古代行政管理機制沿革

導語：古代行政管理機制沿革一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

中國素來以歷史悠久著稱于世,產生了許多杰出的政治家、思想家、軍事家和各類優秀的管理人才,出現了漢、唐、宋、明、清等走在世界歷史前列的強大王朝。歷代統治者在國家治理等方面積累了豐富的經驗,但由于當時的歷史局限性和階級局限性,又有一些落后的制度。而對中國行政制度史的研究,不僅是學術上的重要課題,而且還在于以史為鑒。鑒往知來,掌握歷史發展規律,明了時代的趨勢。因此,本文試圖通過對秦朝至清朝的中央行政管理體制的產生、發展及其演變過程給以規律性認識,對正反兩方面的經驗教訓進行比較,并作一定的探討。

一、中國古代中央行政管理體制沿革

(一)秦漢時期的三公九卿制公元前221年,秦朝統一六國,秦王嬴政建立了大一統的中央集權的秦王朝,首創在中國封建社會延續2000多年的皇帝制度。為了鞏固封建統一,秦始皇采取了一系列措施來加強中央集權,如“海內為郡縣,法令由一統”,[1](P16)“建皇帝之號,立百官之職”等[2](P16),建立了第一套比較完備的、系統的國家管理機構———金字塔式的中樞行政系統。皇帝處于這一系統的頂端,擁有最高的行政、司法、軍事、財政、人事等各方面的權力,“天下之事無大小皆決于上”,[3](P16)且這些權力是不受任何限制的。其次是“三公”,為秦代國家的中央中樞決策機構,協調皇帝處理國家大事。“三公”即指丞相府、太尉府和御史大夫府。丞相府是秦代中央最高的中樞決策機構,其職能是“掌丞天子,助理萬機”。[4](P273)太尉府為秦代中央最高軍事機構,御史大夫為秦代中央最高監察機構。“九卿”作為秦代中央的行政執行管理機構,則位于第三層次,分別為奉常、郎中令、衛尉、太仆、廷尉、典客、治粟內史、宗正、少府等,分別掌管皇室、警衛、禮儀、農業、司法、民族和外交事務等。九卿也各有其屬吏,上與三公府對口,下與郡縣連接,將皇帝及中樞機構的決策,傳達到具體的執行部門,并負責指導監督執行。可見皇帝的私人事務機構與國家行政事務機構互相混雜、交織在一起,是封建社會早期國家機構設置的一種特色。西漢中央機構的設置基本上是承襲秦制而略有變化,仍以“三公”、“九卿”各府為主體。但隨著社會的發展,較秦代而言,西漢機構組織更為健全,職能更加完善,分工亦更細致。東漢時期的國家機構,仍大體承制西漢原則,但也作了一些調整。如東漢初“三公”各府機構名稱已演變為:司徒府、太尉府和司空府(即西漢時的丞相府、太尉府和御史大夫府)。其中,太尉府作為東漢中央最高軍事機構,位于“三公”之首,不僅掌管武事,同時也分管諸多行政管理事務,是東漢“三公”機構職權發生變化的標志之一。東漢時期國家機構設置變化的另一標志是尚書臺成為中樞決策機構,架空了“三公”府。光武帝劉秀信任并重用身邊的侍臣———尚書,使原歸于少府寺的尚書臺機構職權日益隆重。而尚書臺“六曹”機構的設置,行政分曹辦公,使行政機構的職能趨向完備,為以后“六部”制機構的設立奠定了基礎。總體而言,三公九卿制的行政體制,對于國家行政管理的需要,還不十分適應。這主要體現在管理國家政務與管理皇家事務的機構沒有明確分開,而且行政執行機構中管理皇家事務的機構所占比例大;一些重要的職能還沒有專門機構負責執行;此外,九卿的官署還未固定,職無常守現象也較普遍。表明在君主專制政治生態形成之始,行政體制及其運作,還處于初創和探索階段。

