外國人服務與管控機制初探

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一、征信體系在公安機關外國人服務與管控工作中的作用

（一）征信體系的相關概念社會信用體系是指由一系列法律、規則、方法、機構所組成的支持、輔助和保護信用交易得以順利完成的信用系統。征信是評價信用的工具，是指通過對法人、非法人等企事業單位或自然人的歷史信用記錄，以及構成其資質、品質的各要素、狀態、行為等綜合信息進行測算、分析、研究，借以判斷其當前信用狀態，判斷其是否具有履行信用責任能力所進行的評價估算活動[1]。征信不僅是提供信用信息服務的一個產業，還是建立有效社會信用體系的一個極為關鍵的環節。衡量社會信用體系是否健全的重要標準就是是否建立健全失信懲戒機制，即指一個人失信之后會遭到什么樣的懲罰。失信懲戒機制可分為三類，分別為法律、道德和社會懲罰機制（如失信者辦證、求職、購房、貸款等受限）（圖1）。失信懲戒機制要分三個步驟去完成，即采集—傳播—懲罰。第一步是采集信用信息，如消費記錄、貸款償還、信用卡償還、水電煤氣電話費繳納、合同執行、違法亂紀、職業操守等；第二步是傳播，如公告、查詢、無犯罪記錄等；第三步是針對失信者進行懲罰。國內學者認為，在不遠的將來，我國征信業將形成三大數據體系:金融征信體系、行政管理征信體系和商業征信體系（商業征信體系包含互聯網征信業）[2]。行政征信體系是指在相應的法律法規框架下，以政府及其主要職能部門為主導進行建設，以政府及其各職能部門為主要用戶，在相關牽頭部門的推動和組織下，按照一定的數據采集標準，對信用主體的信用信息進行采集、加工、核實和更新，以實現信用信息在政府及其各部門間互聯互通，實現統一的信用懲戒與預警監管為主要目的的政府行政管理征信系統及運行機制的總稱[3]。其實質上屬于政府內部信息實現互聯互通的一個信息系統，主要由兩大部分組成，即征信評價指標體系和征信數據模型。（二）在利益平衡機制保障下打破外國人管理的“信息孤島”在征信體系的利益平衡機制保障下，需要打破對外國人管理的“信息孤島”，實現外國人動態信息互聯互通。2013年1月21日，國務院頒布的《征信業管理條例》成為我國征信業法制建設的基石。2015年6月24日，國務院辦公廳印發《關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》；7月18日，國務院、中國人民銀行等十部門分別印發了《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》；8月31日，國務院印發了《促進大數據發展行動綱要》。上述法規的頒布標志著我國征信業在大數據應用與個人信息保護方面已初步建立了利益平衡機制。由于我國《個人信息保護法》及數據共享安全的立法存在一定的滯后性，缺乏外國人信用信息源頭活水成為制約“警務大數據”深度應用的最大瓶頸。在行政征信體系框架下，公安機關只要能夠突破外國人管理信息互聯互通的法律瓶頸，即可實現對外國人“底數清、情況明、管得住、服務好”的工作目標。（三）在公共利益平衡機制保障下實現全方位立體化信息采集在公共利益平衡機制保障下，公安機關與各類社會事業組織、企業、社區密切協作，通過信用信息、全方位立體化采集，利用信用信息數據的跨界融合，逐步建立立體化、信息化的社會治安防控信息支撐體系。我國征信業依法獲取個人信用信息數據，不僅可以彌補社會治安防控體系的短板和漏洞，還可實現“來能預警、住知落點、行知軌跡”的工作目標。公安機關在向征信行業協會提供外國人人證唯一性、一致性驗證公共服務的同時，在利益平衡機制保障下實現跨行業涉外人員信息數據的互聯互通和共享（圖2）。在社會信息化、貨幣數字化的大背景下，雖然當前無現金支付活動未有實質改變，但通過動態實時支付數據所能掌握客戶身份、交易、位置、時間等信息卻大大增加。數據價值不再局限于支付本身，數據的互聯互通使其基礎功能被日益放大。2015年，我國互聯網征信行業在大數據應用法律、方法層面獲得了重大突破，充分利用掃碼支付的全方位立體化優勢，打破傳統依靠單一靜態數據的瓶頸，透過多維度動態數據分析和不同行為數據之間的關聯，精準勾勒出潛在客戶的信用風險，使我國征信業在短時間內實現“換道超車”的跨越式發展。征信行業數據資源和管控技術不僅彌補了“以證管人、以房管人”的短板和漏洞，且通過建立“守信得利、失信受罰”的外國人服務管理信用積分激勵懲戒機制，逐漸形成指導外國人在華社會活動的行為準則。隨著“互聯網+”和移動互聯技術的迅猛發展，人們的衣食住行、社會交往與互聯網趨于緊密。目前，我國《征信業管理條例》僅將“個人宗教信仰、基因、指紋、血型、疾病和病史信息”作為禁止征信機構采集的內容。互聯網上產生、沉淀的大量與個人信用信息相關的數據，使征信業依法采集、記錄、儲存和分析數據變得更加容易。此外，以機器學習為代表的人工智能技術相繼被各行業采用，公安機關通過學習借鑒不僅可以分析、歸納和匯總各種渠道獲取的結構化和非結構化數據，且通過開發多種預測模型，依靠量化數據預測實有化人口管理及其他社會信用主體的動態管控風險。（四）深化社會誠信體系建設，發揮價值導向作用深化社會誠信體系建設，逐步構建“一處失信、處處受限”的社會信用體系懲戒機制，讓失信者寸步難行。征信文化作為我國社會征信體系的重要組成部分，在社會主義核心價值觀引領下，不斷促進征信體系社會效益最大化。征信文化體系建設具有三大特殊功能：一是記憶功能，能夠保存外國人的失信不良記錄；二是揭示功能，通過弘揚正氣，懲惡揚善，利用社會輿論環境層層傳導壓力，不斷提高中國征信文化的影響力；三是預警功能，傳遞提示信用主體風險，提前對失信行為進行防范。

