鄉鎮政府改革思路探究論文

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引言

當前關于鄉鎮政府改革思路的探討，我認為主要存在三個方面的不足：一是將研究的視野局限于鄉鎮（層次）本身，忽視了上下級政府間的體制性因素的影響作用；二是鮮有從歷史的角度來分析當下的鄉鎮問題，因故難以認清當下鄉鎮問題的歷史根源；三是在方法論上，沒有突破“國家－社會”的分析框架，要么將鄉鎮簡單地視為國家（機器）的一個部分，不能認識到鄉鎮政府與其上任何一級政府組織都大相迥異的特性；要么從所謂的“鄉村自治”的歷史傳統來推斷鄉鎮“應有的”民間屬性，以此來規劃未來的鄉鎮政府改革前途[1].如果不能克服前述三個方面的不足，我們提出的有關改革意見就難免會流于偏頗，甚至是有害的。

本文將首先擺出困擾我國鄉鎮政府的一些問題，并嘗試從政府間體制上進行分析，找出它們的體制性原因；然后對鄉鎮政府的歷史發展軌跡進行簡單的梳理，探尋鄉鎮組織的發展規律；文章還試圖從“國家”與“民間社會”之外的“第三領域”（thirdrealm）[2]維度來探討鄉鎮政府的獨特屬性。在這些分析中，還將穿插對當前的一些鄉鎮改革思路的評論。在這樣的基礎上，作者會提出自己的改革思路和具體的政策建議。

一、困擾鄉鎮政府的一些問題

鄉鎮政府似乎是因為農民負擔、村民自治和鄉鎮債務等問題才成為近年來社會和各級政府關注的一個焦點，其實，它自80年代初重建以來[3]，就一直被一些問題所困擾著。最初主要是“條塊分割”問題，隨后是鄉鎮機構膨脹問題，以及村民自治對鄉鎮政府傳統權威的挑戰問題，接下來是加重農民負擔問題，與之相隨的是農村稅費改革及鄉鎮財政困境等問題[4].這些問題的相繼出現，實際上亦從另一個方面說明，對于鄉鎮政府如何建設（或改革）至今都沒有找到一條切實可行的路徑。

（一）“條塊分割”問題。所謂“條塊分割”問題，實際上是鄉鎮政府與縣級政府職能部門設在鄉鎮的“七站八所”之間的“管理”關系不順的問題。盡管在不同的時期設在鄉鎮的站所名稱、形式、數量不盡相同，但基本上都是這樣的，即：有利可圖的站所一般都是由縣直部門直接管理或者以其為主導、鄉鎮政府輔助管理，而一些無利可圖的站所則被視為“包袱”甩給鄉鎮政府管理，并由鄉鎮財政供養。例如，財政、工商、稅務、公安、司法、土地、水電、信用社、交通等站所基本上由“條條”管理；文化、廣播、衛生院、中小學、農技等事業單位基本上下放給鄉鎮政府管理[5].如此一來，那些設在鄉鎮、由上級主管部門直接管理的站所，勢必會在相當程度上瓜分和肢解鄉鎮政府的大部分權能，同時，又與鄉鎮政府爭奪鄉村資源特別是財稅資源，使鄉鎮政府在“權、能、利”三個方面皆不能成為一級完備、統一、效能的政府，以致鄉鎮政府無法有效領導和管理本區域內政治、經濟、教育、科學、文化和社會等各項事業。[6]

（二）鄉鎮機構膨脹問題。鄉鎮機構的膨脹，主要發生在1980年代中后期。隨著農村家庭責任制的推行以及體制的瓦解，那時候的村級組織趨于癱瘓和半癱瘓，習慣于行政控制的鄉鎮政府組織，為了因應鄉村基層組織的這一變化，以及出于實際的社會管理、征收稅費、計劃生產和實施家庭計劃生育的需要，最初的反映（無論是自覺或者不自覺的）幾乎無一例外是增加人員、擴充機構。在這種情況下，這一時期的鄉鎮出現了機構和人員的膨脹現象。鄉鎮政府從最初“政社分開”時的黨委、政府“兩套班子”很快擴大為“五套班子”甚至六套班子，它們分別是鄉鎮黨委、政府、人大（主席團）、紀委、人武部和一些地區成立的鄉鎮政協（聯絡組），以及一些經濟發達地區成立的鄉鎮經濟組織。同時，鄉鎮政府原來的一些部門助理員設置到此時也分別演化為相應的專門機構，它們要么成為鄉鎮政府的內設機構，即專職辦公室（如民政、計生、企業辦公室等）、委員會（如農經委、教委等）或站、所（如統計站、經管站、財政所等），要么成為鄉鎮政府的下屬單位，屬于所謂的“七站八所”之類機構（如公安派出所、司法所、土管所、稅務所、工商所、城建所、電管站、計劃生育服務站等站所），改由上級主管部門管理[7]，這些新設的機構不少為自收自支單位，其工作人員也相應增加，大多為鄉鎮自行聘用（非國家編制人員）。據國家統計局等11個部委對全國1020個有代表性鄉鎮的抽樣調查，平均每個鄉鎮黨政內設機構為16個，其人員平均158人，超過正常編制的2-3倍；平均每個鄉鎮下屬單位為19個，其人員達290余人，嚴重超編。依靠收費度日或直接向農民攤派、榨取，往往是確保這些新增機構日常運轉的主要手段。

（三）村民自治對鄉鎮政府傳統權威的挑戰。1988年以后，“村民自治”漸次在中國大陸村一級得以推行。[8]眾所周知，在村民自治實行之前，傳統的鄉村關系是一種行政隸屬關系。在這種關系中，村級組織無論是最初的“村政府”、時期的“生產大隊”或是后來的“村公所”乃至“村委會”，都是鄉鎮政權向下延伸、對鄉村社會進行行政控制的一級政權或準政權組織，在功能上，它主要地代表“國家”對鄉村社會進行管理，是自上而下國家機器的最基礎的組成部分[9].然而，村民自治制度卻賦予了“村委會”組織一種全新的內容和規范，在村民自治制度中，村委會不再是隸屬于鄉鎮政權的下級組織，而是“村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”，同時，法律還明確規定鄉鎮政府“對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”。這樣一來，單從制度、結構而言，鄉鎮政權成為了國家政權在鄉村社會的行政“末梢”，鄉村關系在一定程度上反映了國家與鄉村社會關系。從這個意義上而言，村民自治制度重新界定了國家與鄉村社會的關系，從而形成了所謂的“鄉政村治”的政治格局。由于“鄉政”的權力來源、權力結構和管理體制并沒有隨著村民自治的推行、發展而進行適應性改革，使“鄉政”與“村治”之間關系處于一種體制性緊張乃至沖突狀態（關于這一點，后文將展開論述）；尤其是村級直接民主選舉，內在地激發了鄉村人民的民主意識和民主訴求，他們基于自身經濟利益、政治權利等方面的考量，要求改變鄉鎮政府傳統的權威來源方式，將民主直選擴大到鄉鎮一級，進一步開放鄉鎮政治，并實際地參與到鄉村治理的諸項事務之中。

