城管行政處罰公正公開研究論文

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摘要

社會主義市場經濟的發展把對城市管理的更高要求提上了日程。城管監察部門作為受委托行使職權的行政執法主體，作為城市管理工作的主力軍，面對處于較為弱勢的基層群眾，如何在管理好城市，做好本職工作的同時，又贏得獎杯和群眾口碑，貫徹依法治國、文明執法、服務管理就成了近年來討論較多的話題。根據我國的法律體系和有關法律規定，行政法及行政訴訟法是城管監察部門執法權限的主要依據。伴隨著我國加入WTO后，政府職能轉型，相關法律法規與國際化接軌，在城管監察部門的職能權限內，其所做出的主要行政行為——行政處罰，是否遵循行政處罰的公開與公正原則對于城管監察部門來說就具有了更大的理論意義和現實意義，因為它對行政機關的執法權限作出了更為細致明確的規定，也對行政機關的執法提出了更高的要求。本文就是在這種形勢下，試圖從城管行政處罰公開、公正原則的基本要求，當前在執行城管行政處罰公開、公正原則中存在的主要問題，通過對影響城管行政處罰公正、公開原則中存在的主要問題，通過對影響城管行政處罰公正、公開原則執行的原因的分析，進而提出對保障城管行政處罰堅持公開、公正原則的建議這四個方面來深刻探討城管行政處罰公正與公開原則。希望有助于規范城管監察隊伍的執法行為。

關鍵詞：行政處罰公開公正

城管行政處罰是城管行政執法部門依據法律法規的授權或者相關行政主管部門的委托，對違反城市管理法律、法規及規章的公民、法人或者其他組織依法予以制裁的行為。隨著體制改革的不斷深人及社會主義市場經濟的不斷完善，在依法行政的過程中，城管行政執法機構被賦予了大量的行政處罰權，如果這些行政處罰權不能得到公正、公開的行使，不僅影響城管行政執法部門及城市政府的依法行政形象，而且嚴重損害當事人的合法權益，損害法律的尊嚴。

一、城管行政處罰公正、公開原則的基本要求

《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第四條第一款規定：“行政處罰遵循公正、公開的原則?！睂⒐⒐_原則寫人法律，作為實施行政處罰必須遵循的重要原則，有利于實現法律所追求的公正、公平，有利于增強行政處罰的透明度，有利于加強人民群眾對行政處罰約有效監督，有利于強化行政執法人員的責任心。

（一）城管行政處罰公正原則的基本要求

公正，要求城管行政執法部門在實施行政處罰時必須以事實為依據，對被處罰的公民、法人或其他組織按照法律法規的要求使用同一標準，對事實、性質、情節以及社會危害程度相當的違反城市管理法律、法規的行為，不論違法當事人的地位、權勢、關系如何，應一視同仁地予以處罰。公正原則是依法行政在行政處罰中的一個重要體現，其具體表現在：第一，行政處罰必須過罰相當、即行政處罰的具體內容應當與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當，第二，行政處罰必須合法合理，即行政處罰必須以法律為準繩，做到處罰法定。同時，在行使自由裁量權時，要合情合理，不偏不倚。第三，行政處罰必須堅持回避制度，即實施城管行政處罰時，案件調查人員、聽證主持人員及案件審批人員與當事人或案件有直接利害關系的，應當回避。堅持回避制度，目的是防止實施行政處罰時徊私舞弊或者發生偏見。相關人員應當回避而未回避，不僅顯失公正，而且構成程序違法。第四，行政處罰必須聽取當事人陳述意見。在對當事人作出行政處罰決定時，城管行政執法部門必須事先聽取當事人的陳述意見?！缎姓幜P法》第四十一條規定，“拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰不能成立”。

