行政法律關系發展變化論文

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提要：從轉型這一視角看，當代行政關系已出現了重大的變化和，原因主要是：體制改革帶來了我國行政主體與行政相對人地位的重要變化，形成了相互關系上的許多轉變；體制改革使政府轉變職能，傳統的行政關系得到根本性改變；由改革所帶來的行政活動方式的變化也促成一系列與行政活動有關的社會關系的變動。行政關系的變動決定了行政法律關系在種類和運行方式上均有所變化。中國當代行政法律關系已不是過去那種單純的管理與被管理關系，而有了多樣化的形式，具體包括：第一，行政主體對行政相對人直接的管理關系；第二，行政主體對行政相對人間接的宏觀調控關系；第三，行政主體對行政相對人的服務關系；第四，行政主體與行政相對人的合作關系；第五，行政主體對行政相對人的指導關系；第六，行政主體對行政相對人的賠償關系；第七，法律監督機關與行政相對人對行政主體的監督行政關系。當代中國行政法律關系的發展變化，進而要求從上重新認識并概括行政法律關系的諸項特征，這些特征應當為：行政法律關系主體的恒定性與多樣性；行政法律關系主體的權利義務對應但不對等性；行政法律關系中權力和權利運行的有限性；行政法律關系的及時變動性等。

關鍵詞：中國行政法律關系發展變化

“法律關系是法律規范在指引人們的社會行為、調整社會關系的過程中所形成的人們之間的權利和義務聯系”，（注：張文顯：《法學基本范疇》，中國政法大學出版社1993年版，第160頁。）而行政法上的法律關系，則是行政法對由國家行政活動而產生的各種社會關系予以調整后形成的行政主體與其他各方之間的法定權利義務關系。這類法律關系，過去曾被人們簡單地認為只是行政法所確定的行政主體與行政相對人之間管理與被管理的關系。隨著行政法的發展以及行政法理論研究的深化，這種單一的行政管理法律關系觀念已被拋棄，我國行政法學界開始從新的視野上概括行政法意義上的法律關系，認為它們包括“行政法律關系和監督行政法律關系”（注：羅豪才主編：《行政法學》中國政法大學出版社1996年版，第17頁。）這兩大基本類型。這一認識和表達比以前大大進了一步，它將監督行政關系這一客觀存在的法律關系層面展示在人們面前，使人們對行政法上的法律關系在內容上有了一個新的認識。但是，對于充分反映和說明中國社會轉型和改革對行政法律關系所帶來的發展、變化來說，這還是不夠的。這里，本文進一步就當代中國行政法律關系的變化發展、多樣化形式及其特征等作一探討。

一、改革與當代中國行政法律關系的發展

在當代中國，行政法律關系與過去相比實際上已有了十分明顯的發展變化，這要從中國體制改革和社會發展這一巨大的社會變革來作觀察。

我國的政治、經濟體制改革使基于行政活動而產生的社會關系有了劇烈的變動，改革所帶來的行政活動內容、方式的轉變，使一些新型的社會關系得以形成，這使行政法有了新的調整對象。“從發生的觀點來看，那種可以有條件地稱之為現實的、事實上的‘法之前’或‘法之外’的社會關系，對于法律關系具有首要的、始初的意義。”（注：（蘇）C.C.阿列克謝耶夫著，黃良平、丁文琪譯：《法的一般理論》（下冊），法律出版社1991年版，第463頁。）“法律關系就其原型來說是社會的經濟關系、家庭關系、政治關系等，這是法律關系原初的屬性。”（注：張文顯：《法學基本范疇研究》，中國政法大學出版社1993年版，第163頁。）為了穩定和發展改革成果，引導社會的正確發展方向，重新認識并對某些社會關系定位，需要行政法對這類新的社會關系及時作出確認，以形成有利于社會生產力發展的新的法律關系形式，舊的不適應生產力發展的行政法律關系則應當被廢棄或更改。我國今天的行政法律關系，正經歷著這一重大的變化和發展：