（四）農民負擔問題。“撤社建鄉”以后，農民負擔問題日漸暴露出來。到了1990年，各種向農民征收的項目已達149項之多。1991年農民負擔約占上年人均純收入的13%，已經遠遠超過了5%的控制線。此后，雖然國家加大了對農民負擔的治理、整頓力度，但是農民負擔問題不但未有明顯好轉，相反地卻愈演愈烈，成為我國農村地區最注目的焦點問題之一[10].在對加重農民負擔的撻伐中，鄉鎮政府一時成為加重農民負擔的眾矢之的。客觀地說，鄉鎮政府對于加重農民負擔的確負有一定的責任，但是鄉鎮政府未必就是加重農民負擔的“罪魁禍首”。正如前面所述，在“條塊分割”體制下，其實有相當一部分從農民身上汲取的經濟資源（包括各種稅費、攤派）通過“條條”被上級政府部門所拿走。另一方面，則通過所謂的逐級“財政包干”以及隨后實行的偏重失衡的分稅制（加之政府間自上而下的壓力型支配式政治體制的配合），從鄉鎮財政直接進行抽取，自下而上地流向上級政府[11].事實上，鄉鎮政府的實際所得非常少，特別是分稅制以后，真正留給鄉鎮政府的法定稅收都是一些分散、小額、難收的稅種，鄉鎮政府為了征收這些稅收不但耗費了它大量的精力，而且極容易與農民產生直接的利益沖突。

雖然我國自上而下地實行了財政體制的分稅制改革，但是各級政府并未同步地進行相應的分權改革，上下級政府間的權力關系仍然是一種絕對的支配關系，上級政府可以憑借下級政府無法干預的權力，不但可以制定有利于自己的分稅規則，甚至可以任意平調下級政府的資源，而且同時還可以將一些事務和原本由本級生產的公共品任務分配給下級政府。以致最終形成這樣一種狀況，即：財稅資源自下而上逐級向上集中，各種任務、指標卻自上而下地逐級分解、落實給基層政府。處在最基層的鄉鎮政府境遇最糟，他們在完成上級的財稅征繳任務之后，鄉鎮財政的制度內收入已所剩無幾。可憐的鄉鎮財政制度內收入在鄉村公共品生產和供給方面尚且付之闕如，還要承擔大量自上而下交辦的各項事務（其中有不少事務本不屬于鄉鎮政府），這就迫使鄉鎮政府不得不在制度外“另辟蹊徑”、自謀財路，而這些最終勢必轉化為農民負擔，由此也就不難理解農民負擔問題何以愈演愈烈了。

（四）農村稅費改革與鄉鎮財政困境問題。農村稅費改革2000年首先在安徽全省進行試點，隨后又先后在江蘇、湖北和浙江等20個省份全面展開。據最新報道，目前試點地區的農業人口已達6.2億，約占全國農業人口總數的3/4；試點地區減負幅度一般在30％以上（個別地區達到40%以上），農民得到的好處預計在300億元以上[12].由此可以反觀，過去農民被剝奪的情況。

農村稅費改革表面上似乎是為了整治日益泛濫的農村“三亂”問題而進行的減輕農民負擔、讓民休養生息之舉，實則是挽救1980年代中后期以來“國家”在鄉村社會日漸加深的治理性危機。從這個意義上來說，與其說農村稅費改革是農村分配關系和經濟利益的調整，毋寧說是國家合法性在鄉村社會重建的一種嘗試和努力（能否取得實際的效果，有待觀察）。這種努力，主要是通過這樣兩個途徑達成的：一是取消一些不合理收費項目，將另一些收費項目并入農業稅收中合并征收，從而將農民負擔降低并控制（或固定）在某一可以接受的范圍之內，農民由于獲得實際的經濟利益（實惠）對“國家”增進了信任和擁護；二是取消鄉鎮財政的非預算收入，將鄉鎮財政的收支納入預算管理。在隨后的改革中，又將鄉村教師的工資收歸縣財政統一發放，并對鄉鎮財政實行“統管”。這些措施的良苦用心顯而易見，說白了就是規范和約束鄉鎮政府的行為，以免他們向農民亂收費、亂集資和亂攤派。很顯然，鄉鎮政府淪為這場改革的一個犧牲品或代罪羔羊——因為無論是基層民眾還是某些上層政府官員乃至一些學者都將農民負擔問題歸咎于鄉鎮政府。

其實，在農村地區推行村民自治，也是一種國家重建的目的。實行村民自治以后，國家通過賦予農民一定的自治權，即通過所謂的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督以及村務公開，重新贏得了農民對國家政策的服從和對國家義務的遵守。國家在農民的心目中樹立了權威，農民則把不滿和憤懣撒在一些“粗暴”的鄉村干部身上，常常指責他們違背了國家的政策和法律。[13]在推行村民自治中，國家同樣地將鄉鎮政府推向了農民的反對者一邊。從目前的村民自治的發展來看，鄉村之間的支配性關系的確是村民自治發展的主要障礙。從今年媒體大肆炒作的“潛江事件”來看，也反映了這一點[14].但是，鄉村關系實際上只是自上而下支配式政府間關系鏈條的一個環節而已，換言之，這種支配式政府間體制決定了鄉村之間的沖突的必然性，只要鄉鎮政府仍然是支配性政治體系的一部分。

再回到農村稅費改革這個問題上來。農村稅費改革在減輕農民負擔的同時，勢必會減少鄉村財政的收入特別是鄉鎮財政的收入，并因此導致鄉鎮財政收支的缺口問題。與此同時，鄉鎮財政原來遺留下來的巨大債務問題也將無法化解。換言之，鄉鎮財政面臨嚴重的收支缺口和債務壓力，并將長期化。農村稅費改革以后（2000年），安徽省農業兩稅（農業稅和農業特產稅）及附加是37.61億元，比改革前49.25億元（包括改革前的農業稅、特產稅、鄉統籌和村提留中的公益金、管理費）減少了11.64億元，再加上被取消的屠宰稅和農村教育集資5.26，全省鄉村兩級政策內減少財力就達16.90億元。其中，鄉鎮財政減收13.96億元，平均每個鄉鎮減少收入75.46萬元。雖然目前的轉移支付填補了鄉鎮85%的政策內減收，但是，在稅費改革之前，鄉鎮財政除了政策內的收入以外，還有政策外的收入。農村稅費改革幾乎完全取消了鄉鎮財政的政策外收入，因此，安徽省鄉鎮實際減少收入遠遠大于75.46萬元。有人估計，安徽省平均每個鄉鎮因為農村稅費改革減收至少有90萬元。而在農村稅費改革之前，根據安徽省財政部門的調查，全省鄉鎮一級財政原來就平均負債達303萬元。這也就是說，農村稅費改革對鄉鎮財政而言不啻為“雪上加霜”。

