行政管理體制下社會組織發(fā)展經(jīng)驗

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摘要：縱觀改革開放以來，我國行政管理體制改革對社會組織發(fā)展具有重要的促進(jìn)作用。政府在行政管理體制改革中簡政放權(quán)、積極轉(zhuǎn)變政府職能，對社會組織放松管制的同時依法規(guī)范監(jiān)管，向其轉(zhuǎn)移相關(guān)職能的同時做好服務(wù)保障工作，重視發(fā)揮社會組織作用的同時也加強社會組織建設(shè)工作。這些經(jīng)驗與啟示對繼續(xù)推進(jìn)我國社會組織健康發(fā)展不無裨益。

關(guān)鍵詞：行政管理；改革；社會組織

在我國，社會組織的蓬勃發(fā)展既是經(jīng)濟(jì)高速增長、社會深刻變遷的結(jié)果，也是政府主動進(jìn)行行政管理體制改革，不斷為社會組織提供生長機會與發(fā)展空間的結(jié)果。因此，從行政管理體制改革的視角分析社會組織何以生長、怎么發(fā)展，以期獲得有利于促進(jìn)社會組織發(fā)展的有益經(jīng)驗與啟示，對新時代繼續(xù)推進(jìn)我國社會組織健康發(fā)展，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不無裨益。

一、行政管理體制改革釋放社會組織發(fā)展空間

改革開放以來，為更好解決一些阻礙國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的體制性問題，我國在行政管理體制方面進(jìn)行了多次改革。行政管理體制改革的總方向是通過不斷調(diào)整政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)權(quán)力與責(zé)任相一致、決策與執(zhí)行均科學(xué)、監(jiān)督與服務(wù)都到位的現(xiàn)代服務(wù)型政府。行政管理體制改革為社會組織發(fā)展釋放了巨大空間。改革開放前，我國行政管理體制與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，政府權(quán)力高度集中統(tǒng)一，有利于集中力量辦大事，使我國在很短時間內(nèi)打破了國際敵對勢力封鎖，恢復(fù)了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障了人民基本生活需求，鞏固了社會主義制度。但“全能型”政府權(quán)力過度集中，管理機制不靈活，且政府管理行為幾乎觸及社會每一個角落，很大程度上抑制了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活力，社會自主活動空間狹小，社會組織發(fā)展緩慢，規(guī)模有限。改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革加速，國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了高速發(fā)展的繁榮局面，行政管理體制也必須適時改革才能有效服務(wù)于急劇變化了的經(jīng)濟(jì)形勢。因此，我國幾乎每五年就要進(jìn)行一次行政管理體制改革，這些改革極大解放了生產(chǎn)力，釋放了社會活力。如1993年改革撤銷了10個專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門以讓市場充分發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用，讓社會組織承擔(dān)一定的公共服務(wù)職能。再如1998年，行政管理體制改革力度更大，撤銷了幾乎所有的行業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，并將其職能轉(zhuǎn)移給了各類行業(yè)協(xié)會，至此政府也實現(xiàn)了對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變。不僅如此，1998年行政管理體制改革還明確要求“黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不兼任社會團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”。〔1〕進(jìn)入21世紀(jì)，我國行政管理體制改革更加注重借助社會力量提高社會管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量。2006年黨的十六屆六中全會不僅提出要“培育發(fā)展各類社會組織”，而且還從改革行政管理體制、提升公共服務(wù)質(zhì)量的角度強調(diào)要“支持各類社會組織參與社會管理”。隨著“全能型”政府色彩褪去，以前一些由政府承擔(dān)的社會管理職能和公共服務(wù)供給需要新的合適的主體予以承接，這事實上是一種雙贏的結(jié)局。一方面，政府實現(xiàn)了合理“瘦身”，降低了行政成本，減少了對社會的過多干預(yù)；另一方面，社會組織得到了迅速發(fā)展，社會更加充滿活力和生氣。根據(jù)民政部門的數(shù)據(jù)顯示，2007年登記注冊的社會組織數(shù)量為38169萬家，比1999年增長了171%。〔2〕2008年汶川地震時社會組織積極參與救災(zāi)和重建，給人們留下了深刻印象。與此同時，政府行政管理體制改革也因勢利導(dǎo)，積極改革雙重登記管理制為四類社會組織直接登記制度，這無疑有助于實現(xiàn)社會組織井噴式發(fā)展。隨著社會組織數(shù)量不斷增長，規(guī)模不斷壯大，社會組織在社會管理和公共服務(wù)中充當(dāng)了越來越重要的角色，原本許多由政府負(fù)責(zé)的職能現(xiàn)在更多由社會組織予以承擔(dān)，反過來又促進(jìn)了行政管理體制在簡政放權(quán)方面進(jìn)一步深化改革。2013年行政管理體制改革被賦予了新的意義和重任，即應(yīng)當(dāng)服務(wù)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。為此，實踐中更可行的做法是行政管理體制改革在社會管理機制方面趨向于“放松管制”，從而更有利于社會組織、人民團(tuán)體、社會力量等參與國家治理，實現(xiàn)協(xié)同共治。2014年國務(wù)院了《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，為公益、慈善類社會組織大發(fā)展提供了重要機遇。