第一，經濟體制改革帶來了我國行政主體與行政相對人地位的重要變化，由此形成相互關系上的許多轉變。在過去長期實行的計劃經濟體制下，政府即行政主體具有無所不能的行政權力和絕對的支配地位，相對一方從實質上講沒有獨立的法律人格，一切活動按照預定計劃，聽從政府的命令。絕對的行政命令與服從關系在法律上定格為絕對的權力與義務法律關系形式。市場經濟體制的確立，使得行政相對人成為具有“自主性、自覺性、自為性、自律性，某種主導的、主動的地位”（注：張文顯：《法學基本范疇研究》，中國政法大學出版社1993年版，第169頁。）的市場法律主體，市場經濟體制使行政相對人擺脫了計劃體制下無所不在的約束，由政府的附庸成為自主的市場主體，、商業企業由“官工”、“官商”成為了法人，農民由“官農”成為了自由農，（注：參見郝鐵川：《法治思想的一個重大轉變—鄧小平關于變官本位為民本位的論述》，載《中國法學》1996年3期，第4-6頁。）地位有了質的變化，因而與行政主體的相互關系也有了質的變化。在市場活動領域中，傳統的權力與服從關系已經打破，一定意義的自由關系已經形成。其中最典型的表現之一就是政府不能再干預企業自主經營活動，企業可以抵制政府的亂攤派等行為。這類社會關系已經得到企業法、國有企業轉換經營機制條例、行政訴訟法等法律、法規的確認。許多以行政主體履行義務而行政相對人享有權利為特征的新型法律關系形式在市場經濟中已經產生形成了。

第二，政治體制改革要求政府轉變職能，精簡機構，實行政企分開，健全社會主義國家管理中的“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督”（注：：《高舉鄧小平理論偉大旗幟把建設有中國特色的社會主義事業全面推向二十一世紀》，人民出版社1997年版，第35頁。）制度。政治體制改革使得過去行政管理中以官本位、一言堂、權力高度集中并由行政主體強迫服從、以及行政主體不承擔責任為特點的行政關系得到根本性轉變，行政管理公平、公正、公開并接受監督的實踐逐步展開，形成或期待形成行政決定過程中的民主協商關系、對行政活動的監督關系等。這類社會關系被包括行政復議條例、行政訴訟法、行政處罰法、國家賠償法等在內的大量法律、法規所確認和設定后，行政主體與行政相對人在行政程序中的聽證法律關系、對行政活動實施各種事后監督的法律關系、行政主體對受害人的行政賠償法律關系等均已逐步固定化。這使得行政相對人的政治權利、民主權利在憲法原則基礎上極大地被豐富化、具體化了。行政相對人所廣泛享有的提起行政復議、行政訴訟的權利，取得國家賠償的權利，行政聽證的權利等等，無一不是政治體制改革后新型社會關系法律化的具體結果。

第三，由改革所帶來的行政活動內容和方式的變化及發展，也促成了一系列與行政活動有關聯的社會關系的變動。體制改革使政府轉變職能后，其原在計劃經濟體制下對經濟活動統管一切的狀況已不存在，其職能主要是“統籌規劃，掌握政策，信息引導，組織協調，提供服務的檢查監督”，（注：：《加快改革開放和化步伐，奪取有中國特色社會主義事業的更大勝利》，人民日報1992年10月21日。）由此使行政活動從內容到方式都有變化，政府直接干預經濟的行政活動減少，對市場進行宏觀調控的間接管理方式增強，為市場主體服務、為社會服務的領域擴展，服務行政的比例不斷擴大；政府對經濟予以宏觀調控所應有的政策、信息引導功能則強化了行政指導的用途。此外，在新體制運行中許多管理問題已不宜再沿用傳統的命令——服從的行政手段解決，行政合同等方式的運用也成為較為普遍的現象。這些導致行政服務關系的廣泛出現，也導致了行政合同關系、行政指導關系等的逐步產生。上述關系作為行政法的調整對象都帶來了行政法上法律關系的發展和變化。

行政法律關系就是行政管理關系的法律形式。過去由于政治、經濟體制以及行政管理思想觀念上的原因，對行政管理偏重強調于其“管束”的特性，僵化地認為它就是單一的命令與服從、強制與被強制。隨著體制的改革、社會主義民主的完善以及行政管理的合理化、化，當今中國行政管理已有了重大變化。行政管理已不是僅能從命令與服從的方式上來理解把握的，在內容上，它不僅是指為建立一定秩序而實行的必要管束活動，而且還包括了大量、具體的服務活動——為保障和增進人民群眾的權益、福祉服務。“管理就是服務”這句已被人們所熟悉的口號就道出了這一內容。在方式上，它更不等于單一的命令和強制，作為行政主體為實現行政職能達到行政目的所進行的活動，它可以并應當有各種各樣的方式，包括命令、強制式管理，也包括引導、合作式管理等等。由此，當代中國的行政管理關系是多種形態的，這也決定了行政法律關系也有著多樣化的形式。