(二)隋唐時期的三省六部制三省六部制是隋唐時期的中央行政管理體制。隋唐時期,尤其是唐朝,是我國封建社會發展的鼎盛時期,國家政權機構建設也發展到了一個嶄新的階段。隋朝建國之初,統治者雜采南北朝時期其他各朝機構設置的體例,正式置設并完善了“三省”、“六部”制的機構設置格局。即中書省:擬制章奏,出納詔令;門下省:主掌審核、駁詔及諫議,大凡中書省所擬之詔令章策,均要經門下省,發現失誤處即行駁回,以減小過失;尚書省:中央最高行政事務管理機構,主掌“六部”。尚書省所轄“六部”,即吏部、禮部、兵部、刑部、工部、民部。唐朝建立后,唐初的國家機構大體上沿襲了隋代國家行政體制,中央機構以“三省”、“六部”為核心。到了唐代前中期,為強化君權,“三省”分權,中書省、門下省和尚書省互相制衡,彼此牽制,帶來了一系列的弊端。互相牽制變成了互相掣肘,造成了辦事拖拉,互相扯皮,政令難行的惡果。鑒此,唐高宗便在太宗時合中書、門下于“政事堂”議事的基礎上,又另置“同中書門下平章事”,行使宰相的權力。“三省”長官官職不再輕易授人,中書、門下的職能范圍開始縮小。唐玄宗時,為了解決因中書省事雜、文書冗滯所帶來的冗弊和進一步加強皇權的需要,正式設立了翰林學士院。翰林學士院置建后,與“中書門下”共掌中樞,并逐漸侵奪了“中書門下”的部分權力。翰林學士與“三省”的長官們不同,他們與皇帝的關系非常密切。學士們大都是皇帝的心腹,對皇帝是言聽計從,所以,皇帝對他們比較放心,也容易控制和駕馭。從唐憲宗至昭宗末期,是唐朝宦官專權的鼎盛期,這股依附于皇權的惡勢力,對它所依附的皇權構成嚴重的威脅。宦官專權,皇權逐漸被架空,唐朝的統治急速滑向衰敗。總之,“唐代統治者將國家行政管理機構與宮廷事務機構截然分開,職能分工更趨細致、明確,逐漸形成了系統”,[5](P33)反映出唐代統治階級在治國經驗方面的積累和政治上的成熟。但本質上仍是集權,皇權仍然得不到有效的制約。

(三)五代十國和北宋時期的二府三司制二府三司制是五代十國和北宋時期的中央行政管理體制。鑒于唐末五代藩鎮割據造成的“內重外輕”的局面,宋朝統治者把加強中央集權制視為立國之本,“在政治與行政上采取了周密的措施來加強中央集權和皇權,在中樞機構建制方面,以二府三司制取代了隋朝的三省六部制”。[6]“二府”即政事堂和樞密院,對掌文武二柄,同為宰相之任。政事堂,襲唐制,全稱“中書門下政事堂”,簡稱中書。樞密院簡稱樞府,為國家最高軍政機關,其首長為樞密使,多為文官充任,其職能是掌“軍國機務,兵防、邊備、戎馬之政令,出納密命,以佐邦治”。[7](P487)“三司”為五代和宋代的最高財政機關。唐末,為籌財用,以戶部、度支、鹽鐵三司主國家財用出納,三司之名始出。宋立,因其制,以三司總國計,號計省,設三司使一人,有“計相”之稱,其職能是“掌邦國財用大計,總鹽鐵、度支、戶部之事,以經天下財賦而均其出入焉”。[8](P493)二府三司制將行政權與軍權分離,互不統轄,直接對皇帝負責,“這是一個重大的調整措施,籍以分割相權,三師(太師、太傅、太保)三公(太尉、司徒、司空)形同虛設,位尊而權無”。[9]為了強化皇權,宋代統治者還通過“分化事權”、“官與職殊”的方法來削弱官員權力,官職分離,名不符實。官職只是用來標明其品秩、俸祿、章服的依據,而不掌實權,實權掌握在“差遣手中”,這種方法固然使權力掌握于皇帝一人手中,但也造成了宋代官員冗員過多,行政開支始終高居不下的局面。

(四)金、元和明初時期的一省六部制一省六部制是存在于金、元和明初的中央行政體制。由于元朝疆域遼闊、遠超前代,國事繁多,而三省制的癥結在于決策程序繁多,各部門互相推諉,導致行政效率低下,因而不利于統治。若實行一省制,將事權集中,則能提高行政效率,從而達到避免行政失敗的目的。元世祖忽必烈深受啟發,決定襲金舊制,實行一省制。即廢除唐宋以來的門下、中書、尚書三省,并立制,只設一個中書省,其長官中書令由皇太子掛名擔任,是皇權延伸的象征。“一省”代替“三省”標志著唐宋以來的分權制的終結,由多軌輔政制轉變到單軌輔政制;也標志著集權政治的高度強化,同時也進一步強化了機構的操作意識,提高了權力。由于元代以中書省為最高行政機構,而以六部為其下屬機構有利于朝廷分管各種政務,而形成一省六部制。“六部”為掌管天下官吏選授政令的吏部;掌天下戶口錢糧田土政令的戶部;掌天下禮樂祭祀朝會燕享貢舉政令的禮部;掌天下郡邑郵驛屯牧政令的兵部;掌天下刑名法律政令的刑部和掌天下營造百工政令的工部。總之,這些變化是適應元朝長期統治的不穩固的局面的,也對地方布施政令和高度集權制提供了更多的可行性。