二、當(dāng)前“放管服”改革為社會組織健康發(fā)展提供新機遇

為進(jìn)一步激發(fā)市場活力，培育社會創(chuàng)造力，更好服務(wù)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，2015年國務(wù)院啟動了“放管服”改革，即“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”。顯然，“放管服”改革是十八大以來我國行政管理體制改革的重頭戲，也客觀上為社會組織高質(zhì)量發(fā)展提供了新機遇。（一）“放管服”改革簡政放權(quán)，改革登記管理制度，為社會組織健康發(fā)展?fàn)I造了良好環(huán)境。減少行政審批和減少政府對經(jīng)濟(jì)社會微觀領(lǐng)域的過多干涉是“放管服”改革的重要目的。“放管服”簡政放權(quán)思路在社會組織管理體制改革方面的具體運用是，改革登記管理制度，將社會組織年檢制改為年報制，并對行業(yè)協(xié)會商會、科技、公益慈善、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)四類社會組織實際直接登記。年報制取代年檢制體現(xiàn)了服務(wù)型政府原則，減少了以往對社會組織進(jìn)行年度檢查的諸多干擾行為。不僅如此，各地從實際出發(fā)，具體問題具體分析，在掌握本轄區(qū)社會組織發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)上還非常重視創(chuàng)新工作方式方法，積極運用便捷的現(xiàn)代信息技術(shù)，允許社會組織通過網(wǎng)絡(luò)提供相應(yīng)檢查材料，這大大節(jié)約了政府和社會組織雙方的時間、人力和精力成本，提高了辦事效率，使社會組織不再疲于應(yīng)對政府檢查，而是將更多精力用到公共服務(wù)上來。（二）“放管服”改革釋放財政資源，倡導(dǎo)向社會組織購買服務(wù)，改變了政府直接向社會提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)方式，有利于培育和支持社會組織健康發(fā)展。當(dāng)前，受困于慈善文化、捐贈機制、公信力等問題，我國社會組織發(fā)展一直存在著資源匱乏、財力不足的困境。但在“放管服”改革下，政府積極轉(zhuǎn)變職能，向社會組織釋放財政資源，倡導(dǎo)向其購買服務(wù)，這無疑有助于改善社會組織發(fā)展困境。“放管服”改革要求將以前由政府承擔(dān)的部分公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給專業(yè)的社會組織承擔(dān)，就必須通過委托、承包、采購等政府購買服務(wù)的方式實現(xiàn)，這樣就可以保證那些服務(wù)水平高、競爭力強的社會組織獲得穩(wěn)定的財政資源支持，從而實現(xiàn)更好發(fā)展。