二、當代中國行政法律關系的多樣化形式

根據改革以來的現實狀況，對當代中國行政法律關系的多樣化形式可以作以下幾個主要種類的概括。

1.行政主體對行政相對人的直接管理關系。這是人們已很熟悉的“行政主體權力——行政相對人義務”的關系形式，它以命令與執行，決定與服從，強制與被強制為基本特征，是一種不對等的、以行政主體為主導地位的行政法律關系形式。它主要發生于行政決定、行政處罰、行政強制等行政管理活動中。為了維護國家利益、社會公共利益，建立穩定的秩序，這種直接管理關系當然有其必要性，對此無需贅言。但是，這種從過去存續至今的法律關系形式也不是傳統意義上的，我們應當看到它自身已有了重大的變化，它已不可能再像過去那樣絕對化：即行政主體一方對行政相對人一方具有絕對的、無條件的支配性。目前，除應急狀態外，絕對的權力與義務關系已不能夠單獨地成立，即在正常情況下行政主體與行政相對人并不是絕對的命令與服從關系。民主制度的發展完善，行政活動公開、公平、公正以及行政科學化的要求，使這種權力與義務的關系必須與一定的程序監督關系配套才能運行，這種運行上的變化既保證行政主體必要的管理正常進行，又大大削弱、減少了它過去易于出現的專橫性，使之得以完善、合理。如行政主體在行使行政命令、決定的權力時，必須同時在行政程序上履行對行政相對人表明身份、說明理由以及舉行聽證等義務，而行政相對人在履行實體服從義務之前則先在程序上有了解、申辨等權利，否則，這種行政主體權力——行政相對人義務的行政法律關系尚不能合法地形成。

2.行政主體對行政相對人的宏觀調控關系。這是一種未得到行政法學界關注和認真研究的法律關系形式，也是市場經濟體制確立后所形成的新型關系。對于這種關系筆者試提出一點初步看法。在過去計劃經濟體制下，政府也有宏觀調控活動，但傳統型宏觀調控與微觀管理是合一的。政府同企業是一種嚴格的縱向調控組織系統，政府和主管部門是企業的領導機關，企業不是經濟行為主體而是政企合一的行政組織的末梢，政府及主管部門對企業的領導人員、勞動力、物力和財力等各個方面都進行指揮和控制，運用各種指令性計劃指標，規定各經濟行為主體的經濟活動范圍、生產經營方向以及產品的生產、交換、分配的數量與質量等，以實現宏觀經濟調控目標。這樣，宏觀調控實際上又成了直接的行政命令關系。我國實行社會主義市場經濟后，政府宏觀調控“主要是通過制定經濟和社會發展戰略，并通過制定有關調控政策，如產業政策、財政政策、貨幣政策等，利用稅率、利率、匯率等經濟參數的變動，作用于市場，通過市場中介作用，引導微觀經濟行為，從而達到宏觀調控目標。”（注：趙錫斌、鄒薇、莊子銀著：《政府對市場的宏觀調控——理論與政策》，武漢大學出版社1995年版，第13-14頁。）政府的宏觀調控不是直接、具體的行政命令和強制，而是通過產業政策、財政政策、貨幣政策等作用于市場引導市場主體的微觀經濟行為。由此，這是真正的間接管理，即政府從宏觀上調控市場，市場作為中介以經濟利益引導市場主體的行為。這種由政府宏觀調控行為所形成的政府與市場主體的關系給行政法學界研究行政法律關系提出了一個新的課題；從行政法上講，政府宏觀調控是一種特定的行政職權行為，但這種職權運用又不直接與市場主體服從的義務相對應。政府通過經濟杠桿、經濟政策等手段來調控市場，市場的運行以經濟利益誘導企業的微觀經濟行為，在這種情況下所形成的政府與市場主體的關系已不是權利義務的模式，從某種意義上講它是一種權力與權利的關系模式。即政府擁有和行使宏觀調控權，市場主體具有并行使經營自主權，或者說是經濟行為的自由選擇權。市場主體經營自主，已無服從政府決定的義務（政府也不能對它們的具體生產、經營作出決定），但追求利益最大化的屬性，又往往使它們必然要選擇與政府宏觀調控目標相適應的經濟行為，否則在市場活動中它就會減少甚至得不到自己應有的經濟利益。上述這種關系模式十分有待于行政法學界深入地研究。

