行政復議調解制度探究

導語：行政復議調解制度探究一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:受社會經濟發展速度不斷加快的影響，行政法在社會管理中發揮著重要作用。隨著行政法的發展和服務型政府理念的強化，使得行政法在管理方式上也出現相應變化，其中就包括行政復議調解制度的建立。該制度的建立，在一定程度上，預防國家權力機關和相對人之間出現各種的權利沖突，矛盾激化，造成嚴重社會影響。本文通過介紹行政復議調解制度，分析行政復議制度的不足，并在這基礎上就如何完善該制度提出針對性構想。

關鍵詞:行政復議;行政復議調解;行政復議調解程序

當前，民主法治進程不斷加快，與之相應的人民法律觀念也獲得逐漸增強，這就使得各種新問題頻頻出現。在近些年來，與行政爭議有關的糾紛案件在數量上越來越多，如何有效解決這些糾紛問題，如何完善糾紛解決機制等，均是不能忽視與繞過的挑戰問題。在行政領域內運用調解的方式解決行政爭議問題，行政法學界對此并未形成共識，而是存在較大爭議。這種情形一直維持到2007年5月《行政復議法實施條例》獲得頒布，該條例第一次在行政復議程序中引入調解制度，這大大促進行政法的發展和服務型政府的建立。

一、行政復議調解概念

關于行政復議調解，在出臺的《行政復議法實施條例》第五十條進行明確規定。通過對該法條進行解讀得知，在行政復議這個階段可以運用調解的方式，而且準確規定行政復議調解的適用范圍。但是法條并沒有對行政復議調解概念做出明確的解釋。有的學者在其研究中認為，所謂的行政復議調解，應是指對行政復議案件進行審理過程中，由行政機關發揮調停作用，復議雙方當事人圍繞存在的爭議問題進行協商，并在這基礎上相互諒解并最終達成合意的行為。有的學者在對行政復議調解定義進行理解時，認為其指的是在進行行政復議這個過程中，行政復議機關實施的行為，但是申請人的合法權益遭到侵害，并在法律規定范圍內依據雙方當事人自身合意情況，并在遵循互諒互讓原則基礎上和諧解決問題的活動。筆者綜合以上這些研究觀點，認為所謂的行政復議調解，是指在行政復議過程中由行政復議機關發揮居中調解作用，推進糾紛雙方當事人在自愿這個基礎上圍繞爭議問題進行合意協商，并使得糾紛問題得以有效解決的活動。

