政府績(jī)效評(píng)估研究論文

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一、政府績(jī)效評(píng)估對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的意義

政府績(jī)效是指政府活動(dòng)的成績(jī)與成效，即“政府做了什么”，“社會(huì)各方從中得到了什么”。更準(zhǔn)確地說，政府績(jī)效就是政府組織在實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)達(dá)到預(yù)期效果的過程中的具體表現(xiàn)水平，是政府管理活動(dòng)所產(chǎn)生的積極效果，體現(xiàn)在政府行政管理的每一層面和領(lǐng)域。政府績(jī)效評(píng)估是指政府自身或社會(huì)其他組織通過多種方式對(duì)政府管理行為所產(chǎn)生的各種影響和效果進(jìn)行分析、比較、評(píng)價(jià)和測(cè)量的過程。對(duì)于政府績(jī)效的評(píng)估一般以經(jīng)濟(jì)、效率、效益、公平為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

服務(wù)理念是服務(wù)型政府對(duì)履行公共服務(wù)職能的價(jià)值理解和價(jià)值追求的闡述，是對(duì)政府行為起統(tǒng)帥作用的主導(dǎo)價(jià)值觀。科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估，運(yùn)用現(xiàn)代的信息技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)政府部門與社會(huì)公眾之間的溝通與交流，以政府服務(wù)的質(zhì)量以及社會(huì)公眾需求的滿足為第一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，蘊(yùn)含了公眾至上的管理理念。有助于將服務(wù)型政府的各項(xiàng)理念轉(zhuǎn)化為具體的績(jī)效指標(biāo)，使得服務(wù)型政府的基本理念成為各政府部門工作的指導(dǎo)思想，將服務(wù)型政府的目標(biāo)任務(wù)落到實(shí)處。使得政府管理真正面向公眾提供服務(wù)，從而引導(dǎo)政府公共管理從政府本位轉(zhuǎn)向社會(huì)和公眾本位；從以政府自身的規(guī)則為導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣?huì)公眾的需求為依歸；從強(qiáng)調(diào)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)向?qū)ι鐣?huì)公眾負(fù)責(zé)，最終實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)。

二、我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估存在的問題分析

（一）評(píng)估主體的政府壟斷

就目前我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的過程來看，仍是一種“自上而下”的活動(dòng)，政府及其相關(guān)部門在其中處于主角和壟斷地位，這主要體現(xiàn)在：一是政府績(jī)效評(píng)估主體的單一化。目前，中國(guó)很多地方都開展了各種形式的評(píng)議政府的活動(dòng)，然而，正如“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”課題組負(fù)責(zé)人，中國(guó)中央編譯局副局長(zhǎng)俞可平所說：“到目前為止，幾乎所有對(duì)政府的評(píng)估都是上級(jí)評(píng)下級(jí)或組織、宣傳人事部門評(píng)其他部門，說到底是政府自己的內(nèi)部評(píng)價(jià)。”[1]這就降低了社會(huì)公眾對(duì)民主評(píng)估的熱情和對(duì)政府承諾的信心。二是績(jī)效評(píng)估信息的壟斷。現(xiàn)代信息技術(shù)在政府績(jī)效評(píng)估中的廣泛運(yùn)用決定了績(jī)效評(píng)估本身又是一種信息的交流與溝通[2]。客觀、公正的績(jī)效評(píng)估一定要建立在準(zhǔn)確、完備、及時(shí)的績(jī)效信息基礎(chǔ)之上。而在我國(guó)，由于我國(guó)特有的政治體制，很多情況下，政府部門績(jī)效信息公開是例外，不公開卻是正常，政府外部人員往往是最后才知道評(píng)估結(jié)果，對(duì)政府部門績(jī)效評(píng)估的程序、內(nèi)容、組成人員等各種信息一無所知，這必然導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估活動(dòng)的封閉性、神秘性，使得評(píng)估流于形式。

（二）評(píng)估方法不科學(xué)且技術(shù)手段落后

科學(xué)的評(píng)估方法和評(píng)估手段是評(píng)估結(jié)果準(zhǔn)確的必要保證，而我國(guó)大多數(shù)政府部門在這兩方面都非常欠缺。很多地方還沒有建立起科學(xué)全面的評(píng)估指標(biāo)體系，而是片面地將經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)等同于政績(jī)，將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等同于政府績(jī)效的評(píng)估指標(biāo)；評(píng)估程序沒有規(guī)范化，存在很大的隨意性；評(píng)估方法多是定性，較少采取定量方法，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果不夠科學(xué)。這些問題使得評(píng)估結(jié)果很難做到客觀、公正，甚至完全流于形式，不僅不能夠?qū)崿F(xiàn)準(zhǔn)確的評(píng)估，甚至帶來一些嚴(yán)重的危害。在績(jī)效評(píng)估的手段上也非常落后。從評(píng)價(jià)技術(shù)上看，我國(guó)的政府在績(jī)效評(píng)估信息收集和甄別技術(shù)、質(zhì)的量化技術(shù)、以復(fù)雜數(shù)學(xué)模型為代表的分析技術(shù)的引入和應(yīng)用還很落后，整個(gè)評(píng)價(jià)技術(shù)在操作上還處于“手工操作”，科學(xué)化水平很低，這種依靠傳統(tǒng)的人工方式難以滿足需要，必須引進(jìn)信息化的管理手段。