(五)明清時期的內閣六部制內閣六部制是明清兩代的中央集權體制。明朝統治者鑒于“權臣亂政”和中書省丞相權力過大而危機皇權的教訓,改革舊制,廢除丞相制度,以內閣制代替沿用了1500多年的宰相制度,由皇帝直接統帥六部。通過提高六部的地位,皇帝可以更有效地指揮各部的工作,同時,又便于把全部權力高度集中于君主之手,進一步加強皇權。總之,內閣只是明朝中央最高的輔政機構,其職能是顧問、參謀、決策等,而六部才是明朝中央最高行政機構,直接對皇帝負責,分任朝政最高一級行政機關,其職能是執行、管理、協調各項政務。

清朝前期中央政權的行政機構在形式上承襲了明朝的機構體制,吏、戶、禮、兵、刑、工六部仍是主要的行政管理機構。清王朝于雍正年間新設置了一個中樞機構———軍機處,逐步取代滿貴族議政的制度,削弱了內閣承旨出政的權力,使之成為一個徒有虛銜,卻又不得干預機務的經辦例行公事的機關。隨著許多機密大事、軍國要務都由軍機處辦理,內閣宰輔已是名存實亡。軍機處則成為清朝皇帝維護君主專制體制的得力工具,行使“軍國大計,罔不總攬”[10](P793)的職能,這些改變有利于封建主義中央集權制的進一步加強和皇權強化的需要。同時,“在這種體制下,中央政府的行政、軍事、財政、司法諸權均集中于皇帝一身,國政治理是優是劣也完全視皇帝個人的素質與能力了”,[11]其弊端也顯而易見。

二、中國古代中央行政管理體制發展規律

通過對中國歷代中央行政管理體制演變的大致梳理,我們可以總結出中國古代中央行政管理體制發展體現出以下幾條規律。

(一)圍繞皇權的行使而形成的雙軌輔政機制皇權在封建專制主義中央集權的體制下是不受任何限制的,皇帝擁有最高的行政、司法、軍事、財政、人事等各方面的權力,掌管天下事務。但是,一個人的能力與精力畢竟是有限的,皇帝對國家事務的管理不可能事事躬親,權力與能力之間的不對稱性必然使得皇帝要分出一部分權力與事務給其臣子,以協助皇帝來處理國家事務。于是,有了最初的三公輔政,到后來的內朝與外朝雙軌輔政以及權臣輔政制。皇帝為了保證皇權至高無上的地位,不至于使輔政權力過大而威脅到皇權的統治地位,所以也愿意采用三公輔政或雙軌輔政制來幫助其治理國家。另一方面,統治集團對輔政體制調整的基點在于集中權力和提高統治效能,以適應日益發展變化的社會和日益復雜的政治局勢。統治集團對輔政制度的調整,目的在于試圖建立一種既對君權沒有威脅損害,使輔政保持忠誠馴服,但又能保持高度保密而又具有較高工作效率的輔政體制。總之,雙軌輔政制是圍繞皇權的行使形成的,也是皇權與相權相互博弈的結果。

(二)不同的行政管理體制之間具有明顯的因襲、繼承性自秦朝建立了以“三公九卿”為核心的中央決策與行政管理機構以來,作為中國歷史上大一統的封建社會的第一套比較完備、比較系統的國家管理機構,為以后數千年的封建君主專制政體下的中央行政管理體制的不斷完備、成熟與發展打下了基礎。如秦代國家機構設置對西漢國家機構設置的影響,謂之“漢承秦制”;再如前所述的清朝前期中央政權的行政機構是在形式上承襲了明代的機構體制,同時又融入了滿族特點而形成的,吏、戶、禮、兵、刑、工六部仍是其主要的行政機構等等。總之,各個朝代的建立不可能完全擺脫上一朝代的政治、經濟、文化等各方面的影響,而重新建立一個完全不同于以往的朝代,必定要在前朝的基礎上,結合本朝的實際情況和社會環境來建立一套適合本朝統治者管理的政權體系,以便于更好地維護其統治管理。因此,不同的行政管理體制之間具有明顯的因襲、繼承性。

