我國行政立法后評估探討

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摘要：行政立法是我國立法體系的一個重要組成部分，但一直以來，我國行政立法工作的重點是創(chuàng)制新法，缺少對現(xiàn)有行政立法進行修改、補充和廢止。這種發(fā)展趨勢，盡管滿足了行政立法在量上的需要，但卻難以保證行政立法對質(zhì)的追求。因此，為了提高行政立法的質(zhì)量，我國正嘗試建立行政立法后評估制度，并積極對該制度進行有效的研究和探索，旨在為我國最終建立統(tǒng)一的行政立法后評估制度創(chuàng)造條件。

關(guān)鍵詞：行政立法；立法后評估；評估體系

一、行政立法后評估現(xiàn)狀、問題及原因分析

1、我國行政立法后評估的現(xiàn)狀

在我國，行政立法后評估直到21世紀初才開始興起。2004年國務院了《全面推進依法行政實施綱要》，明確規(guī)定“規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機關(guān)、實施機關(guān)應當定期對其實施情況進行評估。”其后部分省市為積極響應中央的號召，陸續(xù)開展了有關(guān)行政立法后評估的工作，如2010年7月，國土資源部了我國第一個專門規(guī)范立法后評估活動的部門規(guī)章——《國土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評估辦法》。部分省市為積極響應中央的號召，陸續(xù)開展了有關(guān)行政立法后評估的工作。

2、我國行政立法后評估存在的問題

主要體現(xiàn)在以下幾個方面：1）評估主體的多元化有待提高。我國現(xiàn)行的行政立法后評估的主體主要是制定機關(guān)和實施機關(guān)。實踐中也存在行政機關(guān)委托第三方進行評估的情形，但是公眾參與低，一定程度上影響了評估結(jié)果有效性。2）尚未形成統(tǒng)一的評估標準。我國行政立法后評估尚未形成統(tǒng)一的標準和要求。各地規(guī)定的標準不一，且過于籠統(tǒng)、原則化，有待進一步的細化。而且對各個標準之間的權(quán)重也未加區(qū)分，影響了行政規(guī)章立法后評估的科學性和可操作性。3）評估方法的選擇不夠科學合理。各地對評估方法的選擇上隨意性大、盲目性較大，定性分析的方法使用較多，定量分析的方法使用較少，影響了評價質(zhì)量。4）評估結(jié)果的使用不充分。首先，大多數(shù)評價結(jié)果通常不對外公開，往往作為內(nèi)部資料向上級報送，公眾難以知曉。其次，評價結(jié)果使用的隨意性大，缺乏制度化保障。再次，缺乏相應的配套措施來保障評估結(jié)果的具體落實，難以充分發(fā)揮評估結(jié)果的功效，最終也會影響對行政立法進行修改或廢止的后續(xù)進行。

二、我國行政立法后評估存在不足的原因分析

目前，我國還沒有出臺全國性的法律法規(guī)對行政規(guī)章立法后評估進行規(guī)范。雖然有部分省市對此作出了規(guī)定，這些規(guī)定主要是各地依據(jù)本地的社會實際及評估目標進行規(guī)范，規(guī)定的內(nèi)容不一，差異性較大，未在全國范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的制度。實踐中，有很多地區(qū)開展行政規(guī)章立法后評估工作往往是基于領(lǐng)導的決策，或者只在工作有要求時才臨時決定對行政規(guī)章進行立法后評估，評估工作隨意性大。

三、我國行政立法后評估制度的完善

1、行政立法后評估主體的多元化

在行政立法后評估體系中，確定評估主體是一個關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。從我國目前的法律發(fā)展水平和社會發(fā)展現(xiàn)狀來看，為了科學合理地確定行政立法后評估的主體，應將行政立法后評估分成兩個階段，每個階段分別確立不同的評估主體。第一階段，即行政立法后評估的研究探索階段。在這個時期，行政立法后評估主體最好采用行政立法機關(guān)評估為主，相關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)配合為輔的評估主體模式。該評估主體模式屬內(nèi)部評估模式，其優(yōu)點在于：行政立法機關(guān)和行政執(zhí)法機關(guān)本身為該行政立法的制定和執(zhí)行機關(guān)，掌握著最多的法律資源，擁有評估的理論基礎(chǔ)和物質(zhì)技術(shù)條件。第二階段，即全面建立行政立法后評估制度階段。在這個階段，確立行政立法后評估主體時，除發(fā)揮內(nèi)部評估的作用外，還必須積極考慮社會力量的參與，而社會力量參與的評估主體模式屬于外部評估模式。從專業(yè)性方面考慮，可以建立一個有專業(yè)方面優(yōu)勢的機構(gòu)作為獨立的評估主體，通過接受行政立法機關(guān)的委托進行評估工作，其作出的評估結(jié)果，應作為行政立法機關(guān)和行政執(zhí)法機關(guān)評估時的重要參考，行政立法機關(guān)和行政執(zhí)法機關(guān)在作出最終的評估結(jié)果前，必須聽取該評估機構(gòu)的意見。法律的實施狀況不僅僅是國家或政府部門的事，也是法律服務主體即社會廣大公眾的事。1因此，為了彌補行政立法程序中公眾參與的不足，防止評估決策議程的內(nèi)容與公眾意愿不相符合，在確立行政立法后評估的主體時，充分考慮到公眾的意志，這不僅能體現(xiàn)評估結(jié)果的科學性、有效性，同時也能進一步促進行政立法的民主化。

2、行政立法后評估對象的特定性

對行政立法后評估對象的確定應當具有選擇性，在行政立法后評估對象的選擇上，2依據(jù)我國法治發(fā)展水平和社會發(fā)展現(xiàn)狀，在行政立法后評估對象的選擇上應側(cè)重于以下幾個方面：第一，對我國的政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展有著重大影響的行政立法。這類行政立法由于影響到政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展，通過立法后評估帶來的社會效益將非常大。第二，涉及重大公共利益或者關(guān)系到人民群眾切身利益的行政立法。對這類行政立法進行評估，可以充分調(diào)動廣大人民群眾參與的積極性。第三，根據(jù)客觀形勢的變化需要進行修改的行政立法。對這類行政立法進行評估，可以使我國的行政立法能夠有效應對社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)和經(jīng)濟全球化的發(fā)展需要。總之，上述行政立法，由于涉及到國計民生，或在行政立法自身的合法性、公正性和可操作性等方面存在著一定的缺陷，對它們進行立法后評估，有助于提高行政立法質(zhì)量，充分發(fā)揮行政立法的效力。

作者:徐丹 單位:南昌大學法學院

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