不僅如此，為轉(zhuǎn)變政府職能，讓專業(yè)的組織做專業(yè)的事，為社會提供更好公共服務(wù)，有些地方政府還通過公益創(chuàng)投、產(chǎn)業(yè)孵化等項目對符合要求的社會組織進(jìn)行精準(zhǔn)培育、支持，這也有利于促進(jìn)社會組織健康發(fā)展。（三）“放管服”改革本著“政社分開”原則，“自上而下”的推動社會組織去“行政化”，并在公共服務(wù)供給、社會協(xié)同治理等方面與政府建立新型合作關(guān)系，有利于促進(jìn)社會組織高質(zhì)量發(fā)展。“政社分開”是行政管理體制改革解決政府與社會組織錯位關(guān)系的重要思路與方法，它要求政府從人事、財政、業(yè)務(wù)等方面放開對社會組織的控制，使其回歸獨立、自主、公益或互益之應(yīng)有屬性。換言之，以往那種背靠政府的官辦社會組織在職能上不能繼續(xù)以“二政府”身份行使行政職能；在資產(chǎn)上實行獨立，無服務(wù)不得占用財政資源；在人員管理和使用方面與政府脫離關(guān)系，嚴(yán)禁現(xiàn)任職公務(wù)員在社會組織中任職，退休公務(wù)員一般也不得任職社會組織。不僅如此，“放管服”改革也積極引入競爭機制,鼓勵符合條件的社會組織與政府合作提供公共服務(wù)、參與社會治理，客觀上有利于激勵更多社會組織通過提高自我治理水平、服務(wù)質(zhì)量和專業(yè)能力，走內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展之路。（四）“放管服”改革既“放”又“管”還“服”，為新時代社會組織發(fā)展提供了系統(tǒng)性支持條件。“放管服”改革不是簡單的要求政府放松對社會組織發(fā)展的管理與控制，而是適當(dāng)放權(quán)后再通過事中、事后依法監(jiān)管，同時優(yōu)化服務(wù)，使社會組織在法律范圍內(nèi)以對社會主義國家有益的方式存在。為此，黨和國家采取了諸多行之有效的辦法，如加強社會組織黨建工作，通過黨建引領(lǐng)其沿著正確的政治方向發(fā)展，敦促其遵紀(jì)守法。再如建立健全社會組織負(fù)責(zé)人審計制度，敦促負(fù)責(zé)人切實肩負(fù)社會組織健康發(fā)展的責(zé)任，推動社會組織運行公開透明，保證社會財富用之于民、服務(wù)公益。又如政府引入第三方獨立機構(gòu)對社會組織進(jìn)行質(zhì)量評估，進(jìn)而以評估結(jié)果為依據(jù)確定是否與其開展社會管理和公共服務(wù)供給合作。還如政府有關(guān)執(zhí)法機構(gòu)通過涉企收費監(jiān)督、財務(wù)審計、信息披露檢查等方式對社會組織依法監(jiān)管等。當(dāng)然，此輪“放管服”改革打的是一套組合拳，在社會組織管理方面強調(diào)放松管制和依法監(jiān)管的同時也十分重視優(yōu)化服務(wù)工作。如簡化社會組織登記程序，解決其注銷難問題，改革政府向社會組織購買服務(wù)的資格審查制度等。