（二）城管行政處罰公開原則的基本要求

公開，是指城管行政執法部門對有關城管行政處罰的法律法規和規章規定、執法人員身份、主要違法事實、處罰決定等與處罰有關的情況，除可能危害公共利益或者損害他人或其他組織的合法權益并由法律、法規特別規定的以外，邵應該向當事人公開。公開是法的本質屬性，法所具有的告知、指引、評價、教育和強制等作用，其前提條件是公開。堅持公開原則的基本要求是：第一，依據公開，《行政處罰法》第四條第三款規定：“對違法行為給予行政處罰的規定必須公布；未經公布的，不得作為行政處罰的依據?！狈彩且藗冏袷氐?，首先要事先公布。公布要做到及時、完整，公布的內容既包括法律法規的規范文件，也包括其附件。第二，身份公開。實施行政處罰，必須公開執法人員的身份，第三，處罰公開。城管行政執法部門在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由、依據以及當事人依法享有的權利。對符合法定條件的行政處罰案件還必須公開舉行聽證，讓當事人能充分行使陳述和申辯的權利，以防止違法、不當的行政處罰侵害當事人的合法權益。處罰公開包括處罰程序公開、處罰文書公開、處罰結果公開等。

二、當前在執行城管行政處罰公正、公開原則中存在的主要問題

公正、公開原則是依法治國、依法行政的主要內容之一，是城管行政執法必須堅持的重要原則。當前，在不斷推進依法治國、依法行政的進程中，各地城管行政執法部門依法行政意識日益增強，城管行政處罰日趨規范。但不可否認，目前城管行政處罰在遵循公正、公開原則方面，仍存在不少函待解決的問題。

（一）重實體輕程序

城管行政處罰在程序上的公證與否，直接影響行政處罰的內容是否有效和成立。須知，程序是公正的前提。然而，由于受傳統的重實體、輕程序觀念的影響，一些城管行政執法部門認為行政處罰只要事實清楚、證據確鑿，達到了處罰目的就行了，程序上的不足對行政處罰的效力沒有影響，因而在實施城管行政處罰時違反法定程序，如先執行后裁決，或作出行政處罰決定前不履行告知程序等。有些地方在行政處罰中雖然依照程序作出處罰決定，但由于執法人員自身素質制約，對程序的適用往往流于形式，不夠嚴謹，如濫用口頭傳喚、單人調查取證等。

（二）重合法輕合理

行政處罰公正、公開原則是行政處罰合理、合法的內在統一，2004年3月國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》，將“合法行政”、“合理行政”作為依法行政兩條最基本的要求。這就是說，行政處罰既合法又合理是依法行政的基本內容，二者不可偏廢。要實現行政處罰公正，就必須在實施行政處罰的過程中，做到既合法又合理。但在目前的城管行政處罰實踐中，重合法輕合理的傾向相當普遍。部分城管執法人員在案件調查和作出行政處罰決定時，重定性輕情節，只看與定性直接關聯的違法事實的基本證據，卻不考慮與量罰密切相關的情節、責任、前因后果等相關因素。如在處罰占道亂擺賣時，只考慮自道行為違法，不考慮占道面積的大小，對數名違法當事人“一視同仁”地處以同樣數額的罰款。另外，在查處違法行為過程中，執法人員常常受到來自方方面面的非法律性因素的影響，導致辦案不合理、不公正。

（三）濫用自由裁量權，隨意處罰

自由裁量權是指行政執法主體在法律所允許的范圍內，基于法律的目的，根據具體情況和意志，自行判斷和選擇自己認為正確的行為的權力。自由裁量是相對輯束裁量而言。竭束裁量是指在實施行政處罰時，必須嚴格按照法律、法規的規定進行，沒有任何選擇的自由。但是，城管行政處罰量大面廣，擁有極大的自由裁量空間。自由裁量權是城管行政處罰的重要組成部分，但也是城管行政處罰的一柄雙刃劍。運用得當，有利于實現公正和效率，反之，便會導致權力濫用、越權執法、侵犯當事人的合法權益并嚴重損害法律的尊嚴。因此，在行使城管行政處罰自由裁量權時，應當考慮法律所規定的應當考慮的各方面因素，最大限度地尊重當事人的權益，公平合理，不帶任何偏見，對當事人平等地適用法律，遵循過罰相當的原則，