3.行政主體對行政相對人的服務關系。這是“行政主體義務（職責）——行政相對人權利”的一種關系形式，它以提供服務與享有服務，予以保障與獲得保障，授予利益與獲得利益為基本特征，這可以說是另一種不對等的權利與義務法律關系形式，但這種關系是以相對人為主導地位的。在中國當代行政管理中，服務一詞可以有兩種內涵，一種是指全部行政管理活動的最終目的是為人民服務，這是從人民當家作主的國家性質、行政機關的公仆地位角度來講的。從行政活動的政治方向和宗旨這一點上看，它無疑是正確的。但這種理解還不是具體的行政法律關系角度的。另一種是指行政管理中的具體服務活動，即行政主體履行職責對行政相對人作出的授益性行為。這里所論及的服務就是這后一種意義上的服務。由這種服務所形成的權利義務關系就是服務法律關系。服務關系多體現在行政扶持、行政救助和保護等一類行政活動中。行政扶持、行政救助和保護是行政機關基于其法定職責，對一定對象在特定情況下所實施的扶持、幫助、援救和保護，都屬于行政主體在行政活動中對行政相對人所提供的直接服務。行政服務法律關系有其特殊性：從得到服務的對象一方講，獲得行政機關的服務是公民和組織享有的一種基本權利。在我國，公民和組織在遇到特殊困難或者在某種特殊情況下，有從國家和社會獲得救助的權利。如我國憲法第45條第1款規定，中華人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。殘疾人保障法、軍人撫恤優待條例等法律、法規中對特定對象獲得服務的權利也都作了具體規定。從提供服務的行政機關一方來講，作出具體的服務則是行政機關行政職能的組成部分，是行政機關的職責之一。政府為人民服務的本質，決定了對符合法定條件的公民和組織提供某類專門的服務是行政機關的日常性工作。國家法律對行政機關的這類服務職責也作了具體相應的規定。如《中華人民共和國人民警察法》對人民警察的義務就明確規定：“人民警察遇到公民人身、財產安全受到侵害或者處于其它危難情形，應當立即救助”。當然，國家行政機關對公民等相對一方提供直接服務并非只是改革之后才出現的，但過去多限于救災優撫的民政管理范圍，遠遠沒有改革及政府轉變職能后的今天這樣廣泛。當今的行政服務領域已大大擴展，如政府對某類企業因調整產業結構或扭虧增盈等而提供的政策、資金、信息扶持和幫助，為吸引外資而對外商投資企業提供的各種服務；為下崗職工再就業提供的服務；為扶貧服務；為保障消費者合法權益提供的服務；為普及義務對失學兒童提供的幫助等等。此外，許多行政機關還推行了各種類型的服務電話制度、服務承諾制度等。同時，由于法律制度的不斷完善，行政服務的法定職責性也越來越明確，它已逐步由過去的職業道德范疇形成為具有法定權利義務內容的法律關系，如行政復議條例、行政訴訟法等法律法規已明確規定，公民、法人和其他組織對行政機關及其工作人員不履行法定職責的，都可以依法提起行政復議或行政訴訟。

4.行政主體與行政相對人的合作關系。這是“行政主體權利——行政相對人義務和行政相對人權利——行政主體義務”的新型雙向對應關系的形式。它以雙方權利義務趨向均衡，并通過雙方平等協商來達成某種權利義務關系為其基本特征。這種合作關系形式以發生于行政合同、行政委托活動為典型。行政合同、行政委托需要行政主體與行政相對人雙方有共同的意思表示才能成立和有效，其中行政主體一方雖有一定的優益權，但在基本地位上不再是命令與服從的關系，而是相互平等合作的關系。此外，行政主體以一定利益取得行政相對人的某種配合也可看作是雙方合作關系的一種。行政機關在行政執法中為得到一些對象的積極配合、協助，承諾以一定的利益作為回報，行政相對人履行配合的義務后，也就取得了獲得該利益的權利。從一定意義講，這與行政合同有相同之處。

5.行政主體對行政相對人的指導關系。這也是一種很值得研究探討的行政法律關系。筆者認為，從一定意義講，有些行政指導關系也是一種“行政主體義務（職責）——行政相對人權利”的法律關系形式，它以行政主體履行指導的職責和行政相對人享有受益權利與選擇權利為基本特征。這種關系主要發生在行政指導活動中。

