鄉鎮行政體制論文

導語：鄉鎮行政體制論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、鄉鎮政府改革之基石：找準政府職能定位和認清現況

（一）“新生代農民工”的特點

“政府增加或減少任務，這種事變的發生與政府抱有的特定哲學無關，從長遠來看，政府承擔的職責是由變化的環境來支配的”。的確，正如里格斯所說的：政府的角色和行為方式是不能脫離本國的國情來確定的，即取決于一定的社會與經濟文化發展狀況。因而，鄉鎮政府的職能定位也應根據當前的新變化來轉型。由于，城鄉二元化模式差距趨微，農村教育水平的提高，以及受到第一代農民工的影響，新生代的農民工有著與傳統農民工顯而易見的區別。首先，新生代農民工在思想意識方面存在著顯著的特點，有學者認為：新生代農民工求職期望值較高，在工作中有較強的主體意識和進取精神。其次，在維權意識方面，從被動接受向追求權利平等轉變。新生代農民工，大多受過初、高中教育，對農村的辛苦勞作并沒有太多的切身體會，他們的參照系多是城市的同齡人，權利意識明顯增強，因此他們敢于主動追求勞動平等、收入平等、生存平等的權利。此外在發展取向上，從關注工資待遇向更多關注自身發展和前途轉變。新生代農民工有著更強烈的自我發展的愿望，不僅僅只是從事父輩的農業勞作生產，更分化出了多種勞動角色。如：個體經營戶、集體企業管理者、農村公共事務管理者等等。新生代農民工有著較為進步的科學文化知識和道德水平逐步提高的趨勢。民主、法治、公平、競爭、權利的觀念正日趨在他們心中生根發芽。在鄉鎮政府行政體制改革的過程中，如何積極回應新情況、新變化，有效應對新生代農民工出現的典型特點，是鄉鎮政府改革的導向。

（二）鄉鎮政府職能“：統治、管理”抑或“服務”

我國正處于體制轉軌和社會轉型時期。現階段，傳統農業社會的矛盾如：自然災害、傳染病等依然對人民生活和社會安全穩定構成威脅。然而在工業社會和信息化時代的今天，還不斷涌現出和加劇了一些需要面對的失業、貧富分化、生產事故、勞資沖突和刑事犯罪等社會問題。這些社會問題和矛盾使得政府社會管理的矛盾加大。面對這些新問題新挑戰，政府開始重視社會管理方面的改革。黨的十六屆三中全會把政府職能定位為“社會管理、公共服務、市場監管、經濟調節”。從中可以看出，防范和治理社會問題已經上升為具有重要意義的戰略選擇。這要求我們的政府職能從原來的“統治”轉變為“管理”。隨著新公共管理運動的興起和我國社會主義市場經濟體制的確立，政府的作用將更多的地是“掌舵而非劃槳”，即政府應對提供公共服務進行控制，但不是常規性地通過官僚手段提供服務。”未來的“公共服務建立在公民對話和公共利益的基礎上，并且可以將其與公民對話和公共利益充分結合在一起”，這無疑對處于雙轉型時期的中國具有深遠的借鑒意義。作為中央、省、市、縣政府與基層群眾溝通橋梁的鄉一級政府必須順應社會改革的潮流，及時改變陳舊觀念，著眼于建立一個“學習型、服務型、創新型”新政府。要摒棄改革開放以前，“全能”政府模式，政府無所不能、無所不會、無所不用。因為這會導致政府職能的缺位、錯位和失位。因此鄉一級政府要實現從行政全能型政府向有限型政府轉變，由人治專斷向民主法治的轉軌，由統治集權向服務分權的轉軌，由僵化呆滯向迅捷回應的轉軌，由效能低下向廉潔高效的轉軌，克服“政府失靈”，達到國家與公民社會的最佳狀態。

（三）鄉鎮政府財政情況的現實困境

從2006年1月1日起廢止《農業稅條例》。這意味著，在我國沿襲兩千年之久的農業稅的終結，意味著“以農哺工”、“以農養政”時代的結束。這對于鄉鎮政府來說喜憂參半。一方面，取消農業稅給農民帶來了實惠，可以進一步降低農業生產成本，提高農業經營收益和農產品國際競爭力，促進建設現代農業，可以推動農民生活質量的提高和農村社會的全面進步，激發廣大農民的積極性和主動性，促進農村沿著生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔和管理民主的軌道發展，保證社會主義新農村建設有力有序有效地推進。農業稅取消后，我國鄉鎮面臨著一場綜合體制的改革。而鄉政府綜合體制改革的起點就是適時地進行政府行政體制改革。另一方面，農業稅取消后，鄉鎮政府的財政狀況出現了嚴重的問題。本來就在負債運行的鄉鎮政府由于少了稅收這塊大餅，問題全部暴露了出來。鄉政府財力明顯收縮，自我保障能力進一步衰退。后農業稅時代，中央給基層的定位是建立一個服務型政府。然而，沒有了財政保障，鄉政府如何提供公共服務呢？因而有些政府為了維持開支，就利用自身的權利進行尋租或繼續以其他名義收費。這對社會造成了極其惡劣的影響，鄉政府的角色沒有轉換成功，依然是一個“控制型”政府。鑒于此，鄉鎮政府的職能和定位是我們必須著力解決的問題。