（三）評(píng)估相關(guān)制度的缺乏

現(xiàn)代績(jī)效評(píng)價(jià)是一種整合多種管理理念和工具的系統(tǒng)框架，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代政府制度和理念極為重要的工具，而績(jī)效評(píng)價(jià)的運(yùn)作離不開民主公正的制度環(huán)境。目前，我國(guó)的民主制度還不是很健全，政府的責(zé)任實(shí)現(xiàn)體制存在嚴(yán)重的制度缺陷，政府權(quán)力的公共性職能發(fā)揮的制度保障有待加強(qiáng)，這一切都使得我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏必要的制度基礎(chǔ)，政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值功能沒真正有效發(fā)揮出來[3]。在績(jī)效評(píng)估的制度保障方面，缺乏統(tǒng)一的政策、法律、法規(guī)作為應(yīng)用的法定依據(jù)。當(dāng)前，各地各部門采用的績(jī)效管理和評(píng)估活動(dòng)，多數(shù)都處于自發(fā)狀態(tài)，缺乏較具體、可操作的政策性指導(dǎo)，更沒有相應(yīng)的法律、法規(guī)和相關(guān)政策作為制度保障。這對(duì)于政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，更好地促進(jìn)“服務(wù)型政府”顯然極端不利。

三、我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估具體發(fā)展對(duì)策

（一）政府角色的重新定位

1.政府官員思想的轉(zhuǎn)變。我們想建立的政府績(jī)效評(píng)估體系，是以服務(wù)理念為價(jià)值取向的一種體系。價(jià)值取向有一股無形的力量，影響和制約著地方政府績(jī)效評(píng)估，構(gòu)成地方政府績(jī)效評(píng)估體系和績(jī)效評(píng)估行為的深層結(jié)構(gòu)，是地方政府績(jī)效評(píng)估之魂[4]。而對(duì)于政府官員來說，這種轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在從“政府本位”向“民本位”的思想轉(zhuǎn)變。促成這種思想轉(zhuǎn)變的一個(gè)主要途徑就是學(xué)習(xí)，包括理論上的學(xué)習(xí)以及到一些績(jī)效評(píng)估執(zhí)行較好的地區(qū)去參觀考察。

2.政府相關(guān)職能的改變。要徹底改變政府在績(jī)效評(píng)估的角色定位，根本的途徑在于改變政府的相關(guān)職能。在政府部門的內(nèi)部，由于政府部門評(píng)估的復(fù)雜性和利益的相關(guān)性，為了使政府部門績(jī)效評(píng)估有計(jì)劃、有步驟展開，需要成立績(jī)效評(píng)估主管部門，其工作職能應(yīng)從全能的管理者轉(zhuǎn)變到專注于宏觀的管理方面，具體的工作可以通過外包、協(xié)議等方式來交給其他的組織來完成，而專心做好以下幾項(xiàng)工作:一是總體規(guī)劃工作；二是做好各個(gè)環(huán)節(jié)、各種團(tuán)體間的溝通和協(xié)調(diào)工作；三是做好績(jī)效的獎(jiǎng)懲和反饋工作。

3.選擇獨(dú)立的中介組織來進(jìn)行評(píng)估的具體工作。政府內(nèi)部績(jī)效評(píng)估主管機(jī)構(gòu)從職能上看，更適合做宏觀的管理和協(xié)調(diào)工作，而一些具體的工作則更應(yīng)該由來自外部的組織和機(jī)構(gòu)去完成。“通常，在整個(gè)政府機(jī)構(gòu)中遵循著這樣的一條原則:評(píng)估活動(dòng)應(yīng)該由一個(gè)符合評(píng)估內(nèi)容的組織來進(jìn)行；應(yīng)該由那些不受項(xiàng)目發(fā)展結(jié)果影響的人們來進(jìn)行。”[5]因?yàn)樗鼈兊墓ぷ鞲鼘I(yè)、成本更低、效率更高，并且由于具有一定的獨(dú)立性，他們的工作也會(huì)更加客觀。鼓勵(lì)中介組織參與公共部門的績(jī)效評(píng)估可以提高評(píng)估客觀性和公正性，同時(shí)，通過委托中介組織實(shí)施指標(biāo)評(píng)估，如公民滿意度的評(píng)估，可以節(jié)省大量公共資源，提高績(jī)效評(píng)估的效率[6]。