三、行政管理體制改革推動社會組織發(fā)展的經(jīng)驗與啟示

縱觀改革開放以來，我國行政管理體制改革對社會組織發(fā)展的影響整體上是積極的、促進(jìn)的，這其中有許多值得借鑒的經(jīng)驗與方法給我們帶來諸多啟示。（一）簡政放權(quán)，放松對社會組織管制的同時也依法規(guī)范監(jiān)管。改革開放四十多年來行政管理體制改革的實踐表明，政府只有與時俱進(jìn)，適時根據(jù)變化發(fā)展了的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展情況簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)高效廉潔、權(quán)責(zé)一致的服務(wù)型政府，并不斷有序的從傳統(tǒng)管制領(lǐng)域退出，才能為培育市場主體、發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造寬松環(huán)境，激發(fā)市場競爭力；才能給社會發(fā)展釋放有效空間，增強社會活力。也只有在此基礎(chǔ)上，社會組織才能受益于行政管理體制改革帶來的發(fā)展機會不斷發(fā)展壯大。但是政府下放權(quán)力，并不意味著放任社會組織自由發(fā)展不管，相反，政府需要以更加規(guī)范、科學(xué)、可控的方式對社會組織依法監(jiān)管。畢竟，任何事物都具有兩面性。實踐表明，社會組織發(fā)展作為政府、市場的有益補充，在滿足了人民群眾多樣性、特殊性需求的同時也不可避免的會產(chǎn)生一些異化現(xiàn)象。有些所謂社會組織并不是出于服務(wù)公眾利益的目的，而是打著慈善、公益的幌子追逐過分的私利，甚至有些社會組織還可能違法犯罪、侵害公民和社會利益。因此，將適度放松管制與依法監(jiān)管有效結(jié)合起來，是任何時候?qū)ι鐣M織都應(yīng)采取的必然之舉，現(xiàn)在和未來也不例外。（二）轉(zhuǎn)變政府職能，向社會組織轉(zhuǎn)移相關(guān)公共服務(wù)職能的同時也做好服務(wù)保障工作。我國行政管理體制改革幾乎每五年進(jìn)行一次，不是隨意的改，而是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r適時轉(zhuǎn)變政府職能。改革開放前，我國政府具有“全能型”特征，幾乎包辦管理了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的每個方面，但政府能力事實上是有限的，不可能將經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的每個方面都管理好。改革開放后，為提高社會管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量，政府逐漸轉(zhuǎn)變職能，從以前管不好、管不了、也不應(yīng)管的領(lǐng)域逐漸退出，并把這些職能轉(zhuǎn)移給了符合要求的社會組織承接。一方面，政府實現(xiàn)了精兵簡政、職能轉(zhuǎn)變，另一方面，也為社會組織大力發(fā)展提供了機會和空間。逐漸發(fā)展起了的社會組織承接了相當(dāng)份量的社會服務(wù)職能，但這并不是說政府將一些社會管理職能扔給社會組織就不管了。事實上，政府為了更好地促進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的供給，在服務(wù)保障方面做了大量工作。如政府啟動一些特定的孵化培育項目，幫助社會組織成長、發(fā)展，促進(jìn)其實現(xiàn)專業(yè)化、特色化、品牌化優(yōu)勢；政府積極加強平臺機制建設(shè)，不斷創(chuàng)造良好條件引導(dǎo)社會組織參與社會治理；政府不斷創(chuàng)新監(jiān)督管理方式，通過年報制取代年檢制、網(wǎng)絡(luò)辦公等方式為社會組織創(chuàng)造高效、便捷的發(fā)展氛圍和條件等。（三）重視發(fā)揮社會組織作用的同時也采取各種措施和辦法加強社會組織建設(shè)。政府通過行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，將歸政府管理的事務(wù)高效管理起來，將歸社會自我管理的事務(wù)轉(zhuǎn)交給社會組織去承擔(dān)，注重發(fā)揮它們提供公共服務(wù)和社會管理職能。同時，為廣泛傾聽來自不同群體的聲音和意見，群策群力，提高社會治理水平，更好服務(wù)人民群眾，政府也非常注重發(fā)揮社會組織協(xié)商民主作用，吸納其共同參與公共事務(wù)治理，為此有些地方在政治協(xié)商會議中特別設(shè)置了社會組織界別。當(dāng)然，政府在重視發(fā)揮社會組織作用的同時也注意加強建設(shè)工作，如加強社會組織黨建，并由政府牽頭對其開展人事、財務(wù)、業(yè)務(wù)等培訓(xùn)。總之，改革開放以來，政府在行政管理體制改革中對社會組織放松管制的同時注意依法規(guī)范監(jiān)管、轉(zhuǎn)移相關(guān)職能的同時做好服務(wù)保障工作、重視發(fā)揮社會組織作用的同時也加強對其建設(shè)，這些構(gòu)成了行政管理體制改革有效促進(jìn)社會組織發(fā)展的重要經(jīng)驗與啟示。未來，珍視這些經(jīng)驗與啟示，對繼續(xù)推進(jìn)我國社會組織健康發(fā)展不無裨益。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕馬慶鈺.論“政社分開”與社會組織管理改革〔J〕.行政管理改革，2010，（07）.

〔2〕王名.走向公民社會：我國社會組織發(fā)展的歷史及趨勢〔J〕.吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2009，（03）.

作者：張建紅 陳眉月 單位：成都醫(yī)學(xué)院馬克思主義學(xué)院 重慶文理學(xué)院馬克思主義學(xué)院