二、行政復議調解制度不足

(一)行政復議調解有其自身的理論缺陷。1．行政復議調解可能沖擊法律觀念。行政復議調解是解決行政糾紛的一種方式。與行政復議決定的法律規范權威性不同，行政復議調解是來自雙方自愿合意的結果。為了獲得合意，實現解決糾紛的目的，糾紛當事人之間會選擇損害與妥協為代價，并非直接“依托于事實這個依據，以及法律這個準繩”等作為相應的法律規范，也就導致調解結果會和法律正確的裁判結果之間產生一定的距離，甚至會降低公眾追求公正裁判的熱情，從而選擇更有效率的調解方式。調解會沖擊對事實的司法裁判，弱化法律觀念。2．雙方自愿合意容易變質。行政復議法的存在，使得公眾維護自身權利獲得有效保障。行政復議法在目的上非常明確，歸結起來就是使得合法利益能夠獲得法律保護，確保行政機關能真正做到依法行使自身相應職權。在行政復議機關所進行的調解之下，行政相對人與作出行政行為的行政機關雙方自愿合意協商。但是由于法律地位的不平等性，相對人的弱勢地位，非常容易使得相對人的自愿合意變成同意妥協，這就是自愿合意容易變質的原因。這樣也就不能在行政復議調解保障當事人的利益，也遠離行政復議調解本身的目的。(二)行政復議機構不統一以及內部缺陷。1．行政復議機構不統一。就如何提起行政復議申請這方面，行政復議法在其第十二條也進行明確規定。行政復議機關除了可以是本級人民政府之外，還可以是行政機關的上級行政機關，即具有選擇性特點。在處理一個行政行為方面，復議機關是不統一的。而且，我國行政層級共四級，這容易引發機構龐雜缺乏統一性，以及效率不高等問題。申請人向不同行政復議機關提起行政復議調解。行政復議機關具有不同的特點，有可能使得做出的調解結果往往也存在差異。2．行政復議機構人員數量不足并缺乏履職能力。伴隨近幾年，行政案件的激增，我國行政復議機構普遍缺乏人才。就行政復議機構而言，其本身在數量上就有限，且相應的人員也并非無限，這就使得該機構很難有效應對存在的各種行政復議調解問題。然而現實生活中，行政復議機構普遍出現調解工作人員的不足和缺乏履行調解技能，并因此有可能成為行政復議調解制度實現發展的制約因素。(三)行政復議調解程序的缺失。1．行政復議調解程序中權利義務的不明確。行政復議法及實施條例中，并沒有明確行政復議調解過程中糾紛雙方權利義務的歸屬和調解員的權利與責任。在一些地方政府規章中，雖然對行政復議調解進行一些程序上的規定，使行政復議調解按照步驟在行政復議階段運用。但是，沒有對糾紛當事人和調解員的權利義務作出明確的規定。當事人權利義務的不明確，會導致舉證責任的不明，責任承擔等等問題，行政復議調解工作人員的權力責任不明，不利于保障當事人的權利，不利于行政復議調解制度的發展。2．行政復議調解程序標準的不明確。程序的特征是明確的步驟，以保證實體法的順利運行。在行政復議調解制度中，除了行政復議法實施條例，再無其他法律法規對其進行約束。而行政法實施條例也僅僅是規定適用調解制度的范圍，并沒有規定如何適用。這就導致了在司法實踐中運用的障礙，要不濫用，要不就不用。缺乏程序標準，使得行政復議調解無法合法合理的實施。但是，在制定程序標準的同時，不可以過于具體的標準。因為調解具有靈活性，這使得調解不可能按照法律標準完全執行。只能制定一些原則性規定和標準，增強行政復議調解制度的可操作性，使調解高效便民。(四)行政復議調解救濟不明確權利都有被侵害的可能性。所以，為了保障權利的有效實施，一定明確其救濟的途徑。行政復議調解制度并沒有明確的救濟途徑。當然，行政復議調解是解決糾紛的一種方式，糾紛當事人之間自愿合意，達成調解協議，由行政復議機關制定調解書。但是對于在調解過程中的權利侵害救濟沒有明確，也沒有明確規定行政復議調解書的法律效果和不履行責任。沒有救濟途徑的存在，權利無法得到有效的行使，這就使得當事人在權利無法救濟下，并不愿意運用調解的方式解決糾紛。