根據國家農業部1999年的一項全面清查，截至1998年底，全國鄉村兩級的實際債務達到3259億元，其中鄉級債務高達1776億元，平均每個鄉鎮負債為408萬元。而且，最近幾年這一負債情況有增無減。[15]背負如此的高額債務，在農村稅費改革的剛性約束下，鄉鎮財政的困境（或危機）勢必又會引發對鄉鎮政府新的合法性危機。實際上，鄉鎮政府始終處在“兩難”的困境之中。即：為了生產和供給鄉村公共品，就不得不加重農民負擔，因為依據現有的分稅制和縣鄉財政體制，鄉鎮財政的制度內收入十分有限，而且其主體稅源都是一些數額小、分散的和難以征收的稅種；如果不加重農民負擔，就不能生產、供給基本的鄉村公共品，滿足廣大鄉村人民日益增長的公共需求。在這兩難之中，鄉鎮政府面臨著雙重的合法性挑戰：一方面，如果不能滿足鄉村人民基本的公共需求，生產和供給最起碼的鄉村公共品，鄉鎮政府的存在價值就被置疑；另一方面，如果為了生產和供給基本的鄉村公共品而加重農民負擔超出了農民接受的界限，鄉鎮政府的合法性同樣會大打折扣。農村稅費改革雖然減輕了農民負擔，但是同時卻又將鄉鎮政府推向了另一種合法性危機之中，由于他受財力所限和規范化財政的剛性束縛，他不可能有效生產和供給鄉村公共品而滿足鄉村人民日益增長的公共需要。[16]二、針對這些問題人們提出的改革思路

針對這些問題，人們提出了種種改革思路，這些思路不外乎是：（1）要么主張加強鄉鎮政府的建設，將它建設為一級完備（或完全）的農村基層政府組織；（2）要么主張虛化鄉鎮政府，將之改為縣級政府的派出機構，實行“縣政、鄉派”；（3）要么主張撤銷鄉鎮政府，實行（類似于村民自治那樣的）社區性“鄉鎮自治”。

起初，人們基于“條塊分割”體制瓜分或肢解了鄉鎮政府的權能，有不少人主張，應該加強鄉鎮政府的建設，將縣級政府設在鄉鎮的機構下放給鄉鎮政府管理，使之成為一個完備的政府組織。后來，另有一些學者認為，鄉鎮政府與其不能成為一級完全的政府組織，倒不如將之改為縣級政府的派出機構，在鄉鎮設立“鄉公所”或“鎮公所”。甚至有個別人因此主張干脆撤銷鄉鎮政府，實行“鄉鎮自治”。

實行村民自治以后，基于村民自治的發展對鄉鎮政府傳統權威的挑戰，人們對于鄉鎮政府的建設或改革又是歧見紛紜：有人認為，“鄉政村治”是中國特色的農村政治模式，它是新的歷史時期治理農村的最好的政治模式[17]，主張“加強鄉政，完善村治”；有人則認為“鄉政村治”這一治理結構隨著市場化、現代化和民主化的發展，其不適應性愈來愈明顯，而主張“縣政、鄉派與村治”，以實現鄉村治理的結構性轉換[18]；有的主張將“鄉政”下沉到原行政村一級，將“村治”局限在自然村之內[19]；有的主張實行“鄉治、村政、社有”[20]；也有人主張村委會準政權化，賦予村委會一定的行政強制權，使村委會具有一定程度的政權性質和地位[21]；同時，也有人主張從“鄉鎮長直選”開始，實行“鄉鎮自治式民主”改革[22]；還有人主張在村民自治的基礎上，實行“鄉鎮自治”或“鄉（鎮）民自治”，將國家的基層政權單位進一步收縮到縣一級[23].如此眾多的歧見，也不外乎加強農村政權建設、實行“鄉派”或“鄉鎮自治”三種改革路徑。

然而，在鄉鎮機構膨脹、農民負擔和鄉鎮財政危機等問題上，人們對于鄉鎮政府何去何從似乎又趨向一致，即實行“鄉派”或者“鄉鎮自治”，幾乎沒有人主張要加強鄉鎮政府的建設，因為他們基本上都是將鄉鎮機構膨脹、農民負擔和鄉鎮財政等問題歸咎于鄉鎮政府本身，認定鄉鎮政府是這些問題（特別是農民負擔問題）的始作俑者。例如，有人就認為，鄉鎮政府形同“三要政府”[24]，“養了不少不該養的人，收了不少不該收的錢，做了不少不該做的事”，已經沒有必要再設立為一級政府，因而主張撤銷鄉鎮政府。

事實上，農民負擔問題，（歷史地來看）并非簡單的是鄉鎮政府與農民之間的利益分配不公的問題，從更深層次上反映了我國二元社會結構的不平衡關系。即使撤銷了鄉鎮政府，未必就能從根本上改變這種關系。根據有關資料，自1950－1978年間，國家通過工農業產品剪刀差從農民身上隱蔽性獲取5100億元，通過農業稅收從農民身上直接征收978億元，而同期國家財政對農業的支出為1577億元，也就是說，國家從農民身上凈提取4500億元；1979－1994年間，國家通過工農業產品剪刀差又取得收入15000億元，通過農業稅收獲取1755億元，同期對農業的各項支出為3769億元，國家凈提取12986億元；1994－2000年間，農民交納的稅金和各項費用為9733億元，國家向農業投入5986億元[25].從農民負擔這一角度，主張撤銷鄉鎮政府或實行“鄉派”者，其潛在的前提似乎是：鄉鎮政府是加重農民負擔的“萬惡之源”，只要撤銷了鄉鎮政府就能從根本上解決農民負擔問題。——這種想法，未免過于簡單！

