金融危機住房政策體系研究論文

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住房政策，是指政府滿足不同層次住房需求的政策，它不同于產業政策，也不同于行業管理政策。從國際經驗來看，不同國家國情不同，住房政策也不同，但基本都是財稅政策、貨幣政策等的組合體，是一個政策體系。我國住房政策的設計，必須從我國的基本國情出發，建立起具有中國特色的住房政策體系。

一、正確把握我國的基本國情

建立我國的住房政策體系，必須考慮三個基本國情：

第一個基本國情是人口基數大，中低收入家庭多，人地矛盾尖銳。目前，我國城鎮居民約有5.6億人，約1.9億戶家庭。其中，中等收入以下家庭約占70％，約4億人人口，通過政府供給來主導解決這么多人的住房問題，肯定不切實際。即使最低收入家庭（約占10％）也有近6000萬人口，其中住房困難戶（人均住房面積低于10平方米）就有約1000萬戶、3000萬人，超過了很多國家的人口總數，僅保障這部分人的基本住房需求就是一項非常艱巨的任務。人口多的另一個突出問題就是人地矛盾。我國雖然有960萬平方公里國土面積，但適合城市化發展的平地面積只占12%。我國人均平地面積不到900平方米，與人地矛盾非常突出的日本相當。平地資源的高度稀缺，意味著占有土地的邊際機會成本很高。

第二個基本國情是社會差距巨大。2006年，我國最低收入戶的房價收入比（指居民購房總價與家庭年收入的比值）是22，而最高收入戶的房價收入比只有2.44，二者的差距達到了19.56，大大高于國際同等水平的差距。而且，這種差距呈逐年擴大的趨勢：2000年最低收入戶房價收入比是最高收入戶的5倍，2001年擴大到5.4倍，2003年擴大到8.5倍，2004年又擴大到8.9倍，2005年進一步擴大到9.3倍，2006年名義差距有所縮小，但仍有9倍。如果以房價增速與中等收入家庭收入增速大體同步為合理標準來看，我國近兩年房價增速明顯偏高，直接導致了中、低收入家庭購房支付能力下降。但由于低收入家庭收入增速一直較低，即使房價增速保持在一個合理水平，這些家庭的房價收入比也依然會較高，與中、高收入家庭的差距也會繼續擴大。因此，我國住房問題的核心是購買能力的社會差距過大，根源是收入差距過大。

第三個基本國情是住房征信體系不完善，公民與政府間還不能實施有效監督。目前，與居民住房、購房相關的信息還分散在房屋、城建、民政、公安、金融等部門，不僅各個部門內部的征信體系不完善，部門之間也無法互聯互通，政府主管部門也沒有建立起有效的公共信息披露制度，整個住房征信體系很不完善。政府不能準確掌握居民的收入、住房情況，居民也不能對政府及政府官員的行為進行有效監督，存在著嚴重的信息不對稱。

當然，我國還有其它基本國情，但上述三個基本國情是社會主義初級階段這一基本國情在住房問題上的具體表現，是決定我國住房政策體系的最主要因素。

二、我國住房政策體系的總體框架

土地資源的稀缺性和收入差距客觀存在的現實，決定了政府對不同收入群體，應該有不同的住房政策：對低收入家庭，主要通過廉租房等政策保障其基本的居住需求；對高收入家庭，主要通過市場來滿足其合理的居住和投資需求，但政府要通過間接調控來維護房地產市場的穩定；對于中等收入家庭，則需要政府和市場同時發揮作用。從國際經驗來看，這種邊界的劃分是非常必要的，否則不是政策走樣就是擾亂市場，違背政策的初衷。

我國中低收入家庭眾多、人地矛盾尖銳、收入差距過大、征信體系不完善等現實國情，決定了我國政府直接供給住房只能限制在小范圍，即最低收入家庭。對于眾多的中等（包括中低和中高）收入家庭，政府首先應調控市場來滿足多樣化的需求，同時通過金融支持來提高這些家庭的支付能力。對于高等收入者，應由市場來供給住房，政府主要通過貨幣政策來調節房地產市場的波動。因此，我國住房政策體系應包括四個基本部分：累進制的房地產稅收制度，政策性住房金融制度，廉租房制度，以及以貨幣工具為主的房地產市場調控政策。

經濟適用房政策實施過程中出現的各種問題，說明這一制度并不適合我國國情。主要是因為我國的人口規模太大，扣除廉租房保障對象，其余中低收入人口也有近3.5億人，想要讓經濟適用房、“雙限房”政策來解決這么多人的住房問題，是難以想象的。在需求遠遠大于供給和信息嚴重不對稱的情況下，尋租和腐敗現象必然會發生，政策無效也是必然結果。因此，經濟適用房、“雙限房”作為過渡性、應急性的措施是必要的，但其長期效果不容樂觀，不宜作為我國住房政策體系的最終組成部分。今后有必要控制經濟適用房、“雙限房”的適度發展，并在廉租房制度基本成熟后，推動它們有序轉型，以新的住房政策體系取而代之。

