城鄉關系變遷與地方行政體制論文

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一、問題緣起與研究回顧

當下中國城鄉發展的一個顯著特征莫過于城鄉二元對立的結構。由于在戶籍、社會保障為核心的多種嚴密的制度體系中存在藩籬，這種結構“將城鄉在人口、經濟、社會生活等方面人為地分割為互相隔離的兩個部分，兩者在政治權力、社會地位及經濟權力、資源分配方面有著重大差別”［1］。孫立平將這種城鄉二元結構分成兩種類型，即行政主導型的二元結構和市場主導型的二元結構。［2］在這種結構下，城鄉治理體制有別，市場體系相互分割，資源投入差異極大，不僅造成了城鄉發展的斷裂和差距的拉大，還容易使城市發展失去農村的支持而影響國家的城鎮化進程。自從政學兩界對城鄉關系中的二元結構產生認知和自覺后，諸多有識之士便共同致力于修復城鄉之間的裂痕，縮小城鄉之間的差距。已有諸多解決之道被先后提出并在一定程度上付諸實踐，其中代表性的觀點有城鄉融合［3］、城鄉一體化［4］、城鄉協調發展［5］、城鄉鏈接［6］、城鄉統籌發展等等。雖然其概念界定、目標指向、動力機制、制約因素以及對策措施各不相同，但總體上都是為了消除城鄉差距，彌合二者的斷裂。這些研究及其推動下的改革實踐已經產生了很大的成效，但城鄉二元分割的發展體制并未發生根本性改變。究其原因，主要是由于已有的認識和實踐大多過于注重城鄉在經濟上的鴻溝，致力于直接從經濟角度去認識并依靠經濟手段去解決，而忽視了“建立在城鄉經濟關系之上的由國家政治資源在城鄉之間的配置導致的政治關系”［7］。在我國，城市和鄉村在政治體系中的地位一直是不均衡的，存在著明顯的“城市偏向”，這種“主要表現在發展思維、發展機會和資源分配等方面”［8］的政治傾向因傳統思維的慣性至今都難以改變。例如在當下“城市偏向”的地方治理體系中，國家雖然實施了諸多惠農政策并向農村輸入了大量惠農資源，但在行政的層級運作模式［9］與政策運行的選擇性實施等因素的消解下，城市利用其掌握的權力占用了相當數量的惠農資源。在城市獲得飛速發展的同時，眾多農村卻因行政體制運作中的選擇性失明而被忽視，經濟和社會發展日益困頓和停滯。更重要的是，被現代化所裹挾的農民等弱勢群體，在社會生活中容易被忽視，他們往往“成為社會精英動員的對象”［10］。由此，經濟性的解決措施并不是解決城鄉斷裂的“萬能鑰匙”，城鄉二元結構的解決還需要從社會體制和政策分配的角度予以考量。否則，體制性的缺陷會無形中蠶食農村社會發展的社會基礎和經濟資源，甚至可能妨礙國家治理的效果。從國家在地方的建制來看，支撐城鄉連續與運作的基本政治單元是縣。在中國歷史上，縣作為城鄉結合部，是城市中的農村、農村中的城市，一直具有非常強的穩定性與獨立性。傳統中國作為一個超大規模的國家，在當時的統治技術與成本都難以滿足需要的情況下，國家對廣大農村社會的治理，就是通過縣來實現的。歷代統治者通過調整以縣為基礎的地方行政體制，來統合城鄉經濟社會的穩定與發展。本文嘗試從歷史社會學的角度，深入挖掘地方行政制度安排及其變革與城鄉發展的內在關聯，為當下突出的城鄉二元結構問題尋求更為穩妥和有效的解決之道;通過認識和推進地方行政體制改革，希圖發現更多的城鄉二元結構之理，從而更深入地求得此種結構的破除之解。