三、行政復議調解制度的完善

(一)行政復議調解的適用范圍。行政復議調解的適用范圍:首先，在《中華人民共和國行政復議法實施條例》第五十條規定:(一)公民、法人或其他組織對行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議的;(二)當事人之間的行政賠償或者行政糾紛。其次，部分省市根據行政復議法實施條例，因地制宜制定行政復議調解辦法中有相關規定。如山西省出臺的行政復議調解和和解辦法，就結合本身自身情況對行政復議調解作出相應規定。筆者分析行政復議調解的范圍，認為除了包含行政自由裁量權，以及行政補償賠償之外，還應結合我國具體國情添加這些方面的內容，即:不認可行政機關對土地資源、山嶺資源、草原資源、荒地資源、灘涂資源、礦藏資源、水流資源、森林資源以及海域資源等所有權或使用權作出的決定情形;不認可行政機關作出自身經營自主權違法決定的情形;不認可行政機關變更或者廢止農業承包合同行為，并認為該行為導致自身合法權益遭受侵害的情形;在內容以及程序方面存在輕微瑕疵的這類案件;沒有明確法律依據的案件以及相對人認為可以調解的情形，等六條作為行政復議調解的范圍。最后，需要強調且注意的是，不管是哪一種類型的行政復議案件，若存在公共利益或第三方合法利益遭受侵害的情形，均不屬于適用調解的范疇。(二)行政復議調解機關的確定。由于我國現行行政復議機關的眾多與復雜，對于行政復議調解制度而言，設置獨立的、統一的行政復議機構———行政復議委員會，這不僅重要且非常有必要。所謂的行政復議委員會，是指在條件成熟的這些地方，可在地方政府設立具有綜合性的行政復議委員會，負責對本級政府管轄的行政案件進行統一處理。換言之，由政府管轄范圍內的這些行政案件，都屬于行政復議委員會進行復議審理。這樣也可以使行政復議調解案件有行政復議委員會進行調解，可以得到調解結果的唯一性和統一性。由此可以看出，獨立的行政復議機構可以保障調解過程和結果的公平，保障糾紛當事人的合法利益。(三)行政復議調解制度程序設計。1．行政復議調解人員。行政復議機關參與其中并作為調解者，需要保持中立性，簡單來說就是以中立第三方的身份來參與調解。由于行政相對人與做出行政行為的機關在面對行政爭議時，法律地位的不平等，而調解活動則要求凸顯雙方當事人在法律地位上趨于平等，由此可見，行政復議調解人員保持中立性非常重要，且還要尊重相對人的訴求，不能違背相對人真實意思。當然，行政復議調解人員也要適用回避制度，才能更好的保障當事人的權利。最后，調解活動是否成功、當事人是否滿意等，除了與調解員保持中立有關之外，還與調解員自身素質、專業能力等方面存在密切關系。為此，從這個層面上來說，加強針對調解人員開展專業素質培訓就顯得尤為重要。2．行政復議調解程序啟動。行政復議調解發生在行政復議階段，就是說相對人必須在具體行政行為發生之后的十五天之內，就需要提起行政復議，只有這樣，才能滿足行政復議調解程序獲得啟動的相應要求。啟動行政復議調解程序歸結起來主要包括兩個方面:一、相對人直接申請行政復議調解，可以書面形式，也可以口頭形式。面對相對人直接提出行政復議調解，行政復議機關直接組織調解。在一定期限內，若出現調解不成立的現象，就會轉為復議審查;二、在行政復議機關方面，其依法受理行政案件并發現該案件屬于行政復議調解的范圍之內，可以先行組織調解。在組織調解過程中，行政相對人拒絕調解，就需要轉到行政復議案件審查這個環節，且根據情況作出相應的行政復議決定。3．行政復議調解審理期限。關于行政復議機關的受理期限方面，行政復議法第三十一條作出規定。普通行政復議案件自受理之日起六十日內完成。行政復議調解發生在行政復議階段。因此，行政復議運用調解的方式來處理行政糾紛也必須在六十日內完成。但是，現實中會出現:調解不成轉審查的案件或者惡意延期調解的可能。因此，筆者認為行政復議調解必須設定調解期限。普通行政復議調解期限應當是限于三十日，給調解轉審查的案件留下充足的時間。針對行政復議期限在六十日之內的這種情形，對行政復議調解期限的規定是在十五日之內。若案件較為復雜，除非獲得雙方的同意，否則，結案方式一般不會選擇調解方式。若選擇調解，可在三十日期限這個基礎上經批準適當進行延期。4．行政復議調解方式與步驟。行政復議調解是采用調解的方式解決行政復議案件。行政復議調解就要求糾紛當事人就行政糾紛進行協商合意，在行政機關的幫助下化解行政糾紛的一種活動。既然是一種活動，就要求三方都要出席，參與組織調解會議。同時，在會議期間，復議申請人就法律問題和情況事實進行陳述，復議被申請人根據法律法規規定，就行政行為做出針對性陳述，且在雙方合意協商基礎上形成共識。若雙方當事人不能達成合意，可由調解員在不違背當事人真實意思下，給出合理解決糾紛的方案。若雙方當事人根據調解員的方案還是不能達成合意，則由調解員決定終止調解，轉入復議審查階段。5．行政復議調解或者決定。存在糾紛問題的雙方當事人，經行政復議機調解并達成合意的，應在由行政復議機關制作的行政復議調解書上簽字，同時還加蓋有行政復議機關的印章，而滿足這些方面的條件之后，該行政復議行為并具有相應的法律效力。否則，就需要轉入行政復議審查階段，最終做出行政復議決定書。最后，要告知當事人，對行政復議調解書或者行政復議決定書不服的，可以在收到行政復議決定書的十五日之內向人民法院提起訴訟。6．行政復議調解法律責任。這里的法律責任主要是針對調解員在行政復議調解程序中行為。雖然是行政復議調解是一項調解活動，是糾紛雙方當事人面對行政爭議進行協商合意。由于糾紛雙方法律地位的不平等性，要求行政復議調解員一定要保持中立，否則，容易導致當事人的利益出現受損。因此，調解員需要承擔瀆職責任:調解員在行政復議調解活動中，出現包括徇私舞弊等在內的失職行為，就需要根據法律規定對其警告、記過以及記大過等;若是情節嚴重的情形，則依法對其處以降級、撤職以及開除等處罰措施;若是構成犯罪的則依法對其進行追責。(四)行政復議調解救濟途徑。行政復議調解是一種結案方式，行政復議調解書的生效會發生權利義務的變化，所以要明確行政復議調解的救濟途徑，保障當事人的利益。行政復議調解的救濟主要是兩個方面:一、加強內部監督，由于調解員的失職行為或其他行為，導致相對人的利益無法得到保障，需要依法對其進行追責，也就是追究其法律責任。二、加強完善司法監督機制。若行政復議調解書已經生效，但當事人且沒有依法履行，且沒有適當的理由，對此，可申請法院方面進行強制執行。與此同時還需要對行政復議調解書具有可訴性方面進行確定。從當事人這個角度來說，若不認可調解協議，則可依法尋求相應的司法救濟。