這里有必要討論行政指導關系是不是法律關系的問題。對行政指導，我們不能只看到行政主體一方的非強迫性和行政相對人一方的非義務性，過去認識行政指導關系時，通常沒有認為它是法律關系就因為行政指導對行政相對人沒有強制力，即行政相對人沒有接受行政指導的法定義務，這就不受約束而不能形成行政主體與行政相對人之間的權利義務關系。對于因行政指導而形成的法律關系，可以借助美國法學家韋斯利·霍菲爾德的法律概念學說來重新認識。霍菲爾德認為廣義的權利—義務關系并不都是權利與義務的單一形式，而是有幾對關系，包括：權利（狹義的）與義務（狹義的）；特權與無權利；權力與責任：豁免與無權能。（注：參見霍菲爾德：《司法推理中的基本法律概念和其他論文》，耶魯大學出版社1927年版。）霍菲爾德在此揭示出了法律關系形式的豐富性。從這樣的角度，筆者認為對因行政指導所形成的權利義務關系可以從如下兩個方面認識：

第一，行政指導是行政機關基于行政管理職能而具有的一種特有權力，即只有行政主體具有，他人不能具有、也不能破壞。所形成的法律關系是行政機關正常行使這種權力，他人雖沒有服從的義務，但卻具有不得代替、干預和破壞的義務；第二，行政指導同時又是行政機關的職責（義務），如為了組織發展農業經濟、避免災害，指導科學種田就是有關行政機關的應有法定職責，而行政相對人則有權利從國家獲得有利于自己利益的導向性建議或信息。如果行政相對人不接受指導，只意味著他們放棄了權利，而不是拒絕履行什么義務，正因為此，行政指導對他們是不具有強制性的。但如果行政相對人自覺接受了指導，行政主體還有義務給予行政相對人因此應得的優惠或獎勵。這就是說，行政相對人還進一步具有因接受指導而得到相應利益的權利。行政主體應予指導而不指導，或者應兌現指導中承諾的利益而不兌現，那就是未履行應有的義務，應當承擔相應的法律責任。而行政相對人不接受指導只是放棄權利和未來應得利益的問題。這里的行政指導法律關系已不是傳統的行政命令與相對人服從的行政法律關系形式，而是一種行政主體履行職責（義務）與相對人享有權利的行政法律關系形式。

6.行政主體對行政相對人的行政賠償關系。這是又一種“行政主體義務——行政相對人權利”的新型關系形式，它以行政主體履行賠償義務，行政相對人獲得權利或恢復權利為基本特征。這種關系過去由民事法律規范調整，自我國國家賠償法將其專列為行政賠償之后，它就納入了行政法調整的范圍，其有著不同于民事賠償關系的特殊性。

7.除上述幾種行政法律關系的形式之外，行政法上的法律關系還有一種特別的形式，這就是國家法律監督機關與行政相對人對行政主體的監督行政關系形式。這是“法定國家監督機關以及行政相對人權力（權利）——行政主體義務”的一種關系形式，它以法律監督機關及行政相對人行使法定監督權力（權利），行政主體接受監督，履行說明理由及舉證義務為基本特點。這可以說是又一種不對等的權利與義務法律關系形式，這種關系是以監督一方為主導地位的。這種關系廣泛地存在于權力機關監督、行政監督和司法監督活動過程。其主要包括：第一，行政相對人與權力機關對行政主體的監督關系；第二，行政相對人與行政機關（如上級行政機關、監察機關等）對行政主體的監督關系；第三，行政相對人與行政復議機關對行政主體的監督關系；第四，行政相對人與行政審判機關對行政主體的監督關系。當然，有些法律監督機關也可以單獨、直接對行政主體行使監督權力，如國家權力機關和上級行政機關對行政主體的監督，但有些法律監督機關則要與行政相對人合并一起對行政主體行使監督權力和權利，其中法律監督機關監督權力的行使是由行政相對人先行使監督權利而啟動的，如行政相對人的復議申請權與復議機關的復議裁決權，行政相對人的行政訴訟起訴權與人民法院的審理裁判權。這后一類監督在現實生活中更為普遍和常用，形成國家法律監督機關與行政相對人對行政主體的監督行政關系形式。在這種監督關系中，我們不能將行政相對人放在可有可無、不起作用的位置上，否則，就漠視了他們的法定權利和法定地位。監督行政的關系從行政法角度看是由行政法調整的，但從其他角度看同時也是受憲法、訴訟法調整的，如權力機關和行政審判機關對行政主體的監督關系，同時也就是憲法關系與訴訟法關系。以上就是對中國當代行政法律關系多樣化狀況的簡略歸納。從該法律關系種類的總體狀況來看，行政相對人的權利是在明顯增長，監督法律關系則明顯強化，行政主體與行政相對人之間權利義務的配置趨向均衡，同時，它也體現出了行政活動的內容已越來越豐富，方式也越來越民主化、公開化和合理化。