二、傳統郡縣體制下的城鄉之間沒有明確的分界

傳統中國的一個重要特征是中央皇權專制與地方郡縣體制上下銜接和有機結合，構成了嚴密的政治控制網絡體系，共同統治和支配著整個社會。在商周與春秋戰國時期，王室、貴族以及軍隊駐扎的都邑是統治者的政治中心和軍事據點。秦滅六國后，在反思分封制弊端的基礎上采取了郡縣制，“將全國八九百個縣的政權都設在本郡本縣某一重要的城市之中，確立了以首都為中心、以郡縣城市為網點的大一統的首都郡縣制城市體系”［11］。這一體系與中央集權的政治制度相適應，中央以郡統縣，并以縣為權力觸角牢牢控制著農村社會。這樣，城市成為統治階層的堡壘，并承載了國家的政治功能。統治者以城市為原點，通過強制向農村攫取資源，維持著大一統的政治統治。此后，歷朝歷代的地方行政體制都在郡縣這一基本框架基礎上靈活變動。無論是漢朝前期的郡(郡國)—縣的二級制、后來的刺史部(州)—郡—縣的“虛三級制”，魏晉南北朝時期的州—郡—縣三級制，隋朝的州—縣二級制，唐朝的道—州—縣三級制，宋朝的(路)—府(州)—縣三級制，元代的行省—路—府(州)—縣四級制，明朝的省—府—縣三級制，還是清代省—府—縣三級制，這些地方行政機構的設置無非是在實二級、一虛二實，或者實三級之間變換，縣、郡、州、軍、路、府、省等地方行政層級虛虛實實，或穩定或變動。其中，縣作為傳統國家的統治基礎，具有較為完整的政權權能，承載著管理地方社會一切事務的重要職責。這樣，傳統社會“以‘縣政’為依托，上有都、府、州層層節制，下有鄉、里、保甲具體管理，形成了自上而下、左右關聯、層層遞進的縱深型網狀控制體系”［12］，從而承接著城鄉連續的功能并維護皇權專制制度的穩定。這些從中央到地方的一系列“上層建筑”，為了維系自身的存在和履行各項職能，需要不斷地攫取來自農村的稅收、勞力和其他資源，以支撐龐大的官僚體系并發展城市。于是，農村相對于城市出現一定的“自閉”傾向，并用村莊的微弱力量抵制來自城市國家的掠奪。同時，傳統的城鄉關系又表現出分處于城鄉的統治者之間的內在一致性。因為具有強大輻射力的城市與專職官僚融合為一體，將強大的整合力量傳遞到廣闊而分散的鄉村地區，形成牢固穩定的專制官僚統治體系，并將社會凝聚為一個堅固的整體。“正是通過均勻分布在各級各地的城市將強大的政治和文化的整合力傳遞到廣大鄉村地方，有效地抑制了分散的小農經濟產生的分裂割據傾向，才使大一統社會得以在中國長期延續和鞏固。”［13］200另外，在傳統中國社會，無論是生產活動還是文化活動都主要分散在農村地區，城市的發展并沒有能夠從根本上改變以農業為主體的經濟結構和生產方式。［14］更有學者指出，在中國歷史上沒有任何一座大城市曾經支配、代表過中國文化，“不是城市，而是鄉村成份規定了中國的生活方式。它就像一張網，上面掛滿了中國的城鎮”［15］。古代城市是純粹消費性的組合體，它不能脫離農村而獨立存在，而必須依賴農村提供所需的資源。這樣，以農業為基礎的傳統國家特性，決定了農村在經濟發展、文化傳承、生活方式等方面，都擁有城市所不具備的獨特優勢。正是因為傳統的城市與農村并未呈現出明顯的斷裂和差距，人們并不十分留戀城市，反而無比眷念農村。尤其是農業社會賦予土地以重要的社會價值，促使一些功成名就者在晚年選擇回歸農村故里，置地安家，頤養天年。由此，傳統中國的城市雖與鄉村存在著諸多差異，但這種差異更多的是統治階層與底層民眾在政治、經濟、文化上的對立。在“城鄉合治”體制［16］下，城市嵌入地域型行政區的網絡之中，它僅僅是地方行政體系的一個結點，并與鄉村社會統合于同一行政機構管轄之下。因此，城市與鄉村之間沒有明確的分界，在治理上也遵循著同一套政治邏輯。可見，以郡縣制為基礎的傳統地方行政制度在農耕時代較好地黏合了城市與鄉村，使其成為一個有機的連續體。但是，這種連續是在國家能力有限并受制于統治技術與成本等因素約束下的“無為而治”的結果，隨著現代化轉型及對鄉村干預的增強，國家必然將鄉村整合進其權力集裝器中。