(三)皇權與相權博弈促使行政管理體制發生變化以漢代為例,自西漢以來,任“三公”各府長官者,均為朝廷重臣與皇親國戚。這些人大權在握,嚴重威脅到皇權的行使。以至東漢立國之初,光武帝劉秀便對“三公”、“九卿”諸機構進行調整———削弱、轉職、縮編,其目的是為了加強皇權,削弱相權。又如東漢“事歸臺閣”,尚書臺成為重要的中樞決策機構。光武帝劉秀信任并重用身邊的侍臣———尚書,于是,使原歸屬于少府寺的尚書臺機構職權日益隆重。還有前文所述的明朝廢除丞相制,以內閣制代替沿用了1500多年的宰相制度,由皇帝直接統帥六部,建立內閣六部制,進一步奪取相權,加強皇權;以及清朝軍機處的設立也是為了集中事權,鞏固皇權等等,無不是皇權與相權相互斗爭而促使行政管理體制發生變化的例證。總之,促使行政管理體制發生變化的內在原因,皇權與相權的矛盾,但實質上是君主專制集權與行政管理要求事權集中、提高效率的矛盾,最終二者要達成某種妥協。另一方面,社會的發展和各種政治勢力的興衰,也是行政管理體制發展變化的重要原因。如西漢初期,大批功臣宿將結成的政治勢力,保證了丞相、御史二府輔政體制的相對穩定;一些新起的官僚和受寵信的外戚,憑借自已的才能和裙帶關系,在政治上取得了優勢,輔政權也就逐漸轉移到這種政治勢力手中;九品中正制實行,使士族門閥政治勢力得以內領朝政,外督刺史,占據政治上的優勢,以及科舉制度的確立,使大批來自民間的士子進入仕途,其中一些人躋身于高位等等。在這種種因素的影響之下,也使得傳統行政管理體制中始終沒有形成合理的行政領導制度。

(四)體制外的因素介入行政運作體制外因素介入行政運作,一直是傳統社會,特別是高度專制集權社會行政管理方面不可避免的弊病。隨著封建制度的日臻完善,皇帝為了便于統治,建立了龐大而完備的官僚機構自上而下地管理著整個國家。為了使國家機器運轉協調,使每個行政機構有效發揮其職能,就必須賦予各個行政機構相應的法定權力、配備人員編制、設立制度規范等,這些都是國家職能機構活動程序化、規范化所必需的。從各個朝代編撰的“會典”、“會要”及典章制度中,我們也可以清楚地看到歷朝歷代對各級行政機構的權力、編制等所做的明確而詳盡的規定。但由于皇帝在全國范圍內擁有至高無上的權威和絕對的權力,皇權在國家權力結構中占有主導和支配地位,不受任何約束,就不可避免地濫用權力,獨斷專行,任意干預和處理政治事務,從而導致了政治上的混亂與失控。還如,專職君主為了防止大權旁落,常常引用身邊的宦官或侍從近臣參與國家大政,這些人身居宮內,侍從皇帝左右,逐漸演變為與宮外政府官員相對應的所謂的中朝官或內朝官。這些官員“往往以皇權代表的身份出現,手握王爵,口銜天憲,經常干預和操縱國家中樞機構的活動,成為凌駕于政府百官之上的特殊權勢集團”,[12]干預行政運作。

三、現實啟示

研究古代中央行政管理體制是為了更好地完善今天的行政管理制度。借鑒其中有益的部分,同時也是為了也避免犯相同的錯誤。通過對中國古代中央行政管理體制的研究與探討,當今行政管理過程中,存在的行政機關的監督體制的不完善;行政主體在行使權力的過程中的私權公權化;政府機構的規范化、法制化程度不高,變化的隨意性很大,人治色彩濃厚,以及行政副手職能定位不明確等問題。結合當今行政管理過程中存在的問題,本文得出以下幾點啟示:

(一)權力互相制約是保證國家政治活動有序進行的基本前提在中國古代封建社會君主專制體制下,皇權至高無上。雖然存在著自下而上的制約皇權無限擴張的政治因素,如具有相對獨立行政權力的政治實體或執政大臣,各種典章制度或不成文的約束,以及官僚士大夫集團的政治壓力等相對的制約機制,但始終不存在與皇權平行或對等的制約機制。中樞機構經常遭受皇權的干預和沖擊,以至于無法長期、穩定、有效地行使職權,導致其權力的大小與效能缺乏恒定性,影響國家政治活動的有序進行。結合我國現實來看,以政府系統內部的監督為例,上、下級行政機關之間是一種相互監督的制約關系,即上級領導機關可以監督下級行政機關及其工作人員,下級行政機關也可以反過來監督上級領導機關和有關領導人。但從目前我國行政系統內部的監督來看,自上而下的監督比較容易實現,也較為有力,而自下而上的監督則相對比較薄弱。通常表現為:對下基本上做到了“無所不糾”,對上則普遍存在著“弱監”、“虛監”、“失監”甚至“禁監”的現象,致使一些該糾正的問題得不到及時糾正。因此,應逐步將自上而下的單向監督模式,轉變為自上而下和自下而上相結合的雙向監督模式,才能有效地避免或減少決策失誤和權力濫用,保證國家政治活動有序進行。