三、當代行政關系的主要特征

當代中國行政法律關系有了多樣形式的變化，使得我們對行政法律關系的特征應當有新的認識，以準確反映這些變化結果，揭示行政法律關系與其他類型法律關系的區別，正確認識行政法律關系自身質的規定性。對于行政法律關系的特征，過去行政法學界已有概括，筆者將在此基礎上結合行政法律關系的變化情況作出說明。

筆者認為，對、變化中的中國當代行政法律關系，應從以下幾個方面認識其主要特征：

1.行政法律關系主體的恒定性與多樣性特征。這是行政法律關系主體方面的特征。主體的恒定性是指在行政法律關系的各方當事人之中，必有一方是行政主體。這是其他法律關系所不具有的。對此，行政法學界早已作過揭示，在此無須展開。但主體的多樣性卻是過去未予充分注意的。行政法律關系形式的多樣化發展，必然會形成主體的多樣性結果，改變過去行政主體單一管理主體、行政相對人單一被管理主體的格局。主體的多樣性，是指行政法律關系的主體在法律身分和性質上的呈顯多樣的屬性。在行政法律關系中，行政主體一方現已兼具多種法律身分和性質，包括執行主體（執行權力機關的法律、決議、決定），行政立法主體（制定行政法規、行政規章），管理主體（以直接或間接的各種方式管理行政相對人），服務主體（服務于行政相對人），受監督的主體（接受各種監督主體的監督），賠償主體（對受害人賠償損失）等等。同一主體兼具如此之多的法律身分與性質是其他法律關系中沒有的。與此相應，同行政主體相對應的另一方主體在法律身分和性質上也是多種多樣的，有被管理者，有受服務者，有監督者和合作者等等。

2.行政法律關系主體的權利義務對應但不對等性特征。這是行政法律關系在方面的特征，它也是行政法律關系與民事法律關系相比而具有的一個顯著特征。

行政法律關系主體權利義務的對應，指主體雙方相互行使權利并履行義務，不允許存在一方只行使權利而另一方只履行義務的情況。這里應當說明的是，權利義務的對應并不是指權利義務的對等。權利義務的對應要求主體相互之間行使了權利，又要履行義務，反之亦然。權利義務的對等則進一步要求主體雙方相互的權利義務是等值等量（或基本等值等量）的，如民事活動中的等價有償就是權利義務對等的具體體現。我國有的民法學者在比較民事法律關系的對等性與行政法律關系的不對等性時，往往只從行使權利的同時應履行相應的義務的角度來理解對等。他們提出：“民事法律關系中的權利義務一般是對等的。通常情況下，一方取得權利必須以承擔相應的義務為前提，不允許只享受權利而不承擔義務，或只承擔義務而不享受權利，否則，即違反了民事法律關系主體地位平等的要求。”（注：彭萬林主編：《民法學》，中國政法大學出版社1994年版，第42-43頁。）這種對等在說明民事權利義務上也許是正確的，但他們卻以此來區別說明行政法律關系（注：彭萬林主編：《民法學》，中國政法大學出版社1994年版，第42-43頁。），似乎行政法律關系的不對等就是說在行政法律關系的主體雙方中，有一方只享有權利不履行義務，而另一方則只具有義務不享有權利。其實這種“不對等”在當代行政法律關系中是沒有的。在行政法律關系中，主體各方也都要既行使權利又履行義務，并不存在只享有權利的一方或只履行義務的一方。如行政主體一方面對行政相對人行使行政處罰的權力，同時又要履行說明理由、允許申辯以及接受監督的義務。行政法律關系不對等的真正含意并不在此，在此需將行政法律關系中權利義務的對應與權利義務的對等加以區分，否則難以對民事法律關系中權利義務的對等性與行政法律關系中權利義務的不對等性作清楚的比較說明。行政法律關系的不對等性，指主體雙方雖對應地相互既享有權利又履行義務，但由于各自權利義務的質量不同而不能等質等量。從質的方面講，雙方各自權利義務的性質完全不同；從量的方面講，雙方各自權利義務的量也不相等。由于權利義務性質不同，也就無法等質衡量，更不是進行等價交換的活動。這與民事法律關系有重大差別。在民事法律關系中，各方民事主體的權利義務在性質上是一樣的，在公民或法人之間，一方所具有的各種權利和義務，另一方同樣也具有，因為民事主體雙方在法律身份和性質上屬于同一類型。加之民事活動中的商品交換要求等價有償，因而民事法律關系只能是對等的。在行政法律關系中，各方主體的權利義務因質量不同而形成不對等。這種不對等通常表現為：當行政主體對行政相對人實施服務性活動，或者受到監督主體的監督時，它的義務又遠遠大于或多于它的權力，反之，行政相對人對行政主體的權利和義務也是如此。雙方在任何一種具體的權利義務的相互回應中，都不是也不能是等價交換。過去是行政主體對行政相對人實施管束的單一不對等，發展變化后的行政法律關系則又形成一系列新的、各種形式的不對等，如行政主體無償為行政相對人提供行政服務的不對等、行政主體受監督主體監督的不對等。由于行政法律關系主體各方的權利義務性質不同，這些不對等是客觀存在的，不能消除，只能在總體上形成結構性的平衡。