（二）評(píng)估技術(shù)手段的科學(xué)化

1.建立科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系。在我國(guó)很多地方政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐中，指標(biāo)體系的建立很簡(jiǎn)陋，有的只有少的可憐的幾項(xiàng)指標(biāo)或是指標(biāo)雖多卻亂的不成體系。實(shí)際上，指標(biāo)的建立是一項(xiàng)非常具有科學(xué)性的工作，涉及到績(jī)效評(píng)估的主題，評(píng)估的基本原則、結(jié)構(gòu)和緯度，指標(biāo)的選取以及調(diào)查和統(tǒng)計(jì)方法的選用，絕不是一項(xiàng)輕松的工作。政府績(jī)效評(píng)估體系是否科學(xué)、有效，是績(jī)效評(píng)估是否順暢進(jìn)行的關(guān)鍵。

2.信息化手段在政府績(jī)效評(píng)估建立中的運(yùn)用。政府績(jī)效評(píng)估是一件復(fù)雜的工程。從最初的數(shù)據(jù)收集到最后的報(bào)告之整個(gè)旅程，數(shù)據(jù)質(zhì)量必須在每一個(gè)步驟被考慮和處理[7]。績(jī)效評(píng)估體系是多層次的，包含著多個(gè)績(jī)效指標(biāo)，同時(shí)，由于評(píng)估主體的多元化、外部化以及對(duì)評(píng)估結(jié)果準(zhǔn)確的分析和運(yùn)用要求，使得信息化在政府績(jī)效評(píng)估中的運(yùn)用變得如此的迫切。實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估的信息化，首先，要做好資料搜集和需求分析工作；其次，要加強(qiáng)軟硬件條件的建設(shè)，加強(qiáng)信息制度的建設(shè)；最后，要把績(jī)效評(píng)估的信息化與電子政務(wù)的建設(shè)結(jié)合起來。

3.加強(qiáng)學(xué)習(xí)和人才的引進(jìn)。政府績(jī)效評(píng)估是一門融合了很多知識(shí)，它與管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)以及信息科學(xué)都有著一定的聯(lián)系，尤其是在信息處理方面，大量的外部和內(nèi)部信息的處理需要一些現(xiàn)代化的技術(shù)手段。要做好這項(xiàng)工作要引進(jìn)各方面的專業(yè)人才，特別是一些綜合性的管理人才更為重要，能整體地把握政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)展方向，擁有先進(jìn)的理念和方法，并能和實(shí)踐相結(jié)合。他們是政府績(jī)效評(píng)估建設(shè)的骨干力量。要采取靈活的方式來加大對(duì)這些人才的引進(jìn)力度，如外聘制、高度鼓勵(lì)等，用他們的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)來促進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估的更快發(fā)展。

（三）服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估相關(guān)制度的建設(shè)

法律制度建設(shè)是政府績(jī)效評(píng)估順利開展的重要保障。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在全面實(shí)施政府績(jī)效管理與評(píng)估活動(dòng)的過程中，相當(dāng)注重完善政府績(jī)效評(píng)估的法律框架和制度體系。我國(guó)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估體系的建構(gòu)，應(yīng)當(dāng)借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，完善相應(yīng)的法律制度，將評(píng)估的內(nèi)容、方式、標(biāo)準(zhǔn)等納入法律化、制度化的軌道，真正做到有法可依、有章可循。這是服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基本前提。第一，要完善政府績(jī)效評(píng)估的法規(guī)體系，盡快將我國(guó)目前的各種績(jī)效評(píng)估措施納入到法治化的軌道，從立法上明確政府績(jī)效評(píng)估的重要地位和特殊作用。第二，必須從法律上保障政府績(jī)效評(píng)估組織機(jī)構(gòu)所處的地位，保證其收集信息、開展評(píng)估、分析結(jié)果、提出改進(jìn)方案等評(píng)價(jià)過程中的暢通無阻。第三，要完善政府績(jī)效評(píng)估的制度與機(jī)制，包括目標(biāo)管理機(jī)制、標(biāo)桿管理機(jī)制、質(zhì)量管理機(jī)制、顧客導(dǎo)向機(jī)制等。第四，建立正式的績(jī)效評(píng)估信息制度，充分利用現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，采取各種方式對(duì)外績(jī)效信息，接受公民監(jiān)督。第五，要在法律上規(guī)范政府績(jī)效評(píng)估組織者的行為，防止評(píng)估行為失范和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

參考文獻(xiàn)：

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摘要：政府績(jī)效評(píng)估是建設(shè)“服務(wù)型政府”的有利武器，但目前在很多地方它沒能在促進(jìn)政府提高服務(wù)質(zhì)量方面起到非常明顯的作用，主要原因：一是其自身相關(guān)建設(shè)還很落后，二是服務(wù)理念在具體措施中融入程度不夠。因此，應(yīng)當(dāng)從更好地促進(jìn)政府服務(wù)質(zhì)量提高，服務(wù)態(tài)度改變，體現(xiàn)服務(wù)理念的角度來指出我國(guó)當(dāng)前績(jī)效評(píng)估中存在的一些問題，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：績(jī)效評(píng)估；政府壟斷；效能政府