三、影響城管行政處罰公正、公開原則執行的原因分析

（一）法律規范滯后

我國現行的涉及城市管理的法律法規雖然較多，但不系統，散見于其他的法律法規之申，許多法律法規條文又似是而非，可操作性不強，甚至相互矛盾，法律規范內部的協調性、統一性、配套性不能滿足行政執法的具體性和可操作性要求，導致城管行政處罰缺乏完善、準確的處罰依據。面對這一難點，城管執法隊員處于被動境地。對于明顯處于管理權限范圍內的違法、違規事項，如對其進行管理，尤缺乏對應的處罰依據；如不對其進行管理，則又是行政不作為的傾向。特別是同一行為同時違反兩個法律，涉及到數種不同的處罰時，究竟適用何種法律、何種處罰，城管執法人員很難把握，難以取舍和決斷。

二）城管體制不順

城管行政執法隊伍目前仍處于較混亂的狀況，雖然有些城市設立城管行政執法局或者同時設城管局，相對集中部分行政處罰權，但大多數城市還是城市建設管理監察支（大）隊，且不是執法主體，而是受委托執法的事業單位，在人員、經費上沒有足夠的保障，執法力度較弱，有的地方的城管行政執法甚至是自籌經費。執法權利被束縛后，尤其需要較為完善的配套措施，如從物質上等方面大力配合。城管隊伍做為較為年輕的新生隊伍，缺乏相應的領導管理體制，自成一家，缺乏透明監督。當它所管理的事項需要其他部門的配合時，卻又顯得蒼白無力。這種狀況直接導致處罰彈性大，處罰結果不穩定，也造成了行政處罰的困難越來越大、糾紛愈益增多，不時引發暴力抗法事件。

（三）長官意志制衡

在城管行政處罰過程中，一些部門領導、上級領導以及其他外部力量對城管行政處罰進行過多干擾，導致城管行政處罰申"長官意志"盛行，直接影響行政處罰的公正、公開。出項這一問題的原因有很多，其中很重要的一點就是城管隊伍缺乏較為獨立的機制。廣大執法隊員在基層與市民群眾進行有理有據的工作，但是這并不能抵擋領導愛于情面所說的話，處于經費及其他方面的原因，一些行政處罰往往是有出無行，長此下去，嚴重削弱了行政執法力度，影響行政執法形象。

（四）其他原因

隨著法制進程的不斷加快，公民的法律意識提高很快，公民學會用法律武器維護自己的合法權益。這對行政執法部門及執法人員提出了更高的要求。現在很多城管執法隊伍提出了“文明執法”的口號，但是當你面對群眾以“侵犯權益”的表面理由進行維權，當你面對無理群眾的圍攻謾罵，當你面對英雄主義意識強烈出頭的圍觀群眾聲聲討伐時，如何文明執法就成了一大難題。一時的退讓可能導致今后重復出現類似的問題，從而成為領導念念不忘、群眾口口相傳、隊員人人頭疼的“刺頭”。此時，處于基層的一線執法隊伍似乎應針對情況進行行政處罰，來更好的體現行政處罰的公開與公正原則，而不是一味的姑息遷就。

全心全意為人民服務是我們光的一貫宗旨，但當前不少地方的城管行政執法部門存在著“官貴民賤”思想，拜金主義盛行，往往通過實施行政處罰謀求部門利益、地方利益和個人利益，妨礙公正、公開原則的執行。同時，城管執法人員素質低下，也是導致城管行政處罰有失公正、公開的重要原因。

四、對保障城管行政處罰堅持公正、公開原則的建議

保障城管行政處罰堅持公正、公開原則，要加大普法教育的力度，增強公民和組織的法律意識、城市意識和自我維權意識。但更重要的是，要改革體制，加強立法，以一定的措施、制度來強化制約和監督城管行政處罰權的公正、公開行使，

（一）加大城管行政執法體制的改革力度

加快城市管理領域相對集中行政處罰權的步伐，建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的城管行政執法體制，建議成立國家城市管理行政執法機構，相對集申城市管理領域的行政處罰權，明確職能范圍和工作任務，筆者認為，這是提高城管行政處罰效率和水平，規范城管行政處罰行為，強化隊伍建設，實現全國城管行政執法機構設置統一化、規范化、科學化，促進城管行政執法程序化、法定化，優化城管執法社會環境，建立健全城管行政執法主體資格制度，保障城管行政處罰權公正、公開行使的必由之路，

