芻議鎮行政管理體制改革設想

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一、經濟發達鎮行政管理體制改革試點的具體實踐

無為縣高溝鎮、天長市秦欄鎮為中央編辦確定的全國經濟發達鎮行政管理體制改革試點鎮。2012年5月，參考國家級經濟發達鎮相關指標，綜合考慮經濟實力、人口規模、產業特色、發展潛力等因素，遴選出長豐縣下塘鎮、肥西縣小廟鎮、霍山縣衡山鎮、含山縣林頭鎮、繁昌縣孫村鎮、郎溪縣十字鎮、寧國市港口鎮、廣德縣新杭鎮共8個省級經濟發達鎮開展試點并組織實施。一是轉變政府職能，在機構設置上實現新突破。在推進改革試點過程中，試點鎮緊緊圍繞新時期經濟發達鎮職責重點，從三個方面推進政府職能轉變。第一，綜合設置試點鎮機構。試點鎮普遍將行政、事業機構綜合設置為8-10個。同時，適當增加試點鎮編制，重點用于公共服務。第二，擴大試點鎮管理權限。普遍采取授權、委托和調整派駐機構管理體制等方式，在產業發展、城市建設、社會管理、市場監管、公共服務等方面向試點鎮下放事權，進一步增強試點鎮政府決策自主權，無為、霍山、天長3縣（市）分別下放了47、55、59項事權。此外，還將協同考察任免權、績效評議權和獎懲建議權等部分人事管理權限賦予試點鎮。第三，簡化審批環節。縣直相關部門與試點鎮簽訂了事權下放授權委托書，對需上報審批核準備案類的項目，由試點鎮預辦理，縣直部門實行“見文行文”、“見章蓋章”；對可以實行綜合執法的領域，委托試點鎮綜合行政執法局行使相關行政處罰權；對所有下放、委托的行政審批事項，一律進入試點鎮便民服務中心，實行“一站式服務”。二是強化公共服務，破解體制束縛。第一，探索政社共同治理新模式。高溝鎮開工建設可容納4萬人口的駱套和高溝兩個新社區，建成6萬平方米的公租房和安置房，引導農民向社區有序集中；衡山鎮通過開展10個城市社區“兩委”統一換屆選舉工作，基本實現社區兩委工作人員年輕化、知識化、專業化。第二，探索政府提供公益服務新方式。高溝鎮對完全由政府承擔的公益服務，如農技推廣、計生服務等，采取“三規范”，即規范崗位職責、規范指標要求、規范分層考核的管理辦法，建立職工薪酬與服務對象滿意度直接掛鉤的績效考評機制；對主要由政府承擔的公益服務，如重大動物疫病防治等，采取“定任務、定報酬、定收費標準”的辦法，逐步擴大“以錢養事”的范圍和領域。目前，高溝等試點鎮范圍內綠化養護、衛生保潔、路燈維修、道路管護等公共事項均推行“項目招標、市場運作、群眾監督、政府買單、錢隨事走、按績取酬”的運行機制，不僅降低了行政成本，也促進了公共服務的社會化和專業化。第三，探索社會矛盾調解新機制。試點鎮整合信訪和調解隊伍資源，綜合設置訪調中心，實現一門接訪、一門處理。高溝鎮、秦欄鎮受理信訪事項均超過100件，基本都得到妥善處理，未發生一起越級上訪的案例。2012年，高溝鎮電線電纜行業協會依法為企業清收賬款上億元。秦欄鎮電子商會人民調解委員會已先后調解各類糾紛20起，全部以和解方式結案。三是完善規范制度，在管理體制上實現新突破。第一，理順縣鎮財力分配關系。各試點地區普遍實行“劃分收支范圍、確定收支基數、超收返還激勵、專項資金扶持”的縣鎮財政管理體制，加大對試點鎮的財力保障。10個試點鎮中，有5個鎮以2008年財政收入為基數，有4個鎮以2010年為基準，超收部分由縣（市）財政全額返還試點鎮。同時，在試點鎮轄區內收取的土地出讓金凈收益、社會撫養費、礦業權價款縣（市）本級留成部分予以全額返還。對試點鎮迫切需要新上的優勢產業、社會事業和基礎設施建設項目，安排一定比例的配套資金給予支持。第二，加強規劃建設管理。各試點鎮普遍設置規劃建設管理派出機構，受縣級規劃主管部門委托，負責確定鎮區建設工程項目的規劃設計條件、核發鎮區建設工程的規劃許可證和鄉鎮建設規劃許可證、查處本轄區內違法建筑等工作。如秦欄鎮通過修訂城鎮總體規劃和制訂開發區控制性詳規、農民住宅區控制性詳規等各類建設規劃，使城鎮建設、開發區建設、新農村建設有章可循、有規可依，初步形成了鎮域發展新格局。第三，推進戶籍制度改革。各試點鎮根據本地經濟社會發展狀況、產業特色和人口現狀，因地制宜推進農村人口轉移。如無為、天長等地規定凡在試點鎮擁有合法固定住所、穩定職業或生活來源的外來人員及共同居住生活的直系親屬，均可辦理城鎮戶口，并按有關規定享受城鎮居民同等的權利和義務，有效解決了高溝、秦欄鎮企業招工難的問題。霍山縣則采取逐步放開的形式，優先安排縣域其它鄉鎮居民向衡山鎮聚集。寧國市針對外來在港口鎮定居的人口，由于沒有本鎮的戶籍，因而未能享受社會保障、子女入學等方面的公民待遇問題，取消港口鎮非農和農業戶口，實行按居住地登記戶口的戶籍管理制度，凡在港口鎮擁有合法固定住所、穩定職業或者生活來源等具備落戶條件的外來人員，在履行計劃生育、社會治安、集體資產權益等相關承諾的前提下，可申報港口鎮居民戶口。對擁有二輪承包土地的本鎮居民，其土地承包經營權不變，在土地二輪承包期內按規定享受農村計劃生育政策。第四，探索金融服務體系改革。農行在高溝鎮設立全省首家鄉鎮二級支行。四是把城鎮作為加快發展的重要載體，大力拓展城鎮發展空間。進一步做好城鎮建設框架，做到建設一個區域、及時投入運行一個區域，最大限度地方便人口向城鎮集聚。加強城鎮公共設施建設，大力發展城鎮服務業，不斷完善城鎮服務功能，提升城鎮支撐發展的能力。將城鎮規劃作為經營城鎮的第一資源，運用市場化手段，引進多元投資主體，為城鎮建設提供資金保障。深入開展鎮容鎮貌、交通秩序、環境衛生、集貿市場等專項整治活動，做到城鎮建設與城鎮管理共同進步，使城鎮真正成為全鎮經濟發展、農民務工經商、安居樂業的主要平臺。