3.行政法律關系中權力和權利運行有限性特征。相對于民事法律關系中的權利而言，行政法律關系中的權力和權利的運行都有更明顯的限制性。其中，行政權力、國家監督權力運行的限制性表現為這些權力不能隨意處分，而公民一方權利的行使則不具有絕對的自由。

在行政法律關系中，主體的相當一部分都是國家機關，其擁有并行使的都是國家權力。如國家權力機關在這種關系中行使的是對行政機關的監督權，行政主體行使的是行政立法權，行政執法權和行政司法權，國家行政審判機關行使的是行政審判權（亦即對行政主體的監督權）。這些權力都屬于國家，是作為國家的主人——全體人民賦予的，它完全不同于個人、團體的私權利，不能由掌握有這種權力的某個國家機關自身隨意處分，如不能放棄、轉讓等，在應當運用時必須運用，在不應當運用時則不得運用。這是由其權力的性質使然。由這一特征，決定了這種權力對擁有它的國家機關來說，又是一種責任或義務。這就是行政學界已的“權利義務的重合”，（注：羅豪才主編：《行政法學》中國政法大學出版社1996年版，第25頁。）即一種權利同時又是一種義務。如行政主體征稅，對納稅人來講，它是行政主體對其行使的一種權力，對國家來講，它又是行政主體對國家應有的責任即義務。行政主體不能放棄這種權力，放棄了就是對國家的失職。由于行政法律關系的權利中，屬于國家權力的一部分不能處分，因而又使得行政法律關系雙方當事人通常對權利義務的許多不能相互約定，如不能約定權利義務的多少，不能約定權利義務的實現方式，不能約定權利義務的具體種類等等。而民事法律關系中，由于民事主體雙方對自己的權利有著完全意思自治的處分權，因而能夠就相互權利義務問題作出約定。

公民等一方的權利雖屬于個人，但其在行政活動中的運行相對于在民事活動中的運行來講，自由程度有一定的差別。公民的權利在民事活動中針對另一民事主體時，是完全自由的，不應受任何妨礙，但在對行政主體時，由于涉及個人利益與公共利益、個人權利與公共權力的關系，因而只能是相對自由的，即在一定條件下應受行政主體制約。如公民的人身權利對另一公民來講是不能受任何侵害的，而對行政主體而言只能要求不受非法的侵害。行政主體在一定條件下可以依法制約公民的人身，如在公民違法時行政主體可以對其拘留，在特定環境中行政主體可以對公民合法地進行強制性人身檢查，如機場安檢和衛生檢疫，而這些在民事主體之間是絕對禁止的。可見公民權利在民事活動中的自由度明顯大于在行政活動中的自由度。這是兩類活動性質不同的結果，也是行政權力與公民權利質量不同的結果。公民權利在行政活動中的自由度相對有限，進一步表明了行政權力與公民權利的不對等，這導致公民權利受行政主體制約的可能性和現實性都極大，而且還不能一概地否定這種制約，因為行政主體的制約行為有合法和非法的區分，這必使在行政法上對行政主體的監督問題顯得比較突出。在保障法律關系正常運轉、保護其中一方當事人（即行政相對人）合法權益而對另一方當事人（即行政主體）實施監督方面，再沒有任何一種部門法像行政法這樣突出：建構全面的監督體系，規定多種監督方式，確立廣泛的監督行政法律關系。正是在這種意義上，國內外許多行政法學者將行政法單純理解為“控制行政機關權力”的“控權法”。監督活動的多途徑、多形式形成了在解決公民一方不服行政主體行政行為的行政糾紛案件上，既可單獨通過權力機關的特別監督方式解決，也可單獨通過行政機關或專門的行政裁判機構以行政程序即“準司法程序”解決，還可單獨通過司法機關以司法程序解決，或者先經行政機關或專門的行政裁判機構的行政程序，最后再由司法機關按司法程序解決。對于這種特別的解決法律關系糾紛的方式，過去行政法學界將其歸納為“行政法律關系的基本特征”之一，現在看來這其實不夠確切。因為，第一，解決權利義務糾紛的，并不是行政法律關系本身，解決方法的特有性并不等同于行政法律關系自身的特征，后者是事物內在的、特有的、本質的東西，前者只是人們根據后者的特性而針對后者設置的專門解決問題的方法。第二，解決行政法律關系糾紛方法的特有性是由行政法律關系的特征所引起的，正是因有后者才決定了有前者。如果將解決行政法律關系糾紛的專門方式當作行政法律關系本身的特征，則就只表述了結果而未揭示根源，只看到現象而不是把握了本質。