同樣地，針對鄉鎮財政問題，有許多學者認為撤銷鄉鎮政府、實行“鄉派”或者撤銷鄉鎮財政，就能解決問題。他們開出的“藥方”仍然沒有擺脫這種簡單的思維方式和“頭痛醫頭”的窠臼。客觀而言，鄉鎮財政之所以陷入困境，固然與鄉鎮政府有關，特別是在發展鄉鎮企業上形成的債務，與鄉鎮政府不無關系，但是在相當程度上，鄉鎮財政的問題是由于現有的偏重失衡的政府間財稅體制造成的。[26]一些人之所以在農民負擔、鄉鎮財政這樣的問題上出現簡單的思維定式，主要是由于他們將分析問題的視閾局限于鄉鎮政府本身，而忽視了上下級政府間權力結構、財稅體制等制度性因素更為根本的影響作用。因而，其改革思路難免有諸多疏漏之處。

三、縣、鄉、村關系：體制性沖突

接下來，我們不妨具體地考察一下縣鄉之間的關系。一方面，縣級政府直接通過財政、人事、考核等直接控制鄉鎮政府，另一方面則通過縣級政府職能部門設在鄉鎮的“七站八所”肢解鄉鎮政府的權力和財政（如前文所述）。這樣一來，鄉鎮政府不但不是一級責權利相統一的政府，而且由于它的決策權甚至相當一部分行政權掌握在縣級政府及其部門手中，它成了縣級政府事實上的派出機構，主要地執行縣級政府的指令。這種縣鄉關系，由于法律規定鄉鎮政府除了執行本級人民代表大會的決議以外還要執行上級政府的決定和命令[27]，而具有一定的“合法性”。

縣鄉之間的這種關系，在總體性支配型政治社會中，原本是沒有什么問題的。例如，在制度中，不單縣與鄉之間是這種行政支配關系，鄉與村之間也是這種行政支配體制。而且在體制中，“公社”本身并非這一體制的重心，體制的重心在生產大隊和生產隊——即所謂“三級所有、隊為基礎”。當時的“公社”實際上只起到國家“代言人”的角色，起“上傳下達”之作用，因而，它在這種體制中似乎不存在什么問題。雖然在那時農民負擔并不比現今輕許多，甚至有研究指出時期農民負擔與上年農民純收入的比例最高達35.2%（1970年），最低也有20%（1962年），一般在25%左右，而且，這些數據尚未將那一時期極為嚴重的工農業產品“剪刀差”和大量無償調用農業勞動力計入在內[28].然而當時并沒有人將農民負擔問題歸咎于鄉鎮（或“公社”），甚至根本就沒有意識到農民負擔問題的存在及其嚴重性（當然這與當時的隱蔽性征收方式有關，更主要的還是由于這種上下一貫的支配性體制起著作用）。

撤社建鄉以后，農民負擔問題才逐漸跟鄉鎮政府聯系起來。鄉鎮政府重建不到兩年，中共中央、國務院就發出了《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》。該通知說，“近幾年來，黨中央、國務院三令五申，要求切實減輕農民負擔，但是大部分地方農民負擔仍然不斷增加。農民依法納稅和合理上交集體提留是必要的，現在的問題是，除此以外，還要交納各種攤派款項。有些地方攤派項目達幾十種，人均負擔十幾元、幾十元。同時還有各種名目的亂收費、亂罰款、亂集資，遠遠超過農民的負擔能力”[29].雖然這份文件沒有明確所指，但是很明顯鄉鎮政府是難逃其咎的。

但是，自從實行村民自治以后，鄉村之間的行政支配關系不再具有合法性，鄉鎮政府成為了自上而下支配性行政體系的末稍，于是，農民負擔等“三農”問題才漸次歸咎到鄉鎮政府身上。

目前的農村基層管理體制存在著嚴重的結構性沖突。一方面，縣與鄉之間繼續維持著原來的行政支配關系，鄉鎮政府承受著自上而下的行政“壓力”；另一方面，鄉鎮政府又面臨著自下而上鄉村自治力量發展的挑戰，兩種不同的力量同時在鄉鎮層次交匯，不但暴露和激化了鄉鎮本身的體制性矛盾，而且還將農村的其它一些問題（例如農民負擔問題）也聚集到鄉鎮一級。因而，鄉鎮政府成為當前“三農”問題的一個主要矛盾集結體，這也從一個方面凸現了鄉鎮政府改革的重要性。

很顯然，在這種情況下，將鄉級政府改為縣級政府的派出機構，雖然一時可以緩解鄉鎮政府的體制性矛盾，但是作為派出機構的“鄉（鎮）公所”仍然不能從根本上解決這一結構性沖突，甚至還會將這一沖突進一步延伸到縣級政府。實行“鄉派”，對于縣級政府而言無疑于“引火燒身”。

或許有人認為，實行“鄉鎮自治”順應了農村基層自治性民主發展的需要，是順理成章的首選改革之策。因為實行“鄉鎮自治”以后，鄉與村之間的權力沖突必然消失；由于撤銷了鄉級政府，又在相當程度上減輕了農民負擔，化解了原有鄉鎮體制的矛盾。但是，只要縣級政府仍然是支配性行政體系的一部分，這同樣會將原來發生在鄉鎮一級的體制性矛盾上延至（或上交給）縣級政府，勢必導致“國家”與鄉村社會在更大的范圍內發生沖突，加劇農村社會的震蕩。由此可見，鄉鎮政府的改革，勢必還會牽涉到縣、鄉、村（乃至地、市[30]）整個政治體制的整體性設計和重新安排（關于這一方面，徐勇有獨到的見解[31]，不再贅述）。

四、對當前幾種流行的改革思路的簡單評價

盡管村民自治對鄉鎮政府的傳統權威提出了挑戰，鄉鎮本身的問題也已成堆，但是這并不意味著鄉鎮政府體制會發生誘致性自行變遷。鄉鎮政府的改革，在相當程度上是一種政府自身的改革，更主要地依賴政府的制度安排或外在的強制性制度變革[32].很顯然，鄉鎮政府的改革，首先必須符合“國家”的利益，有利于“國家”對鄉村社會的治理。

從“國家”這一角度而言，是否設立鄉鎮政府，主要取決于兩個因素：（1）是否有利于政權的穩定、維護“國家”對鄉村社會的管理；（2）是否有利于“國家”從鄉村社會汲取資源。首先，保留鄉鎮這一層級政府有利于政權的穩定。由于鄉鎮政府處于“國家”與鄉村民間社會的居間地位，它在國家與基層民眾之間扮演著其他組織無可替代的作用——它是調整二者力量的一個極其重要的平衡器，亦是二者博弈的一個主要場域，甚至是二者沖突的一個不可置換的緩沖區間。一旦實行“鄉派”或者撤銷鄉鎮政府，“國家”與基層民眾之間就缺少必要的調節、緩沖和磨合的“中介”組織（機制），二者之間不可避免的矛盾或沖突勢必會處于“短兵相接”的狀態之中。一旦發生這種情況，就比較難以解決彼此之間的矛盾或沖突。然而，鄉鎮政府卻能在一定意義上扮演著介于“國家”與基層民眾之間的一種“中介”角色，對于緩解、調節國家與基層民眾的關系起著不可忽視的作用。