三、實施與單戶面積和容積率掛鉤的房地產稅收制度

土地是一種不可再生的資源，占有土地，就等于占用了其他人和后代人使用土地的權利，應該征稅。理論上，稅率應該等于土地占用的邊際機會成本。占用土地越多，機會成本越大，征收的稅額也應越多。而且，高收入群體通常占有了地段好、各種服務設施齊全的住房，享受了更多更好的社會公共服務。從這兩個意義上來說，將城鎮居民個人房產納入征稅范圍有助于增強社會公平。

目前，我國不動產稅制改革已基本達成共識，基本思路是：按照“保有重、流轉輕”的原則，在不動產的取得（開發）環節，取消目前存在的土地增值稅和耕地占用稅；在不動產的保有環節，將目前的房產稅、城市房地產稅和城鎮土地使用稅三個稅種合并為一個統一的房地產稅；在不動產的流轉（交易）環節，只保留契稅。不動產稅制的主體稅種為房地產稅，其納稅人為房地產所有者和法定使用人，包括內外資企業單位、經濟組織和個人；征稅對象為納稅人擁有的全部房地產價值，對自用和出租不再做區分；房地產稅稅率的合理范圍在0.3%－0.8%之間。為保證人們基本住房的需要，房地產稅可規定有限的減免稅條款，減免稅的權力下放到地方政府。

鑒于我國人地矛盾越來越突出的國情，統一的房地產稅稅率應該采用累進制，而且還應與單戶面積和容積率（指項目規劃建設用地范圍內全部建筑面積與規劃建設用地面積之比）掛鉤：首先根據單戶面積確定基準稅率，然后在此基礎上乘以一個容積率調整系數（即：實際稅率＝基準稅率×容積率調整系數）。住房面積越大，稅率越高，多套住房面積累計計算；容積率越低，系數越高。由于稅額最終會轉嫁給消費者，這種稅率制度設計主要是通過對需求的調節來引導供給，使同等土地多供給住房面積，同等面積多供給住房套數。

這一政策的關鍵是稅率和容積率調整系數的確定，其確定原則包括兩個：一是能有效調整供給結構；二是能將房價收入比社會差距控制在一個合理的范圍。在具體的政策設計上，可按以下步驟操作：

首先，明確基本居住面積的合理標準。根據我國目前的土地資源、人口結構、現有居住水平、小康社會建設目標等因素，人均基本住房建筑面積可以定為30平方米，戶均建筑面積約90平方米。各地可在此標準以下酌情調整。

第二，確定基準稅率。對建筑面積小于90平方米的住宅，按最低稅率征稅。超過90平方米，按全額累進方法征稅，超過越多，稅率越高。基準稅率可分5檔：小于90平方米，稅率為0.3％；90－120平方米，稅率為0.8％；120－150平方米，稅率為1.5％；150－200平方米，稅率為3.0％；大于200平方米，稅率為5.0％。

第三，確定基本容積率的合理標準。目前，我國普通住宅小區的容積率平均在2.0－5.0之間，容積率小于1.0的基本都是高檔住宅區。為了提高土地的集約利用程度，我國基本容積率的合理標準可以確定為2.0。各地可在此標準以上酌情調整。最后，確定容積率調整系數。容積率調整系數可分為三檔：容積率大于2.0的，系數為1；容積率在1.0－2.0之間的，系數為1.5；容積率小于1.0的，系數為2。

據此計算，一套建筑面積小于90平方米、容積率大于2.0的住宅的實際房地產稅稅率為0.3％，而一套建筑面積超過200平方米、容積率小于1.0的住宅的實際房地產稅稅率將達到10％（5.0％×2＝10％），二者實際稅率的差距將達到33倍。這么大的稅負差距將會有效增加中小戶型普通住宅的供給，逐步改善住房供給結構，縮小房價收入比的社會差距。同時，較高的房地產保有稅率將避免業主控制或低效率使用財產，刺激交易活動，減少開發商的囤積行為，抑制投機性購房，促進二手房市場的發展。

四、加快建立政策性住房金融制度

住房是資金密集型的產品，單位價值很高，一般都在幾十萬元到幾百萬元之間，遠遠超過一般家庭的年收入水平。因此，住房消費總是與社會信用、尤其是消費信貸緊密結合的。這樣，政府就可以對個人購房提供金融支持，來提高他們的支付能力。支持手段除了降低首付比例以外，更應提供長期優惠利率。可根據長期國債的利率趨勢，確定一個相對固定的政策性住房貸款利率，利率水平相當于市場利率的二分之一左右，還貸期限可延長到30年，對一些特殊困難人群到期無法還款還可在原貸款期限的基礎上再延長10年。為此，必須建立規范的政策性住房金融制度。