二、當前外國人服務與管控工作面臨的形勢和挑戰

（一）“一帶一路”倡議對外國人服務與管控提出新要求當前，我國正處于全面深化改革的關鍵時期，地方政府希望給來華經商、就學、就業、旅游、探親的外國人提供更多的便利化服務，要求進一步放寬出入境限制，最大限度保障正常人員合法的出入境權利。但我們也要認識到反恐、防回流、防滲透工作需要加強出入境管控，及時發現和阻止危害國家安全的人員入境，以維護國家安全和社會穩定。在外國人來華日益增多的形勢下，當前外國人服務與管控工作面臨“服務與管控并存”的新要求。此外，公安機關出入境管理部門由于基礎條件的制約，在外國人服務與管控工作效率方面也有待進一步提升，這也對當前外國人管控工作的科技含量、外管民警素質和能力等方面提出了新的要求。（二）公安出入境管理部門反恐、防回流工作責任重大當前，境內外敵對勢力相互勾連，煽動炒作熱點事件，鼓動非法聚集，實施暴恐破壞活動，成為我國反恐維穩工作的重大隱患。值得注意的是，這些問題在形成或發生前必定會在網絡信息空間中留下某種“數據腳印”，因此，我們應借助征信行業資源覆蓋和技術優勢，發揮“警務大數據”的預測功能，科學預判維穩態勢，精準預警，精密布防，牢牢掌握維穩的主動權。同時，在“一帶一路”建設推進過程中，企業和公民“走出去”面臨的非傳統安全因素和傳統安全因素相互交織，盡管境外風險防范意識有所提高，但亟需通過“警務大數據”深入挖掘、分析，從而獲取預警性信息。（三）毗鄰國家滯留人員面臨社會融入困境引導和促進境外人員社會融入，不僅能提高其在居住國的滿意度，同時也能促進此類特殊人群納入實有人口管理工作的順利開展。當前，毗鄰國家滯留人員社會融入度不高，主要原因有：第一，由于歷史原因長期未取得合法身份證件，導致其無法獲得穩定收入來源，加之其生活習俗、語言、文化價值觀等方面存在較大差異，難以融入我國社會，遇到當地公安機關上門面見核查等調查走訪工作有抵觸心理，不愿接待家訪。這些都給公安機關的摸底、排查、建檔和日常管理工作的開展增加了難度，基層派出所在工作中經常遇到“叫門難、見人難、登記難”等“三難”現象。第二，邊境地區居民散居現象比較普遍，基層專職外管警力嚴重不足，邊境地區維穩反恐壓力大，無法經常性地開展入戶走訪工作，使得對毗鄰國家滯留人員納入實有人口管理工作收效甚微。