三、轉型政治變動中的城鄉突變式分離

近代以來，隨著以皇權至上為表征的專制集權制度的衰微，“城鄉合治”體制發生了巨大變化，“城市管理機構和城市區域已開始從傳統的地方政權機構以及政區體系中逐漸剝離”［17］，城市行政管理體制開始向自治過渡，傳統的政治性的城市開始承載更多的經濟功能。同時，小農經濟在外來資本的沖擊下逐漸解體，尤其是在城鄉整合中曾經發揮重要功能的士紳階層逐漸瓦解，以知識分子和精英為主的新的社會群體開始融入到城市中來。這些因素“導致帝制晚期獨特的城鄉聯系紐帶開始喪失其重要的社會經濟和文化交流功能”［18］。城鄉關系雖然延續了“城市在政治上統治鄉村，在經濟上剝削鄉村”［13］237這一舊的框架，但在傳統的專制集權發生崩解、新的國家政權建設還未取得明顯成效的背景下，統治者已經很難使城市成為專制統治的真正堡壘，也很難將統治權傳遞到鄉村地方并實行有效的政治控制。這樣，城鄉連續體日益崩解，城鄉開始發生突變式分離。為了承接和應對城鄉關系的突變并適應現代化轉型的需要，清末政府除了強化地方州縣在經濟、教育、治安等方面的職能外，還通過地方自治將權力延伸到縣以下，在城鎮設立議事會、董事會，在鄉設議事會和鄉董，以執行地方社會管理職責，從而打破傳統社會縣以下“民治”太弱而由鄉族把持的局面。此后，地方政權建設也因應政治變動的需要，而不斷進行調整。1914年，北洋政府規定地方行政體制實行省—道—縣三級制，1923年改為省—縣兩級制。在1927—1949年的國民政府統治時期，地方行政體制名義上始終為“省—縣”二級制。為配合這種體制的運作，在上世紀30年代初，國民政府在各地又陸續實行行政督察專員制度。在這種制度下，每省劃分為若干區域，設立行政督察專員公署作為省的派出機構，它秉承省政府之命，推行法令，并監督、指導和統籌轄區內各市縣的行政。［19］這樣一來，國民政府時期的地方行政層次實際上是省—地區—縣(市)三級，這直接影響了新中國成立后的地方行政格局。建國初期，在“工農聯盟、城鄉互助”的政策安排下，城鄉居民擁有相對自由的流動和遷徙權利，城鄉關系呈現出合作與協調的發展形態。但隨后，國家以重工業為目標的產業發展導向，以及以城市為主位的系列制度安排在一定程度上造就和固化了城鄉二元結構。為了獲得工業化和現代化發展所需要的資本，國家通過一系列剛性措施攫取社會資源，如:對農副產品實行統購統銷，對城市商品糧進行定量供應，禁止資本自由流動;實行嚴格的城鄉戶籍管理制度，將農民固定在鄉村和土地上，阻止他們進城;建立公社體制實行全方位管理，而統包統分的教育、就業等制度則使公眾失去了選擇權利。加之自然災害以及經濟波動的影響，使他們再也經不起任何細浪的打擊。在這一時期，農業支持工業、農村支持城市和城鄉分隔的二元經濟體制逐漸建立，城市化進程相當緩慢。“農民主要是通過提供農副產品而不進入城市的方式，來為工業和城市的發展提供農業剩余產品和降低工業發展成本。”［20］與此同時，為了發揮城市在經濟上的聚合效應以及解決大中城市的蔬菜副食等的供應，建國初期我國開始實行市管縣的地方行政制度。1958年，河北省撤銷天津地區，并將其所轄之縣劃歸天津市管轄，開創了“市管縣”體制的先例。1959年，全國人大常委會通過了《關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》，以法律的形式肯定了市管縣的市政體制，直接推動了“市管縣”體制的發展。到1960年，全國就已經有52個市領導243個縣，約占全國縣建制總數的1/8。［21］但隨后國家的調整又弱化了這種體制，不少地區恢復了專區建制。可見，傳統城鄉連續體崩解之后，城鄉開始發生的突變式分離是中國社會從傳統向近現代轉型的產物。晚清以來的地方行政體制安排和變動影響了城鄉關系，建國后地方行政體系安排的搖擺變動直接體現了全能主義政治體制下行政主導的城鄉隔離。這需要國家不斷改進各項制度去逐步修復城鄉裂痕。四、城鄉統籌下的“市—縣”困境與“省—縣”改革亨廷頓認為，處于現代化之中的社會，政治的一個基本問題就是找到填補城鄉差異的方式，通過政治手段重新創造被現代化摧毀了的那種社會統一性。［22］改革開放后，為削弱和消除城鄉二元結構的體制藩籬，國家有意識地通過系列體制改革和政策調整，強化城鄉統籌和共贏的發展格局。