二、鄉鎮政府改革面臨的障礙

隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，傳統鄉鎮政府在人員編制、機構設置、職能定位、財政收支、社會治理等方面都與我國目前農村發展的需要存在距離。主要表現在：鄉鎮政府行政人員科學管理意識淡薄、鄉鎮政府的行政審批制度落后、現行行政體制固化、鄉鎮干部隊伍存在許多問題等。這些問題阻礙著當前全面深化行政體制改革任務的前行。

（一）鄉鎮政府行政人員科學管理意識淡薄

一方面，在我國的各個鄉鎮行政區域有嚴格的劃分和局限，因此某些鄉政府在行政過程中，大搞面子工程、形象工程。不依據實際情況、做實地調研，單方面追求政績。沒有把為人民服務的觀念放在首位，漠視其管轄區的公共服務建設。例如在福建省某縣，鄉政府為體現自身財力雄厚。在沒有征求群眾意見、不顧當地實際情況之下，修建豪華鄉鎮辦公大樓。這違背了科學發展中以人為本的執政理念。另一方面，雖然隨著社會主義新農村的建設，農民增強了民主法治觀念，獲得了較大的自主性和獨立性，主人翁意識不斷加強。但與此同時，村干部卻適應不了這種轉變，他們不習慣由領導組織者的角色一下子轉變為服務者。這就是傳統的封建官僚專制制度所留下的“毒瘤”——“官本位”思想。這種思想指引下的官員擁有很多不受限制的特權，由官員自身按照自己或利益相關人的意愿來處理問題的一種模式。這不僅是鄉政府民主化進程中的障礙，也與當今世界潮流的民主政治相背離。當前，一個不可否認的事實是：在干群關系中，“君尊臣卑”的封建等級思想在鄉一級政府中仍然沒有徹底的抹去。民眾一味地聽取上級組織的安排，服從組織，把這個當成了自己的義務。這使得農民對政治參與沒有興趣，不關心國家大事。進而阻礙了政治民主化進程在基層的開展，也不利于鄉一級政府構建服務型政府。

（二）鄉鎮政府的行政審批制度落后

在鄉政府行政過程中，存在著這樣的情況：鄉政府難以從繁瑣的行政審批事項中解脫出來。就會造成政府局限于微觀小事，無力著眼于宏觀，將精力投放在社會管理和提供公共服務上。無法擺脫“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈，從而降低了政府的行政效率。并且鄉鎮政府在進行行政審批時沒有固定的規章制度及審核條件，缺乏一套統一的標準和內容。對某一事項的審批又存在著重復審批的情況。行政人員僅為追求審批手續費等利益，不考慮實際情況，隨意審批。造成了對市場的過多干預，嚴重阻礙了市場經濟在我國的自由發展。鄉政府行政審批事項繁雜、流程較為復雜、回應時間長。不論是企業還是個人，大事小事，均要向三級政府報告。這不但阻礙了當地經濟的自由快速發展，也使得政府行政人員局限于條框式的模型下，嚴重阻礙了其工作創新的積極性。

（三）現行行政體制固化

在民間有這樣一種說法，縣一級政府和鄉一級政府存在著“條塊分割”問題。即縣政府和鄉政府在縣級政府設在鄉鎮站所的行政管理權限分割問題。不同時期，縣一級政府都會在鄉鎮設立各種行政管理機構，雖然各時期管理機構的名稱各異，但是縣一級政府總會將有利可圖的財政、稅收等牢牢控制在自己的手中，如：電信、交通、水利等行業的管轄權。而鄉一級政府一方面要完成縣級政府交代的所有行政機構的管治；另一方面又沒有財政收入支持管治所需要的成本。這一矛盾就使得鄉鎮政府被架空，無法為鄉鎮民眾提供良好優質的公共服務，也無力轉型為服務型政府。

（四）鄉鎮干部隊伍存在許多問題

一是“人情行政”和“后臺操作”問題突出。鄉鎮基層的領導干部多是從鄉鎮選拔，有時候選人與選民的關系為農村村民，更有甚者為親戚關系。再加上中國自古以來屬于人情社會，因而在選舉中就會出現靠人情拉票、賄選等情況。一些行政人員在為民辦事時，由于天生的鄉里情節及故鄉親情，他們的“為人民服務”的觀念也就更多的偏向了當地的鄉民，這對于外來辦事人員極為不公平，也嚴重影響了公共政策的公正性。二是鄉鎮干部人員情況復雜。趙樹凱在對20個鄉鎮機構的調查研究中講到：除在崗在編的正式人員外，鄉鎮政府至少存在超編、在崗不在編、在編不在崗及不在編也不在崗但是在冊等四種以不正常方式存在的人員。這種復雜的情況給鄉鎮政府的統一管理帶來了極大的麻煩，所以隨后就導致了人員混編等情況的出現。三是鄉鎮機構改革后人員分流困難。一方面在政府工作，旱澇保收，是一份“鐵飯碗”，干部不愿意離開政府部門。另一方面，在鄉鎮基層存在這樣一種情況，干部多于普通科員。也就是說政府改革要在這些干部身上動刀子，而這恰恰是中國行政體制改革進程中最難做到的。四是鄉鎮基層干部普遍存在年齡結構偏大、文化程度不高的問題。由于鄉鎮條件比較艱苦，縣以上干部很少愿意來鄉鎮服務或者來了以后兩三年內也要求調走。這就使得在鄉鎮服務的政府人員仍然是那些年齡大、文化程度低的“老人”。

