于統一思想、改進作風、增強團結、提高領導班子戰斗力”［1］。歷史地考察領導干部民主生活會制度的演進，對加強廉政風險防控機制建設有著重要的意義。

一、領導干部民主生活會制度的初步認識階段:從1921年到1949年

作為黨內民主重要組成部分的領導干部民主生活會制度從無到有，是隨著黨內民主和監督的發展而發展的。這個階段可分為兩個時期，前期從1921年中國共產黨成立到1935年遵義會議，主要特點是中共對黨內民主認識的不斷深化。后期是指1935年到1949年中華人民共和國成立，主要特點是領導干部必須在黨內實行民主生活的教育、必須參加黨的組織生活，提出了黨內政治生活方式和原則。中國共產黨在創立之初，對黨內監督問題高度重視，一大黨綱指出:“工人、農民、士兵和學生的地方組織中黨員人數多時，可派他們到其他地區去工作，但是一定要受地方執行委員會的嚴格監督。”“地方委員會的財務、活動和政策，應受中央執行委員會的監督。”中共一大對自身行為嚴格監督的高度自覺性，為以后黨內監督工作的開展提供了重要條件。更為重要的是，一大黨綱在最初意義上規定了黨的代表大會制度、黨內選舉制度、集體領導制度以及黨員候補期制度等方面的制度，提供了黨內民主監督必要的基本途徑和制度依據。大革命時期，黨內斗爭形勢極為復雜，雖然有了“民主集中制”的理論原則，但缺乏有效的實際經驗加以貫徹實施，使黨的事業遭受嚴重挫折。土地革命戰爭時期，以王明為代表的“左”傾錯誤統治全黨達四年之久，他們對持不同意見的同志進行“殘酷斗爭、無情打擊”，扼殺了黨內民主生活，給中國革命帶來嚴重損失。遵義會議確立毛澤樂同志的領導地位，黨內民主生活制度逐步建立和發展。遵義會議形成的黨內民主氛圍一直延續下來，1937年在《為爭取千百萬群眾進入抗日民族統一戰線而斗爭》一文中指出:“指導偉大的革命，要有偉大的黨，要有許多最好的干部。”“要達到這種目的，黨內的民主是必要的。”［2］(P277－278)1938年10月召開的中共六屆六中全會指出，“必須在黨內施行有關民主生活的教育”，做到“一方面，確實擴大黨內的民主生活;又一方面，不至于走到極端民主化，走到破壞紀律的自由放任主義。”1941年7月1日為紀念中國共產黨成立20周年，中共中央政治局通過了《關于增強黨性的決定》，其內容主要是加強組織紀律性、開展批評與自我批評、領導干部必須參加黨的組織生活，聽取黨員群眾對自己的批評、增強黨性等等，從此確立了黨內民主是增強黨性的重要原則。隨著黨內民主理論的不斷深化，黨內民主實踐也不斷創新。1942年的進一步豐富和發展了黨內民主實踐，提出了“批評和自我批評”的黨內政治生活方式，提出了“治病救人”的黨內民主價值原則。