二、經濟發達鎮行政管理體制改革試點存在的主要問題

一是事權還需要進一步下放。基層的行政執法權基本上是以縣一級政府為主體的，鄉鎮政府的行政決策權、執法權很小。即使通過委托授權等方式下放給經濟發達鎮一部分事權，仍出現了與現行的法律法規不一致的問題。二是發展要素保障還需加強。縣直部門下放試點鎮管理權限后，業務對口面擴大，工作標準提升，工作難度加大，現有的人才隊伍難以適應工作需要，導致如城鎮建設規劃等部分事權即使下放后，職責還不能充分履行的現象。雖然試點鎮開展了一系列人事制度改革，開始打破干部身份限制，建立干部能上能下的靈活用人機制，但針對鄉鎮工作人員結構矛盾、專業人才“招聘難、留不住”等問題，需要進一步強化業務培訓、調整隊伍結構、補充新鮮工作力量，增強試點鎮的人才智力保障。三是配套改革還需進一步深化。盡管各地實施方案中都將金融改革列入試點范圍，但由于各試點鎮經濟產業發展程度差異較大，而各種商業銀行、擔保公司和中介組織的布點經營大都根據市場成熟度和業務需求來確定，因此對于剛剛起步的經濟發達鎮，金融機構的設立還遠沒有跟上發展需要。在建設用地方面，由于市、縣政府也同樣面臨著艱巨的發展任務，雖然方案中明確要求省、市、縣政府每年分別在建設用地計劃指標中安排一定數量給試點鎮使用，但有的地方目前還沒有落實到位。