三、鄉鎮政府改革的戰略選擇和改革路徑

在新形勢下，鄉鎮政府必須適應新環境、新變化，拿出壯士斷腕的勇氣對自身進行改革，以便更好的適應社會發展的需要。具體來說有以下三點：

（一）強化社會管理，建立有限政府

轉變鄉鎮政府職能首先必須明確要以改進管理方式為核心，并采取以引入市場化工具和工商管理技術為特征的“管理主義”或“新公共管理”措施，追求提高行政效率，改善管理績效，加強責任制，放松管制，增加靈活性和回應性等目標。當前農村社會矛盾凸顯，政府的職能應更多的從微觀事務上抽離轉而關注宏觀事務。一些本不應該由鄉鎮政府承擔的社會職能和經濟職能，應從政府職能中剝離。使得政府的精力都放在為鄉鎮居民提供公共服務上，建議一個有限政府。而解決社會問題，做好社會管理，最根本的的就是要解決人民群眾的困難，并維護好人民群眾的切身利益。要切實貫徹黨的群眾路線，進一步拓寬與群眾聯系的渠道，要時刻傾聽群眾的呼聲，要真正做到全心全意為人民服務，堅持群眾路線，保持魚水般的黨群、干群關系，人民群眾的利益才能夠真正得到體現和維護。此外，在政府內部，要徹底根除領導干部陳舊的思想觀念，剔除“官本位”的腐朽思想。順應時代的潮流，符合當今中國行政體制改革的總體部署要求，樹立新的為人民服務的思想理念。

（二）堅持依法審批，推進行政審批改革

在剛剛召開的全國兩會上，總理做的政府工作報告中這樣說到：深入推進行政體制改革。進一步簡政放權，這是政府的自我革命。今年要再取消和下放行政審批事項200項以上。確需設置的行政審批事項，要建立權力清單制度，一律向社會公開。清單之外的，一律不得實施審批。根據兩會精神，我們應積極主動完善鄉鎮政府的行政審批事項，使它符合我國行政體制改革的具體要求，適應社會主義市場經濟發展的需求，確保隨著行政體制改革的進一步深入，鄉鎮政府的體制改革更加完善、合理。鄉鎮政府可以從以下幾個方面開展工作：其一，鄉鎮政府行政審批制度化建設。長久以來，行政審批制度改革過程中，存在著“家底不清”的問題。簡政放權常常是這邊減、那邊增，取消和下放行政審批事項甚至變成“數字游戲”。因此，在深改的過程中，需要更加完善的制度建設來保障。鄉政府應建立起權力清單，清單以外的事項，一律不得審批。要加強事中和事后審批，加強監督管理，實現權力的真正下放。其二，市場機制調節盡可能代替政府管理。凡是能用市場、企業解決的社會事情，政府應該徹底的放手，如有關營利性的房屋買賣拆遷、土地經營使用權、招投標等都應根據市場機制來調控。要做到“看得見的手”與“看不見的手”雙重配合。其三，鄉政府行政審批法制化建設。社會主義法制理念的核心依法治國要求我們依法行政。做到凡是有法可依，有法必依。因此不論是原有的行政審批秩序，還是現行的行政審批項目都應該做到有相對應的法律支持。在行政過程中，要嚴格按照法律的要求，不得隨意更改或變更行政審批事項。

（三）健全對鄉鎮機構權力運行監督

要建設服務型政府，不僅需要政府自身抽絲剝繭式的改革，還需要完善現有的鄉鎮監督體制，使之強大有效。一方面，要探索建立鄉鎮權利機構的問責機制。有效的問責機制是“有限政府”、“服務型政府”，廉潔高效的“責任政府”的制度保障。要建立制度化、程序化、合理化的問責機制。首先，要將問責制定性定量。將問責制與監督考核的結果相結合。合理的評價政府官員的工作績效，對于工作認真負責、業務水平高的同志在精神及物質方面給予雙肯定。同時也要將這一系列評判表彰標準予以公布，做到公正透明。另外，加強對機構設置情況的監督檢查。避免占編占崗、虛設職位、超職數配備領導干部的現象發生。依法查處越權審批、審批權力清單意外事項的現象發生。另一方面，充分利用和發揮互聯網電子信息技術。大力發展網絡媒體監督。在互聯網中，公民不僅僅是信息的接受者，同時也是信息的者，成為媒體的一部分。人民群眾應發揮主人翁意識，充分運用自身的公民權利對政府工作進行監督把關。

作者：李欣欣林修果單位：福建師范大學公共管理學院