其次，撤銷鄉鎮政府不便于鄉村管理。建國初期，我國農村主要實行“小鄉制”，由于不便“管理”，于是又在縣、鄉之間設立了“區”的建制；后來，“撤區并鄉”以后，有些地方（如湖北、廣東等地農村）發現鄉鎮的規模過大，“管不過來”，于是又在鄉鎮以下（鄉、村之間）設立“管理區”、“片”等非正式的管理層級。而這些非正式組織往往更容易偏離“國家”的性質，蛻變為一種“贏利型經紀人”（entrepreneurialbrokerage），它們不但加劇對農民的剝奪，侵害農民的利益，而且由于它們通常借用國家的權威，干些損公肥私的事，也會損害國家的利益和形象。與其設置一些非正式組織，毋寧保留鄉鎮政府這一正式組織。鄉鎮政府的改革，不在于撤銷與否，關鍵在于它是一個什么樣的政府。

更為重要的是，現有的鄉鎮政府體制，便于“國家”從鄉村社會提取資源。我國的經濟建設和現代化只能倚賴于自身的資源，不可能走西方發達資本主義國家那種殖民式發展道路。農村改革以后，雖然國家從鄉村社會汲取的資源有逐漸減少的趨向，但是鄉村資源至今仍然是我國經濟發展的主要資源。

最好的改革思路應該是，既有利于國家對鄉村社會的治理，又有利于農村基層民主和農村社會的發展。

如果從鄉村民主這一視角來看，實行“鄉派”顯然不利于農村基層民主的發展，因為，作為縣政府的派出機構，鄉鎮公所更加具有“官僚化”的性格。由于鄉鎮公所與村民自治組織的權力來源、權力結構的不同，鄉村之間既有的體制性緊張不但不能舒解甚至會進一步激化、升級；甚至還會將這一體制性緊張關系進一步擴展到縣級政府——實行“鄉派”，對于縣級政府而言無疑于“引火燒身”。況且，一旦實行“鄉派”也就不存在所謂的鄉鎮民主選舉問題，派出機構的負責人從法理上而言理應由上級組織指定或直接任命；而從村級民選直接過渡到縣級民選似乎更加困難，農村基層民主的發展由于缺少鄉鎮層次的必要過渡而將阻滯不前。

在這一點上，我們可以從臺灣農村基層民主化進程中汲取經驗。臺灣的民主化進程是從村到鄉再到縣逐級向上發展的，只有在上級政府普遍實行民選以后，再可以反過來推行“鄉派”或者鄉鎮長“官派”。

另外，它也不利于生產或提供鄉村社區地方性公共品或公共服務，因為從公共品的生產和供給角度而言，政府的層級越低，越符合社區地方性需要。一旦實行“鄉派”，縣級政府往往只會考慮全縣的“平衡”而不會顧及鄉村社區地方性特別的公共需求。而且，更糟糕的可能是，在目前的體制下，縣級政府更有興趣將公共資源投入到“縣城”（或市政）的建設上來和一些“形象工程”、“政績工程”上面，根本不顧及人民的公共需求。

而“鄉鎮自治”在現階段更不可能推行，因為它既不便于國家對鄉村社會的行政管理和社會整合，也不利于從鄉村社會提取資源。更為重要的是，它本身缺乏自治的基礎條件：一是當前的村民自治還不足以發展為更高層級的社區自治形式，即便村民自治本身也還存在不少問題沒有解決好；二是在一個范圍較大的鄉鎮范圍內實行“自治”，具有許多難以克服的實際困難，首先是鄉村人民之間不甚了解，因為鄉鎮社會不同于村莊社會，村莊社會是一個“熟人社會”，大家彼此“心肝也了然”[33].有許多人以美國“鄉鎮自治”為例，認為在中國也可以推行“鄉鎮自治”。其實，美國的鄉鎮規模相當小，其人口也不過于我國的一個村莊。因此，“鄉鎮自治”至少在目前而言是一個可愛的想法而已。

雖然“鄉鎮自治”不可行，但是我國的鄉鎮政府改革則完全可以借鑒“鄉鎮自治”的一些做法，將“鄉鎮自治”的某些民主機制引進到我國的鄉鎮政府體制中，通過“引進”、“嫁接”來改良現有的鄉鎮政府體制，優化鄉鎮權力結構，實現國家權力與鄉村民間權力、國家民主與基層社區性民主的“對接”，形成可欲的良性互動關系。——這實際上就是筆者主張的“鄉政自治”式改革。

五、“第三領域”中的鄉鎮政府

目前對于鄉鎮問題的討論，仍然沒有走出“國家”（state）或“社會”（civilsociety）兩個極端的分析范式，要么從“國家”的角度來規劃鄉鎮政權的建設，要么從所謂的鄉村民間社會“自治”的傳統來設計“鄉鎮自治”（或“鄉民自治”）的藍圖。實際上，這些“國家化”或“去國家化”（de-stateification）的改革思路，都沒有看到鄉鎮組織處于“國家”和鄉村社會之間的“第三領域”的特性。