四、結語

行政復議法實施條例，是行政領域中第一次在立法層面引入調解制度。這是我國行政法領域實現重大突破之體現，同時與民主法治具有超越性特點要求相符合，此外和服務型政府建設方面的要求也相互匹配。行政復議調解制度在實際運用中，使公民和政府可以平等對話、友好相處，使公民和政府之間形成有益的互動機制。雖然行政復議調解制度有許多優勢。但是，行政復議調解發展至今，在法律層面仍存在許多不足之處，尤其是程序的缺失。相信在未來的發展，行政復議調解制度將會進一步被規范，被廣泛使用。

［參考文獻］

［1］王丹．行政復議適用調解的必要性與可行性實證研究．黑龍江大學，2014．

［2］盧向青．對完善我國行政復議調解制度的思考．復旦大學，2008．

［3］李艷玲．行政復議調解制度的實證分析．山西大學，2010．

［4］賈艷煥．行政復議調解制度研究．大連海事大學，2013．

［5］王萌．中美行政復議調解制度研究．中南大學，2010．

［6］馬生軍．行政復議調解制度研究．中國政法大學，2008．

［7］王曉鳴．行政復議調解制度具體應用問題探討．法制建設，2008(3)．

［8］王鍇．試論行政復議和解制度．暨南學報，2012(4)．

［9］鄭偉．試論行政復議調解機制的價值及其制度．淮陰工學院學報，2010(8)．

［10］應松年．行政法學新論．方正出版社，2010．

［11］曹康泰，主編．中華人民共和國行政復議法實施條例條例釋義．中國法制出版社，2007．

［12］關保英，主編．行政法與行政訴訟法．中國政法大學出版社，2004．

作者:董倩倩 單位:揚州大學