二、領導干部民主生活會制度的初步形成與曲折階段:從1949年到1978年

這個階段又可分為兩個時期，前期指新中國建立后到1956年，黨內民主制度建設取得重要成果。后期指1956年到1978年，從黨內民主遭受挫折到民主制度的初步恢復。從1949年至1956年黨對黨內民主的認識達到了一個新的高度，保障黨內民主的制度建設取得重要成果。首先，黨內民主建設和國家政權建設聯系在一起，把黨內民主延伸到國家政治生活之中。中國共產黨實行黨領導的多黨合作和政治協商制度，建立聯合政府，較大比例地吸收黨外人士進入政府，并通過中央人民政府委員會會議和最高國務會議來協商重大問題，進行民主決策。其次，黨內民主建設和黨的組織建設聯系在一起。先后采取了兩大措施:一是建立紀律檢查委員會。強化了紀律對黨員和黨員干部的約束作用，為新時期黨內民主發展提供了重要的組織保障。二是公開批評和自我批評。密切了黨與人民群眾的關系，提高了黨為人民服務的意識。同時，全面加強組織建設。1951年，在中共中央第一次全國組織工作會議上，劉少奇對黨的組織建設工作做了全面分析和部署，強調提高黨的統一性和紀律性，擴大和落實黨內民主。最后，黨內民主建設和整黨整風建設聯系在一起。在這種結合中，黨內民主對黨的建設和發展的意義得到了進一步肯定，確定了發展黨內民主是保持黨的優良傳統、改善黨的作風、提高黨的領導力的重要途徑的思想理念。1956年9月15日至27日，黨的八大在北京召開，制定了黨在全國執政后的第一部黨章。八大黨章對民主集中制作了新的規定，在總綱中明確指出“黨必須采取有效的辦法發揚黨內民主，鼓勵一切黨員、黨的基層組織和地方組織的積極性和創造性，加強上下級之間的生動活潑的聯系”。并強調“按照黨的民主集中制，任何黨的組織都必須嚴格遵守集體領導和個人負責相結合的原則，任何黨員和黨的組織都必須受到黨的自上而下和自下而上的監督”，把“嚴格地遵守黨章和國家的法律”、“實行批評和自我批評”作為黨員的法定義務予以確認。黨的八大以后到黨的十一屆三中全會以前，這一時期黨內民主建設整體上遭遇重大挫折。1957年反右擴大化斗爭改變了八大確立的正確路線，1959年廬山會議進一步把嚴重擴大化了的階級斗爭從黨外引向了黨內，使得各級黨的代表人會不能按期正常召開。1962年1月初召開擴大的中央會議即“七千人大會”，會議比較系統地初步總結了“”以來經濟建設工作的基本經驗教訓，指出了工作中發生的缺點和錯誤的表現，分析了產生這些缺點錯誤的原因，一方面是由于在建設工作中經驗不夠;另一方面是由于幾年來黨內不少領導同志不夠謙虛謹慎，背離了黨的實事求是和群眾路線的傳統作風，削弱了民主集中制原則，這就妨礙了黨及時地盡早地發現問題和糾正錯誤。在這次大會上強調，不論黨內黨外，都要有充分的民主生活，讓群眾講話，有了錯誤，一定要做自我批評、讓人批評。說，批評和自我批評的方法是解決人民內部矛盾、充分發揚民主的唯一正確的方法。會上劉少奇、鄧小平倡議建立民主生活會制度，得到的贊同。鄧小平在發言中說“在黨委會里面，應該有那么一段時間交交心，真正造成一個好的批評和自我批評的空氣。同等水平、共同工作的同志在一起交心，這個監督作用可能更好一些。(劉少奇:可以有這么個建議，各級黨的委員會一個月之內要有一次黨內生活會。委員會開會，進行批評和自我批評。)不一定一個月，三個月有一次也很好了。(劉少奇:一季有一次，一年四次也好，開黨內生活會。這么一個建議，行不行?每一個委員會，省委也好，地委也好，縣委也好，一季開一次會，搞批評和自我批評，過黨的生活。也指出，檢查工作，總結經驗，交換意見。)談談心，相互批評批評，有意見就講。我們要重視黨委內部的互相監督作用這個問題。上級不是能天天看到的，下級也不是能天天看到的，同級的領導成員之間彼此是最熟悉的。這樣做，對于同級里面討論問題，取得一致意見，作出決定，也是很重要的”。［3］可以看出，民主生活會制度的必要性、參與人員、開會時間、功能意義、方法目的在當時黨內有了充分的認識。但是正如薄一波同志所說的，雖然1962年“在‘七千人大會’上，中央領導同志抓住違背民主集中制，特別是抓破壞成主的傾向，來分析犯錯誤的原因，確實是抓到了要害。”“遺憾的是，這次大會以后，民主集中制在黨內特別是黨的高層政治生活中，并沒有得到嚴格遵守和真正執行，而且日益受到破壞，從而也日益加劇了黨內生活的不正常。”［4］“”期間，黨內民主制度和國家法制一樣遭到前所未有的破壞，一再延期召開的黨的九大，在通過的黨章中竟然完全取消了黨員權利的規定。黨內出現更為嚴重的集權專制，黨內民主建設遭遇重大挫折，造成極為嚴重而久遠的負面影響。黨員領導干部民主生活會也沒能經常化制度化開展。黨的十大、十一大仍延續了九大黨章的這一做法，使得黨內民主生活完全被破壞，干部民主生活會的構想被擱置。