三、經濟發達鎮行政管理體制改革

下一步的設想一是應成為引領鄉鎮機構改革新方向。當前，我國農村正在發生新的變革，中國農業參與國際合作和競爭正面臨新的局面。經濟發達鎮行政管理體制改革應引領今后鄉鎮機構改革新方向，以此項改革試點為抓手，合理設立、科學配置鄉鎮政府的機構編制和職能，并配套開展相關改革，使之更有效地適應經濟社會的發展。適度擴大鄉鎮行政管理權限，把城鄉作為一個整體來通盤考慮，能夠增強鄉鎮政府的社會管理和公共服務的能力，充分激活鎮域內外各項經濟社會發展要素，更大地激發鎮域經濟社會發展活力，不斷加快消除城鄉二元結構的步伐，推動整個國民經濟持續穩定增長和社會和諧進步。二是應加強立法保障。按照法律規定，我國行政執法權以縣一級政府為主體，當出現市場監管、環境保護、安全生產、食品衛生等問題時，鄉鎮政府無法查處，只有報請上級主管部門。在試點中，要求執法重心下移，以委托執法或派駐執法等方式，將相關執法權向鄉鎮延伸，明確要求逐步在經濟發達鎮配備城市管理行政力量，開展城市管理統一執法工作。隨著這項改革的深入，經濟發達鎮規模的擴大、地位作用的彰顯，與之相適應的執法權要從立法上給予明確。三是應作為推進新型城鎮化的重要手段。安徽省“十二五”規劃提出未來五年城鎮化率要達到50%以上，也就是說，每年要有125萬左右的農村人口轉為城鎮人口。經濟發達鎮在區域經濟社會發展中的輻射帶動作用日益增強，在推進新型城鎮化進程中，經濟發達鎮以其特殊地位和優勢必然要承擔起統籌城鄉發展和新農村建設的重大責任，成為產業集聚集約發展新的增長極和城鄉基本公共服務均等化的重要載體。下一步，要進一步擴大經濟發達鎮行政管理權限，指導試點鎮因地制宜統籌推進公共服務體系建設、社會管理體制創新、城鄉一體化建設以及事業單位改革等重點領域改革工作。同時，進一步培育挖掘新的經濟發達鎮加入改革試點，將試點鎮范圍擴大到20家。厘清擴權強鎮、中心鎮、重點鎮等改革試點，建議統一納入到經濟發達鎮，并從頂層設計上加以明確。四是應加快推進體制機制創新。經濟發達鎮行政管理體制改革對破解城鄉二元結構和加快推進城鄉一體化具有重要意義。越來越多的農業人口被經濟發達鎮吸納，必定會面臨著戶籍、就業、教育、社會保障等問題。因此，要加快戶籍制度改革步伐，實現社會流動化，放寬經濟發達鎮落戶條件，鼓勵引導更多外來人口和農村居民進入經濟發達鎮就業居住。加快就業、社會保障、教育等體制改革步伐，建立健全經濟發達鎮就業和社會保障工作平臺，推動農村富余勞動力向非農產業轉移。擴大各類保險覆蓋面，規范和完善被征地農民養老保險制度，全面普及新型合作醫療，逐步提高最低工資標準和生活保障標準。同時，建議中央層面加強土地、財稅、金融等領域改革的頂層設計，解決經濟發達鎮發展中的體制機制障礙。

作者：羅昌平單位：安徽省編辦