在地方行政體制中，突出表現為改革市管縣體制，發揮管縣城市的經濟輻射作用，推行省管縣改革。為了統籌和促進城鄉共同發展，并促進社會轉型期行政區劃和經濟區域的磨合，國家在系列體制與政策設計中逐步確立起市管縣體制。1978年憲法第三十條規定“直轄市和較大的市分為區、縣”;1982年憲法保留了這一規定。隨后，在1982年與1983年，中共中央先后《關于省、市、自治區黨政機關機構改革的若干問題的通知》與《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》，以正式文件的形式推動地方政府改革實踐，全面實行地市合并與市管縣體制。隨著這一體制在全國范圍內的廣泛推行，地區一級政權派出機構逐步被市取代，市逐步發展成為介于省縣之間、具有獨立結構形態的實權政府。“市管縣”作為解決城鄉分割的一項體制設置，其根本目的是借用政府行政手段發揮中心城市的輻射帶動作用，拉動縣域農村的經濟社會發展，實現城鄉統籌。但隨著社會利益分配格局的調整，“地級市單靠行政手段配置資源的方式強化了中心城市的極化效應，導致城鄉結構的二元對立態勢日益強化”［23］。具體而言，市管縣體制在市縣之間形成了非對稱性的資源配置權力，市管縣演變為“市刮縣”，加劇了利益爭奪與權力沖突。這一體制與政治、人事上的系列安排相結合，增強了市級政府的資源調控能力。市利用其行政權力在財政投放、項目審批等方面日益向市本級集中，強化了“城市偏向”的發展格局。資源配置的不均衡導致縣及其以下政府在經濟社會發展與公共服務提供方面面臨嚴重的資源約束，導致“小馬拉大車”現象非常突出，農村發展的動力機制遭遇阻礙。為打破固化城鄉二元結構的地方行政體制，很多省份試行了省管縣體制改革，并取得了一定成就，這為進一步改革提供了經驗。省管縣改革實質上是對公共行政權力的重新調整和對地方利益的再次分配問題。在地方政府運作過程中，權力的擴張一直是無法遏制的政治傾向。尤其是地級市不愿看到體制結構被架空而導致的權力喪失，必然利用各種變通性規則掌權不放或變相收權。在實踐中，一些市級政府將經濟實力較強的縣變成自己治下的區，而將弱縣排除出去，弱縣仍舊無從發展。為此，必須平衡和規范市、縣公共權力的行使邊界，合理界定其權責界限。在省管縣體制下，市的功能被定位在發展作為經濟、文化中心的城市，加強城市建設規劃;而縣則定位在于加快小城鎮發展和建設新農村。［24］同時，應改變縣依附或者受制于市的局面，擴權強縣，增強縣在經濟社會事務中的自主能力，調動其積極性。實行省直管縣，主管城區的市與主管縣域經濟和農村發展的縣就可以擁有相對平等的法律和政治地位，從而獲得平等的發展主動權。這樣，下放給縣鄉的各種權益也就不易被市所截留，從而消除城市對鄉村的剝奪和擠壓。中央和省也就可以根據具體情況有針對性地制定經濟和社會發展政策，更好地扶助農村地區的經濟發展。需要指出的是，改革不是單行線，一定要從各方面整合各項制度安排與政策設計，并實施相應的配套措施以保障改革順利進行。省管縣改革涉及到省、市、縣三級政府的權力分配與利益調整，因此必須在行政權、人事權、財政權等方面進行相應的制度設計，避免縣級財政與省財政對接的同時，在行政、人事上卻仍隸屬于市的多重領導體制。鑒于縣在中國地方政治體制中連接城鄉的承上啟下作用，省管縣改革的一個基本思路是做大做實縣作為一級獨立完備政權所必需的政治、行政、財政等各項權能，而不要成為鄉鎮那樣的“汲取型政權”［25］或“維控型政權”［26］。為此，應著眼于規范各級政府主體的權力與行為邊界，而不是單純以削弱市的權力來增強縣的權力，也不是將管理縣的權力簡單地轉變為由省代為掌管，否則省管縣改革就會陷入“拆東墻補西墻”的左右騰挪困境。在改革中，既要防止市縣無規則地過度競爭導致的體制損耗，更要賦予市與縣相應的治理資源特別是行政權力資源，以避免各方在行政體制框架下以強制性權力剝奪其他行政層級的治理資源。這也需要國家建立一種相對公平的利益制衡與分配機制來平衡各級政府的收益，防止地方自利心理膨脹與行為失范導致的地方治理困局。同時，在公共權力與責任機制上應改變縣以往單純對上負責的缺陷，通過完善和發展地方選舉建立對選民負責的制度，改善縣域政治生態;強化縣在農村基礎性公共服務與農村經濟社會發展方面的責任。這樣，縣才能真正起到統籌城鄉與縮小差距的作用。

作者:王玲單位:西華師范大學管理學院