（二）加快城管行政執法領域的立法步伐

如前所述，城管行政處罰難以做到公正、公開的原因之一一是法律規范滯后，因此，強化城管行政執法，促進城管行政處罰權公正、公開行使，建立健全城管法律法規至關重要。相對集中行政處罰權是大勢所趨，也符合我國改革行政執法體制的客觀需要，所以，必須從相對集中城市管理領域行政處罰權的角度出發，制定、頒布《中華人民共和國城市管理法》及其系列法規、規章，將散見于其他法律法規中的內容綜合起來，使其系統化、科學化、法律法規依據惟一化;在規定自由裁量權時，盡可能縮小自由裁量的幅度;要嚴格規定城管行政處罰程序，通過嚴格的程序遏制行政處罰顯失公正、公開等不合法、不合理現象。

（三）強化城管行政執法隊伍的自身建設

再完善的法律都是由人來執行的。如果沒有一支高素質的城管行政執法隊伍，就很難形成合法、公正、公開辦案的局面，城管行政處罰的公正、公開原則就會大打折扣。因此，建設一支紀律嚴明、公正無私、政治堅定的城管行政執法隊伍，是實現城管行政姓罰公正、公開的首要因素。城管行政執法部門應堅持經常性地組織廣大城管執法人員學習政治埋論和政策法規，強化城管執法人員的業務培訓，促進城管執法人員養成良好的職業道德，培養城管執法人員的分析能力和邏輯思維能力，不斷提高城管執法人員的管理水平、執法水平和執法效率，從而真正實現城管行政處罰的公正、公開。

（四）建立完善城管行政處罰的監督機制

法諺說：權利的賦予是為了更好的行使權力。如何較好的行使權利是擺在每一個享有權力的機關和個人面前貫徹始終的問題。按照馬克思辯證唯物主義原理，其同樣要從內外兩方面來保證。從外部來說就是建立完善城管行政處罰的監督機制，以促進城管執法隊伍行使手中的行政權利。監督的途徑和手段有很多，無論是從理論還是從現實來說，要完善城管部門的內部管理機制，建立健全各種制約機制。如許昌市城市管理局制定的“3+1”百分考核機制、內外監督機制、獎懲激勵機制、“三線”規定等一系列制度，都無異于是在這一方面有益的嘗試。同時，完善人大、政協、社會輿論等外部監督機制，既歡迎上級領導、同級其他部門的批評建議，也歡迎廣大市民群眾火眼金睛的監督舉報，將城管行政處罰至于廣大群眾的監督之下。

（五）為城管行政執法部門提供充裕的后勤保障

確保城管行政處罰的公正、公開，迫切需要充裕的后勤保障。目前，不少城市的城管執法隊伍缺乏必要的執法裝備，城管執法人員的收入水平、福利待遇與政府其他部門比較，差距在不斷拉大，城管行政執法部門為了解決執法裝備開支、業務開支，提高執法人員的福利待遇，就只能在“罰”字上做文章。這樣，造成了行政處罰的惡性循環，更談不上處罰的公正、公開。因此，各級政府應該從法制的高度來落實城管行政執法的經費問題，加快城管行政執法部門的信息化、科技化步伐，不斷提高城管執法人員的工資福利待遇，解除其后顧之憂。同時，要使執法后勤保障措施法律化、制度化，嚴禁以任何形式向城管行政執法部門下達罰款指標。

參考資料

1、《行政發與行政訴訟法》：中國人民大學出版社（1999年版）

2、《中華人民共和國行政處罰法》：1996年3月17日第八屆全國人民代表大會第四次會議通過1996年3月17日中華人民共和國主席令第六十三號公布1996年10月1日起施行

3、《中華人民共和國行政訴訟法》：1989年4月4日中華人民共和國第七屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過，自1990年10月1日起施行

4、《中華人民共和國行政許可法》：2003年8月27日中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過，自2004年7月1日起施行

5、《全面推進依法行政實施綱要》：2004年3月16日國務院第43次常務會議審議通過