“第三領域”（thirdrealm）這一概念，是由黃宗智（PhilipC.C.Huang）提出來的。他認為：“第三領域”是“國家”與“社會”共同作用并且雙方都參與其間的一個特殊領域。在這個領域中，“單純從社會組織或國家權能出發，都無法領會其內涵”：“我們可以討論國家或者社會或者兩者一起對第三領域的影響，但卻不會造成這一區域會消融到國家里或社會里或者同時消融到國家與社會里的錯覺。我們將把第三領域看作具有超出國家與社會之影響的自身特性和自身邏輯的存在”[34].誠如黃宗智所言：“如果就清代與民國而言，用社會自主與國家權力的理想型對立來描繪中國是一種誤導，那么對于國家權力比先前任何時候都更具滲透性和覆蓋性的當代中國，這就更會引人誤入歧途了。從社會整合與國家政權建構兩過程的并行來衡量，共產黨革命導致國家政權建構劇烈加速與推展，使得兩方面的關系更不平衡。雖然整個社會組織的范圍急劇縮小，但正式國家機構的規模卻成倍增大，其結果是……傳統第三領域大幅度的國家化。更有甚者，除了正式國家機構的控制范圍在擴大外，黨與國家還把第三領域的剩余部分大片地徹底制度化，以盡量擴大其影響力。”盡管如此，這種“第三領域”仍然“不完全屬于正式政府，也不完全屬于民間社會，依其結構，它同時包括了兩方面的影響因素”。如果說集體時期發生的主要是第三領域的國家化，那么在改革時期則是大幅度的社會化與“去國家化”。[35]依據這個分析范式，我們大致可以將當代中國農村的政治社會劃分為三個部分：鄉鎮以上屬于國家部分，行政村以下屬于民間社會部分，而鄉鎮和行政村主要（但也不完全）處在“第三領域”。在第一部分，主要是由正式的制度規約的，受國家權力的直接支配；在第二部分，主要是由民間傳統或習俗規范的，受血緣和地緣等自然權力的支配；在第三部分，通常是受國家權力和自然權力的共同作用，并由正式的制度和非正式的鄉規民約所制約。由此，我們可以比較容易理解：為什么行政村一級（即使是在實行村民自治以后）總是帶有準政權的性質。正如一些學者所論述的，在自然村以下是“熟人社會”，而在行政村一級卻不再完全是“熟人社會”，只能稱之為“半熟人社會”。而且，自然村和行政村的權力來源、結構形態和運作方式也不盡相同。以至有人提出以準政權的形式來建構村民委員會[36].其實，不僅在自然村和行政村之間有差異，鄉鎮與其上的任何層級政府也不盡相同。這也從另一方面說明了鄉鎮政府不可以簡單地仿照上級政府模式進行建設，換言之，鄉鎮政府根本不必要建設成為組織功能完備的一級官僚化組織；作為最基層的一級政府組織，它必須建構在中國鄉村社會的具體實際以及國家在農村基層政權建設的歷史傳統的基礎之上。

首先，鄉鎮政府處于國家正式權力組織序列的最末稍，上接國家而下聯農民，這種特殊的居間地位使它在實際的權力運作中受到國家和鄉村民間社會雙重力量的交互作用。

其次，它直接面對鄉民而治，這種面對面的治理形式決定了它必須擺脫科層制一貫的“官僚”作風和冷峻的政權面孔，保持較高的親民性。換言之，像鄉鎮政府這樣的基層組織的權威必須建構在國家與鄉村社會雙重的合法性認同的基礎上。如果它只得到國家的合法性，得不到鄉村基層社會的認同的話，它很難在鄉村社會真正立足，并達致國家對鄉村社會治理的目的；只有它融入到鄉村社會中去，才會真正實現國家在鄉村社會的善治。

第三，盡管它是一種國家機構，但是它的組成人員卻主要地來自鄉村社會。在實行公務員制度之前，鄉村干部隊伍基本上是由鄉村社會供給的，許多鄉鎮干部在招聘之前他們本身就是農民，直到轉為國家正式干部之前他們還保留著農民身份；實行公務員制度以后，這種狀況漸次有了變化，但是進入鄉鎮公務員隊伍的畢業學生、退伍安置的軍人基本上也是出身于農村，他們的父母、親人都是農民，無論是在天然的情感上還是在實際的日常交往中，他們都與農民結成了紛繁復雜的親密關系，這就決定了他們在實際執行國家的政策和法令時，往往會考慮農民的切身利益（當然也不排除自身利益的考量）。即使在高度國家化的體制中，國家也不得不倚賴經常性政治運動來排除鄉村干部隊伍中的“異己”分子，以便于國家政策的在鄉村社會的貫徹和推行[37].再從經濟基礎來看，鄉鎮政府也不同于其上的任何一級政府組織。農村改革以后恢復重建的鄉鎮政府，在相當程度上仍然繼承了體制“政社合一”的遺產，這些遺產顯然包括公社的各種集體經濟形式，其中有相當一部分直接演變為后來的“鄉鎮企業”，它們組成了“鄉政”的主要經濟基礎。“從經濟上看，這些集體當然與國家單位不同。它們在理論上屬于集體所有，而非國家所有”：“從政治方面，這些集體被認為既非官僚國家的組織部分，亦非民間的組成部分，而是介于兩者之間的事物”[38].與這種經濟基礎相適應的還有我國鄉鎮特殊的財稅體制，這種財稅體制的本質是由鄉鎮社區（農民）直接供養鄉級政府人員。這些特性都決定了鄉鎮政府不應當簡單地套用上級政府的模式來建構，也不可能依靠自上而下的機構改革來解決當前的鄉鎮問題，當前的鄉鎮問題在相當程度上正是由于忽視了鄉鎮政府的這些特性而一味強調了國家政權建設的后果。

由此可見，處在“第三領域”中的鄉鎮政府并不是一級完全的政權組織，也不應成為純粹的國家機器，它的理想角色定位是“官民合作”組織——既是國家設在鄉村最基層的政權組織機構，同時又是鄉鎮社區治理的主體單位，代表鄉鎮人民進行自我治理。

六、“官民合作”：歷史根據與現代治理的要求

我認為，鄉鎮政府目前的困境，除了沒有認清它處于“第三領域”的特性以外，還與以下兩個方面的原因不無關系：一是它沒有與歷史上中國鄉村社會基層組織的發展很好地銜接上；二是它沒有與時俱進地適應農村改革以來鄉村社會、經濟和政治轉型和發展的需要，進行適應性改革。

首先，鄉鎮政府的建設不能簡單地割斷歷史，應該遵從歷史發展的內在規律（或“潛規則”）。目前的鄉鎮政府困局，在一定程度上應該歸咎于1949年以后中國大陸鄉鎮政權建設粗暴地打斷了歷史本來的既有發展脈絡。在歷史上，鄉鎮組織始終在“官”、“民”兩個極端構成的譜系之間變換，無論在任何皇權制度下，鄉鎮組織始終都不是純粹的“官僚”組織或“民間組織”，那種認為皇權在鄉村社會“是掛名的，是無為的”或者鄉村社會是自治的想法都是虛妄的，這樣的社會在歷史上從來都不曾有過。雖然近代以降，“國家”權力加劇了對鄉村社會的擴張，但是，在1949年以前，各種近代“國家”政權基本上都沒有改變鄉鎮組織“半官半民”或“亦官亦民”的性質。直到1949年以后，才在鄉鎮一級正式設立了國家政權組織，甚至將政權組織直接延伸到村莊社會之中，徹底摧毀了鄉鎮組織的“官”“民”兩重性。這種情況，在體制下達到了它的極至狀態。