三、構建多元主體合作的外國人服務與管控機制的建議

（一）“放”：建立證件風險管控與提高服務效率之間利益平衡機制充分利用公安機關推進“互聯網+”出入境政務平臺建設這一契機，以建立后臺情報研判機制、智能交互問答機制為重點，力求從根本上解決從嚴審查簽發證件與提高服務效率質量之間的矛盾。按照“服務優先、防控優先、效率優先”的原則，將證件辦理的部分工作流程嵌入公安出入境政務平臺，讓服務對象“看得見、辦得了、拿得到”。重點做好四個環節工作：一是依托出入境互聯網政務平臺提供交互問答、在線填寫、在線提交、在線查詢等服務功能。二是通過政務平臺將相關風險管控工作要求固化到“互聯網+”出入境政務平臺辦理流程。通過交互式問答、在線填表、提交附件等方式提前掌握入境信息，重點比對其信用卡使用記錄（如通過要求提交消費對賬單或常住地水、電、氣、通訊消費對賬單的方式全面了解入境外國人的個人信用狀況）等個人信息，設置智能化交互式問答系統自動篩查相關信息。三是后臺依托公安部出入境大數據、云搜索、反恐等綜合信息平臺，堅守簽證證件簽發的“三條底線”（證件甄別、人證比對、錄入核驗），將原有簽證簽發由經驗決策升級為數據決策模式，核查結果在24小時內自動推送給申請人；四是做好現場人像信息采集和人證一致性比對工作，實現網上申請信息的自動復用；若發現申請人提交虛假信息，則將其失信行為錄入個人誠信檔案，并在一定時間內拒絕其入境申請。（二）“管”：頂層設計建立信用積分累計、激勵、懲戒機制辯證地處理好“放”與“管”的關系，是做好境外人口服務管控工作的前提。“放”就是推出多樣化、便利化服務措施，提升來華外國人獲得感、認同感；“管”就是要健全風險預警、監測、防范、處置機制，守住不發生外國人漏管和失控風險的底線。公安出入境管理部門可借鑒國際社會信用體系的成功經驗，從四個方面做好頂層設計工作。一是把握全面構建社會信用體系這一契機，盡早制定統一的外國人大數據征信信息標準，逐步構建黨委領導、政府主導、社會主體協同、公眾參與的多元主體合作的境外人口服務管控格局。二是把握我國邁入無現金時代這一機遇，逐步完善以“四個實有”基礎信息為支撐的外國人動態風險管控機制。三是盡早制定外國人大數據征信評價指標體系，率先確定經濟融合、行為適應、文化接納、身份認同、意識形態等幾個方面的具體指標。發揮征信體系的記憶、揭示、預警功能，營造“守信得利、失信受罰”的外部環境，利用社會輿論環境傳導壓力懲惡揚善，提高中國文化價值觀和意識形態的影響力。四是率先在重點領域建立守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制，引導外國人誠實守信，遵紀守法，實現外國人跨地區、跨部門、跨領域的協同監管。建立在華外國人信用積分累計、激勵、懲戒機制，以社會數據量化分析主導審批決策，逐步完善以“四個實有”信息為支撐的外國人全程動態風險管控機制。鼓勵來華高端人才多做貢獻，以貢獻換取社會優待；鼓勵臨時來華外國人遵紀守法，以守法換取出入境便利化。（三）“服”：服務國家戰略，為深化改革與創新提供基礎支撐1.深入挖掘數據價值，維護國家、企業和公民的安全利益對任何一個主權國家而言,誰擁有制信息權,誰就獲得了信息資源相對更大的利益和相對安全的權利[4]。制信息權既改變了國際權利分配，也成為維護國家主權利益的先導因素[4]。對公安出入境部門而言，制信息權就是要統籌國際、國內兩個大局，牢牢把握我國互聯網征信企業海外并購、技術輸出及人民幣國際化這一歷史性機遇，海量采集、掌握出入境外國人及中國游客海外消費等動態數據，深入挖掘數據價值，通過分析研判提高情報預警和網絡態勢感知，從而掌握大數據時代信息主導權，并以此為支撐服務國家安全利益。近年來，我國公安機關在查辦妨害國邊境、偷越國邊境案件過程中發現一個共同點，即涉恐人員在內外勾連過程中為逃避公安機關打擊總是攜帶大量現金。可見，只要掌握了與此相關的信息資源，就掌握了國際移民事務、公民海外領事保護、境外人口服務管控及跨境反恐、反偷渡、反毒等國際執法合作的主導權。在總體國家安全觀思想指導下，公安出入境部門應把握我國社會經濟發展趨勢和國際合作新形勢，通過執法合作強化“共商、共建、共享”發展理念，增強與世界各國的政治互信；以構建外國人大數據征信體系為抓手，共同應對非傳統安全領域的威脅；進一步強化雙贏、多贏、共贏的發展理念，加強跨境執法合作，依法維護國家、企業和公民的海外合法權益。2.融入引智戰略，讓數據為深化改革創新提供支撐行政征信體系建成之后，公安出入境部門不僅能打通在華外國人停留各環節的“信息孤島”，實現各職能部門信息數據的互聯互通和共享，同時也破解了基層外管力量不均衡、跨部門協作不完善、動態信息無法掌握等難題。通過數據挖掘、分析，不僅可以掌握在華外國人口實有化管理的實時動態數據，而且可為出入境證件簽發、管理、決策提供更精準的決策依據。個人信用檔案可以作為證件簽發工作的規范化、精準化參考決策依據。公安出入境部門對海量數據信息的收集、整理、分析，不僅可以全面了解和掌握來華外國人的個人信用、經濟、社交、愛好、意圖、軌跡等信息，而且還可為國家政治、軍事、外交、經濟、社會治安、外國人社會融入治理決策等各方面提供必要的基礎性數據。

[參考文獻]

[1]劉建洲.社會信用體系建設：內涵、模式與路徑選擇[J].中共中央黨校學報，2011（3）.

[2]王力.話說征信[J].時代金融，2004（9）.[3]吳晶妹.未來中國征信：三大數據體系[J].征信，2013（1）.

[4]張維華.新制權理論：制信息權的幾個問題[J].情報雜志，2007（12）.

作者:梁 憲 梁紅宇 單位:1.廣西壯族自治區公安廳南寧機場口岸簽證處 2.廣西警察學院