三、領導干部民主生活會制度的恢復與建立階段:從1978年12月到1992年9月

黨的十一屆三中全會之后，中共中央十分重視黨的制度建設，實現了黨內民主制度恢復與重建的任務，由此黨員領導干部民主生活會逐步走上正常化和制度化軌道。1980年黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》規定:“每個黨員不論職務高低，都必須編入黨的一個組織，參加組織生活。各級黨委或常委都應定期召開民主生活會，交流思想，開展批評和自我批評。”1981年8月，中組部下發《關于進一步健全縣以上領導干部生活會的通知》，規定“要進一步健全生活會制度。縣級以上黨委常委除了必須編入一個組織參加組織生活外，同時要堅持每半年開一次黨委常委(黨組)生活會，并要及時地向上級黨委或組織部門報告生活會情況，開一次報一次”;明確民主生活會“要以認真檢查貫徹執行黨的路線、方針、政策、決議和《準則》的情況為主要內容……認真開展批評與自我批評”，這是第一次以黨內文件的形式明確了領導干部民主生活會的時間、范圍、內容、意義、目標等，從此縣以上領導干部民主生活會實現了制度化、規范化。1982年黨的十二大通過的新《黨章》，恢復了對黨員權利的規定，明確做出了凡屬重大問題都要由黨委民主討論決策等規定。1990年5月25日，中共中央印發《關于縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干規定》中指出:“黨員領導干部都要參加雙重組織生活會，既參加所在支部、小組的組織生活會，又參加定期召開的黨員領導干部的民主生活會。健全和堅持黨員領導干部民主生活會制度，對于實現黨的正確領導，保證黨的路線、方針、政策和決議的正確貫徹執行，具有重要作用。要通過黨員領導干部的民主生活會，加強黨內監督和領導班子的思想、作風建設，提高依靠自身力量解決問題和矛盾的能力。”規定發展了對民主生活會的重要作用的認識，并對民主生活會的期限、內容和方針，加強對民主生活會的領導和監督等，作出了詳盡的規定，推動各地建立健全民主生活會制度，進一步促進了領導干部民主生活會制度化、規范化，活躍了黨內民主生活。1992年10月十四大黨章首次載明領導干部必須參加黨委(黨組)的民主生活會。從此，黨員領導干部民主生活會制度作為民主制度的重要內容便堅持下來。

四、領導干部民主生活會制度的健全和規范階段:從1992年10月至今

黨的十四大之后，各級地方領導干部民主生活會按照《黨章》和《規定》的要求正常開展，但也出現了敷衍了事、效果不好的情況。1997年1月14日，針對黨員領導干部民主生活會存在的開展批評與自我批評不認真的問題，中央紀委、中組部印發了《關于提高縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會質量的意見》，對黨員領導干部在民主生活會上嚴肅認真開展批評與自我批評提出了明確的要求，建立了上級黨組織領導干部有計劃地參加下級黨組織領導干部民主生活會制度，黨的各級紀律檢查機關、組織部門干部列席黨員領導干部民主生活會的制度，推動了黨員領導干部民主生活會制度的進一步健全和規范。1998年11月，中央決定集中兩年時間，在全國縣級以上黨政領導班子和領導干部中，深入開展以“講學習、講政治、講正氣”為主要內容的黨性黨風教育。“三講”教育對開好民主生活會進行了積極探索，許多領導班子民主生活會突破了多年形成的“批評難”，重新拿起了批評與自我批評這個武器，講真理不講面子，講原則不講關系，講黨性不講私情，緊密聯系個人思想、工作實際，認真查找問題、剖析問題根源，使領導班子成員受到了一次深刻的黨性黨風教育。2000年4月12日，中央紀委、中組部印發《關于改進縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干意見》指出:“多年來，縣以上黨和國家機關黨員領導干部執行民主生活會制度的情況，總的是好的。但也有一些民主生活會質量不高，收效不大;少數單位民主生活會制度堅持得不好。”“為便于集中時間和精力解決領導班子存在的突出問題，更好地發揮民主生活會的作用，加強領導班子的思想政治建設，決定將縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會，由原來的年召開兩次改為年召開一次。時間一般可安排在4至8月之間。每次民主生活會都要認真做好準備，集中安排時間，以保證民主生活會的質量”。這就對認真抓好會前準備，認真開展批評與自我批評，切實發揮黨委(黨組)“第一責任人”的作用，強化上級黨組織對下一級領導班子民主生活會的檢查監督等問題，提出了明確具體的要求。《意見》下發后，各地各單位堅持以“三講”精神改進民主生活會，在查找、剖析、解決問題上下功夫，民主生活會質量較過去普遍提高。2004年中央頒布的《中國共產黨黨內監督條例(試行)》，將“民主生活會”作為重要的黨內監督制度列專節(第二章第四節)作出規定，推動黨員領導干部民主生活會制度的進一步健全和完善。十七大黨章第八條明確規定:“每個黨員，不論職務高低，都必須編入黨的一個支部、小組或其他特定組織，參加黨的組織生活，接受黨內外群眾的監督。黨員領導干部還必須參加黨委、黨組的民主生活會。不允許有任何不參加黨的組織生活、不接受黨內外群眾監督的特殊黨員。”綜上可以清楚地看到領導干部民主生活會制度經歷了從初步認識到健全和規范的歷史沿革，實現了黨員領導干部從增強黨性鍛煉、帶頭發揚黨內民主、最后形成黨內生活重要制度的歷史升華。