制度最終還是坍塌了。1980年代初期雖然撤銷了并恢復重建了鄉鎮政府，但是其基本的建設思路仍然沒有改變，在相當程度上承續了體制一貫的國家主義路線，沒有主動適應大陸鄉村社會、經濟和政治轉型的要求。

我國鄉村社會、經濟和政治的轉型主要肇始于農村家庭責任制的推行。家庭責任制的實行，不僅是經營方式的改變，它首先促進了非農經濟的發展和農民的分化，形成新的利益主體和階層結構，同時，鄉村社會的流動性和異質性也逐漸增強。這些經濟、社會的變化，必然促使鄉村政治隨之變遷，一是有多種利益要求通過政治渠道進行表達，相應地就必須建構多元的、參與式鄉村政治，而不是通過自上而下的任命單向地建構農村基層政府；二是要求鄉村政治更加開放、平等；三是在社會、經濟和政治之間建立一種民主合作的關系，而不是政治單方面控制或吸納社會、經濟的關系。隨后的市場化改革更進一步地推動和加劇了鄉村政治民主化轉型的進程——他不但要求政治與社會之間進行分權，而且要求政治從經濟中退出，主要由市場對資源進行配置。鄉村社會、經濟和政治的這一系列變遷，勢必要求新時期的鄉鎮政府進行相應的改革。

順便說一句，鄉鎮政府的改革，不在于“建設”（statebuilding）與“改革”之間的區別，也不在于“強化”或“撤消”與否，而在于它的性質、職能的根本性轉換和結構性優化，即建構一個什么樣的政權組織——是威權式還是民主式，是支配性還是合作性，是傳統的管理（控制）型還是現代的治理型？

正如前文所說，當前的一些改革思路，要么不能跳出“國家化”的思維定式，主張加強鄉鎮政權建設；要么基于“鄉村自治”的美好理想，主張鄉鎮組織“去國家化”或“民間化”。這些改革思想，實際上在相當程度上還沒有認識到當前鄉鎮政府建設或改革的實質，是改造鄉鎮政府的性質（即建立一個什么樣性質的基層政府），而不是鄉鎮政府的去留問題。

“國家化”改革或“去國家化”改革，這兩個極端的想法，既不符合中國鄉村社會組織傳統的發展邏輯，也不符合當今社會基層政府治理變遷的要求。與傳統的政府統治（或管理）（government）不同，現代治理（governance）指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現[39]：“治理”更加強調政府與社會、市場之間的分權乃至與私人之間的合作，總而言之，“治理是各種公共的或私人的個人、機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程”[40].正是基于中國鄉村組織歷史發展的這種邏輯要求和現實的治理需要，筆者才提出了“國家”與鄉村社會相融合作的改革思路——即，實行“鄉政自治”，將鄉鎮政府改造為“官民合作”組織。

需要進一步說明的是，我們雖然主張將鄉級政府改造為“官民合作”組織，卻不是簡單地要回復到傳統鄉村社會中去，但是也不能簡單地、粗暴地割斷歷史，也就是說，一方面要合理汲取傳統社會的基層管理資源，另一方面，要順應現代社會、經濟和政治發展的要求有所創新和進步。

從本質上而言，“官民合作”與“亦官亦民”（或“半官半民”）還是有著根本性的分野：“亦官亦民”或“半官半民”究其實質是一種“紳治”方式，他之所以呈現出“亦官亦民”或“半官半民”的特征，主要的是由“紳權”的兩面性決定的；而“官民合作”則是一種現代政府治理形式，他主張政府與社會全面的、積極的、多元的民主合作，主張鄉村人民民主參與社區治理，而不是由政府單方面的控制、管理和支配鄉村人民。

七、“鄉政自治”：最好的改革選擇

基于鄉村組織歷史的發展邏輯、現實的鄉村治理要求和對鄉鎮政府“第三領域”特性的認識，筆者認為“鄉政自治”是當前鄉鎮政府改革最好的選擇。所謂“鄉政自治”，就是及時開放鄉鎮領導人的競爭性選舉、重新配置鄉鎮的權力，建立和擴大鄉鎮政府與鄉村社會新型的多元的民主合作機制，擴展鄉村人民民主參與鄉鎮政治的管道，使之有足夠的政治權力參與到鄉鎮政府的選舉、決策、監督、治理等諸多層面和各種事務當中，使國家與鄉村民間社會在鄉鎮社區治理中達成全面、積極和有效的合作。簡言之，實行“鄉政自治”，就是將鄉鎮政府改革為“官民合作”組織。

“鄉政自治”與“鄉鎮自治”雖然只有一字之差，卻是兩種完全不同的概念。前者是在鄉鎮政府維持國家政權組織的基本前提下，增強鄉鎮政府的自主性，徹底改變它依附于縣級政府的狀況，使之真正成為鄉鎮社區有效治理的主體單位；后者則是取消鄉鎮政府的國家（政權）的屬性，將他變成完全的社會自治組織。前者是一種制度內的增量民主改革；后者則是一種制度外的改革方式。前者重在國家與社會的相融和合作；后者則是對國家主義（準確的說是全能國家主義）的一種反動，主張社會自治力量的擴張。因此，對于前者而言，國家與社會可以實現可欲的雙贏或互強；對于后者而言，國家與社會之間只能存在“你進我退、彼強此弱”式零和博弈格局。

實行“鄉政自治”，首先必須“解構”和“重置”縣鄉政府間體制。“解構”現有的支配性政府體制最關鍵的是改變縣對鄉的人事決定權，鄉鎮領導人應該由鄉鎮人民直接選舉產生，鄉鎮政府部門負責人由鄉鎮人大直接任命。其次，還要在縣鄉之間進行適當的分權改革，規范縣鄉各自的權力范圍和限度，鄉鎮政府有權拒絕執行縣級政府不合理的指令和分派的任務。原來設在鄉鎮的“七站八所”經過優化重組以后盡量放給鄉鎮政府直接管理，以增強鄉鎮政府的統一權能；這些“站所”的財務應納入鄉鎮財政實行統一管理，使鄉鎮政府成為一級責權利相統一的政府。

實行“鄉政自治”，最主要的是將鄉鎮政府改造為“官民合作”組織，建立民主合作的鄉鎮權力運行機制。僅僅“解構”縣鄉之間的支配式體制是不夠的，如果沒有建立有效的民主機制，“鄉政自治”有可能異化為鄉鎮政府的惡性自治而肆意侵犯農民的權益；僅僅建立民主機制仍然是不夠的，如果沒有積極的合作機制加以配合，鄉鎮政府很難在鄉鎮社區治理中發揮主導性作用。只有在鄉鎮真正建立起民主合作式運行機制，使鄉村人民有足夠的政治權力參與到鄉鎮政府的選舉、決策、監督、治理等諸多層面和各種事務當中，在鄉鎮社區治理中達成全面、積極和有效的合作，才能切實解決當前的鄉鎮問題、破解“三農”問題的癥結，實現國家在鄉村社會的“善治”。