(二)加強監察權的獨立性與權威性是防止私權公權化的重要手段權力不受監督必然導致權力的濫用和腐敗。監督的主要目的在于防范行政官吏濫用職權。“大行政”是中國古代政治的基本特征,專制主義集權政治的本質決定了歷朝歷代的橫向權力監督根本不存在,以至于演變為中央各機關權力越來越分散,作為“外官”的職能部門權力越來越衰微,而皇權越來越強化。作為皇帝近侍的“內官”原本地位低下,但自漢朝起逐漸參與軍政,先后出現在尚書省、中書省、門下省、樞密院、內閣、軍機處等要害部門,私權公權化。由此可以聯想到現在有些行政官員,將人民賦予的權力變成為自身謀利的資本與手段,而對官員手中權力的監管不足,以及監察權的獨立性與權威性不夠是導致政府官員私權公權化的重要原因之一。例如,原山東泰安市委書記胡建學有句“名言”:“官兒當到局級,就沒人能監督了”。由此可感受到一個做到“地市級”的腐敗官員對外在監督的真實感覺。還有,陳希同、王寶森在東窗事發之前,種種腐敗行為已持續多年,而且愈來愈明目張膽,以及近年來的被揭露的震驚全國的貪污腐敗官員等等真實的案件,不能不說明我國在加強監察權的獨立性與權威性方面,還有很長的一段路要走。

(三)機構設置應適應于社會經濟變化發展的需要中國古代機構設置在管理國家事務、維護社會正常運轉方面起到了一定的作用,是值得肯定的。但是機構的設置更多的是皇帝為了鞏固其統治地位的需要而設立的,而非是根據社會發展的實際需要而設立。如官員的品級與其手中的權力有時也不完全成正比;“位居極品”的大臣在國家權力結構中并不一定處于首要或核心的地位,“位尊而權不重”。機構的設置,各級政府官員手中權力的輕重大小,不是根據實際需要而定,而是取決于皇帝信任的程度,有時甚至是皇帝維護其絕對統治地位的手段。結合現實情況,從行政的角度看,中國政府機構的規范化、法制化程度不高,變化的隨意性很大,人治色彩濃厚。如我國現在公務員隊伍中,存在著極少數手中握權力的人,隨意增設或取締機構,將其作為自己升遷的臺階或取得的政績;或將自己的親信、熟人等安插進政府機關,擴大關系網,造成政府機構惡意的膨脹和行政管理成本的增加;同時也降低了公務員隊伍的整體素質。總之,機構設置不是為了適應社會經濟發展的需要,而是為了迎合個人利益。由于政府機構設置不按形式、規章辦事,盡管建國以來、尤其是改革開放以來制定了很多政府機構方面的規章制度,但在習慣上、現實生活中,人們并不按這些規范辦事。表面上的行政法規約束不了現實中的官場邏輯,人們遵從領導個人的權威,人格權威大于機構權威和法律權威,領導者個人的言行、意志不受規章制度的限制。

(四)參謀職權的界定應明確規范就中國古代中樞輔政機構的演變而言,不難看出君主與輔政官之間相互利用也相互排斥。統治集團對輔政制度調整的基點在于集中權力和提高統治效能,以適應日益發展變化的社會和日益復雜的政治局勢。統治集團對輔政制度調整的目的在于試圖建立一種對君權沒有威脅,同時又能幫助君主處理政務的制度。君權與輔政權之間界限不清,相互矛盾,也導致權力之爭。聯系現在行政管理體系中對參謀權的界定,也存在著職權界定不明確與不規范的問題。如行政領導與秘書之間形成的過于親密的私人關系;秘書冒著領導的名義濫用職權,收受賄賂等。原揭陽市政府副秘書長賴振才收受價值300萬元的別墅,違規動用住房基金導致1758萬元無法追回,給國家造成巨大的經濟損失。又如,行政領導與副手之間過于猜忌,而將時間與精力耗費與權力斗爭之中,忽視了本職工作等等現象依然出現在政府機構之中。