4.行政法律關系的及時變動性特征。當代中國行政法律關系的發展變化，使我們看到了其具有及時變動性的重要特征。行政管理面對當今日新月異的生活，行政事務紛繁多變，行政由過去以保障秩序為主導的消極行政，變化為既要保障秩序，又要富于建設的多元功能行政，此間的各種社會關系有著許多的發展、變化，這要求行政法的調整應當及時，因而形成行政法律關系的及時變動性特征。與民事法律關系、刑事法律關系等所具有的穩定性和長久性相比，行政法律關系的變動顯然更多、更快一些。

行政法律關系的及時變動性，體現行政法律關系的設定比民事法律關系、刑事法律關系的設定更靈活和及時：第一，行政法律關系的及時變動使之難以由立法機關用統一的法典全面、長期地設定，這已被各國的立法實踐所證明。取而代之的就是以更多的方式來靈活設定。如它表現為既可由立法機關制定的行政法律加以設定，也可由立法機關規定行政機關的權限，由其通過制定行政法規、規章的行政立法方式來設定。第二，行政法律關系的設立周期較短，一旦新的社會關系出現而又有必要由行政法加以調整，行政立法就要盡快作出反映，及時地予以確認或肯定，行政立法也正是有簡便、及時的長處而能廣泛得到。第三，許多情況下，已設定的行政法律關系存續期不長，一旦社會生活有了變化而已設定的行政法律關系與之不相適應，就需要立即廢止或修改，新的行政法律關系出現得十分頻繁。

以上就是對行政法律關系特征的簡略概括，它能在一定程度上揭示行政法律關系具有本質屬性的諸層面問題。

發展變化中的中國行政法律關系是具有重要意義的，這集中反映在兩個方面：

從行政法學科的看，行政法律關系問題本是行政法學的基本范疇的基礎理論之一，它對行政法的一般范疇和應用具有指導作用。但現有的行政法律關系理論還未完全與改革后的中國當代行政法律關系的現實相應，因而對行政法律關系的揭示還較為粗略且不夠準確，如未能細致地認識該法律關系豐富的內容和多樣化的表現形式，對現有行政法上法律關系種類的說明與對行政行為種類的劃分明顯不能吻合，對行政法律關系特征的概括不夠確切，等等。基礎理論的這些問題使之缺乏科學性，也不能正確指導行政法的一般范疇和應用。因此，在學科理論建設的意義上，我們當然有必要在目前的基礎上進一步研究行政法律關系問題，對其作出科學的說明，以完善行政法律關系的理論。

從行政法治的實踐看，行政法律關系的理論對于行政法的立法、行政法的執行、以及行政審判等實踐具有重要的應用價值。在行政法的立法方面，行政法律關系理論對于準確劃分法律部門、明確各部門法立法調整的對象和相互配合、對不同的法律關系規定不同的權利義務及各自恰當的調整方法是必不可少的；在行政法的貫徹執行方面，行政法律關系理論對明確各方在行政法上的權利義務，并指導他們正確行使權利以及履行義務有著重要的作用；在行政審判方面，行政審判人員則需要運用行政法律關系理論從復雜的糾紛關系中理清不同屬性的權利義務關系，以能做到正確受案、準確查明事實、正確適用法律并作出裁判等等。這些都需要科學、全面的行政法律關系理論作指導。