當前的許多鄉鎮問題乃至“三農”問題之所以發生并日趨嚴重，可以說在相當程度上是由于缺乏真正有效的民主合作機制引起的。在沒有建立有效的民主機制（特別是基層民眾對政府的民主制衡機制）之前，鄉鎮政府的權力運行主要依靠上級政府自上而下的監督和約束，雖然上級政府對下級政府具有絕對的支配權力，但是下級政府由于具有上級政府無法比擬的信息優勢，往往可以憑借這種信息的不對稱來擴張權力或不恰當的運用權力。“在中央政策本身具有相當權威性的情況下，基層政府無論是對上級政府，還是對農民，都具有充分理由來擴大管制政策的實施范圍和力度，并巧立名目、從中漁利”[41]，這就不難理解為什么中央的政策會在基層政府的實際執行中會走樣，農民負擔為什么在“三令五申”的情況下有增無減！問題的嚴重性還不僅如此，如果沒有自下而上的民主監督機制，由于利益的一致性，上級政府不但可以包容、縱容下級政府的不當行為，甚至還會為了某種利益而“合謀”，共同侵害農民的合法權益。正是由于這個原因，筆者才認為不但要改變縣鄉政府間的“支配－依附”式關系，還要使鄉村人民切實有效地參與鄉鎮政治，建立自下而上的民主制衡機制，規范鄉鎮政府的行為；至于鄉鎮社區性公益事業（如鄉村道路建設、區域性水利工程等），不應（也不可能）完全指望國家或上級政府來投資建設，而應該在民主的機制上由政府與農民合作辦理。

實行“鄉政自治”，還必須重新配置鄉鎮權力，切實優化鄉鎮權力結構。如何改善鄉鎮黨委的領導，充分發揮鄉鎮黨委、鄉鎮政府和鄉鎮人大的各自職能，使鄉鎮政府和鄉鎮人大依法自主性地開展工作，是鄉鎮改革的一個主要問題。其中，最重要的還是切實轉變鄉鎮黨委的領導方式，依據憲法和有關法律，進一步具體明確鄉鎮黨委、鄉鎮政府和鄉鎮人大權力的合法性限度、范圍，將鄉鎮黨委的領導納入法制化、制度化軌道，防止鄉鎮黨委權力的擴張和濫用。鄉鎮黨委應在加強對鄉鎮政府、鄉鎮人大的政治領導與組織協調上，重新建構法理化權威。

同時，要切實提升鄉鎮人大在鄉鎮權力結構中的基礎性地位，在鄉鎮人事任免和社區民主決策、以及對鄉鎮行政行為的民主監督等方面發揮主導性作用。這里的人事任免對象主要是鄉鎮部門負責人，實行“鄉政自治”以后，鄉鎮長應由鄉鎮人大選舉改為鄉鎮人民直接選舉產生。有人擔心會因此削弱鄉鎮人大的權能，認為鄉鎮領導人的民選與提高鄉鎮人大權威有矛盾[42].其實不然，在一貫的做法中，將民主選舉視為基層人大的一個主要權能，表面上看似乎是提高了基層人大的地位，實質上卻使之淪為一種表決儀式；鄉鎮人大的主要權能應該體現在“議”上，而不是所謂有其名無其實的“選舉”上。所謂“議”就是對鄉鎮社區范圍內重大事項進行“議論”，并做出“決議”；同時，對鄉鎮政府的行政行為進行“評議”，發揮民主監督的作用。簡而言之，加強鄉鎮人大的建設主要是加大鄉鎮人大的民主決策和民主監督作用，將決策權真正交給鄉鎮人大，將監督權切實落實到位。為此，鄉鎮人大制度應進行相應的改革，其一，有必要建立鄉鎮人大的日常辦事機構或常設機構；其二，鄉鎮人大代表應實行專任制，人數不要太多，以便于經常性開展活動，提升工作效率；其三，逐步實行“開放式會議制度”（opentownmeeting）[43]，不斷擴大普通民眾參與公共事務的運行機制。

除了改善鄉鎮黨委的領導方式、提升鄉鎮人大權能以外，還要進一步規范和調適鄉鎮黨、政關系。實行“鄉政自治”以后，鄉鎮黨、政組織由于權力來源和組織原則的不同，勢將面臨類似于村民自治背景下村、支兩委那樣的體制性緊張與沖突問題[44].這個問題如果解決不好，勢必影響“鄉政自治”的運行質量。當前一些地方進行的鄉鎮選舉制度改革（如四川的鄉鎮“公選”或“公推直選”、湖北楊集的“海推直選”等），在這個方面進行了嘗試性探索——由于鄉鎮黨委和鄉鎮政府領導人同時實行了一定范圍的民主選舉，在相當程度上改善了二者之間的體制性權力緊張關系[45]；然而，即便二者都同時進行了一定形式的民主選舉，但是卻并不意味著同時建諸于民主機制上的兩種不同的組織會自覺消除沖突。因此，在民主的機制中有必要引進“協調”或“合作”機制（然而這個方面常常被人所忽視，至今還沒有這個方面的試驗和探索），以進一步調適二者的關系。為此，我建議鄉鎮黨政領導人選舉采用“聯合競選制”（或稱之為“聯選制”）方式[46].所謂“聯合競選制”，簡單地說，就是鄉鎮黨委書記候選人和鄉鎮長候選人聯合起來競選[47]，這樣做不但可以協調鄉鎮黨委書記和鄉鎮長之間的關系，而且有利于鄉鎮黨委和鄉鎮政府的團結合作，促進“鄉政自治”的良性運行。

結語

總而言之，當前的鄉鎮問題不能簡單地歸咎于鄉鎮政府，從目前的組織體制而言，它是支配性政府間體制造成的；從歷史上來看，它是革命后國家權力強制性植入（嵌入）鄉村社會打破鄉村社會原生權力運行邏輯的結果。現實的治理需要和歷史的發展邏輯，都認為只有將鄉鎮政府改造為“官民合作”組織，實行“鄉政自治”，才能從根本上破解目前的鄉鎮難題，最終達致國家在鄉村社會的善治。

但是，很顯然“鄉政自治”是不可能在支配性政府間體制環境中得以有效運行，單單“解構”縣鄉之間的壓力型體制是不夠的，鄉鎮問題乃至“三農”問題的最終解決端賴我國政府間體制從支配式向民主合作式全面轉型。