首先，積極推進住房公積金向政策性住房金融轉變。住房公積金兼具融資和補貼功能，是一種典型的政策性金融工具，但它現在歸建設主管部門管理，各地市場分割，遠沒有發揮出其應有的功能。可將各省級住房公積金管理中心（機構）由行政管理部門逐步改造成住房金融銀行，并將住房金融銀行及其業務納入銀監會的統一監管體系，允許不同住房金融銀行異地開展業務，允許企業或個人自由選擇交納機構，增強住房金融市場的競爭性。

其次，還可以通過招標方式允許相關商業銀行開展政策性住房金融業務。具體可借鑒德國的經驗，實行先存后貸、存貸掛鉤的政策。同時，建立政策性住房貸款風險擔保機制，為中低收入者提供擔保。貼息資金和擔保資金由中央和地方財政共同支付。可探索將經濟適用房向普通商品房轉型，將對土地出讓的暗補轉向對貸款利息的明補。

在個人收入和住房征信系統還不完善的情況下，對政策性住房貸款必須有嚴格的限制：一是只對首次購買提供；二是只對標準面積以下的住房提供。任何人購買超過標準面積的住房，都不提供政策性貸款。用政策性住房貸款購買住房的，其房產證上必須注明，同時在貸款合同上約定一個市場利率水平，購買者如果將住房出售，必須按約定的市場利率水平補交利息，否則不得過戶；如果再購買其它住房，也必須按約定補交利息。五、加強和規范廉租房制度建設

廉租房是以“租”的方式來解決低收入人群的住房問題，它不具備保值增值的功能，能有效解決資格審查的難題，并減少權力尋租現象，更適合我國國情。黨的十七大報告將“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難”列入“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活”的重要內容。因此，必須進一步加強和規范廉租房制度建設，主要應做好以下工作：

首先是要增加供給。應將廉租房建設作為各級地方政府的重要責任，列入政績考核范圍，并加強督察，增強地方政府落實中央政策的執行力。地方政府應在每年的政府工作報告中提出廉租房年度建設指標，將建設任務具體化、法定化。通過這些措施徹底改變廉租房嚴重缺乏的局面。廉租房的保障對象應限定在低收入家庭，并以民政部門的低保戶等為重點，與其它政策性住房形成合理分工。

其次是要完善相關制度。各地政府應結合小康社會指標和本地實際，落實“國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見”等政策的要求，確定本地廉租房的建設標準、建設規模、套型結構、人均居住面積等指標，既不能將廉租房建成貧民窟，也不能和商品房攀比，以確保廉租房的流動性能。同時，充分吸取經濟適用房使用管理中的教訓，因地制宜地確定租金標準、租用期限及各項管理辦法和社會聽證、公示制度；對廉租房對象須跟蹤服務，對家庭收入超過規定范圍的廉租對象須及時清退。廉租房應免征房地產稅。

第三是要完善運行機制和管理體制。政府提供廉租房，并不等于政府要直接建設廉租房，應鼓勵政府通過市場化購買、租賃等方式獲取房源，既減少尋租空間，也活躍房地產二級市場。在出租方式上，要逐步建立租金補貼與實物配租相互聯動的模式，最低收入戶以實物配租為主，其它保障對象以貨幣補貼為主。應建立專門的非營利性組織，統籌規劃、開發建設和管理廉租房。廉租房的受理、審核等工作，應以街道辦事處為主，并建立居住地和媒體兩級公示制度，增加出租工作的透明度和公正性。

第四是要保障資金供應。各地政府應根據年度建設目標，明確規定每年用于廉租房建設和租金補貼的財政預算資金、土地收益比例、公積金增值收益，從制度上保障每年用于廉租房建設的資金。由于廉租房的租金收益具有較強的連續性和穩定性，因此可以探索用資產證券化（發行證券到期后再支付投資者券款）的方式，解決廉租房收益回收的時滯性問題。

六、完善以貨幣工具為主的房地產市場調控政策

由于建造周期較長、土地資源稀缺以及位置固定等特點，住房產品的供給彈性是很低的。即使價格上漲，供給在短期內也不會迅速增加。同時，住房產品又具有很強的保值增值性，是一種理想的投資工具，極易產生投機性需求。在價格上漲時，需求往往不會下降還會增加。這樣，住房產品一旦出現供不應求，不會象其它商品一樣能很快通過市場調節達到新的供求平衡，相反，其供求缺口會越來越大，并形成泡沫。如果沒有政府干預，住房產品價格在短期內會迅速上漲，降低消費者的實際購買能力；而一旦泡沫破滅，價格又會迅速下跌，直接損害投資者的利益。因此，政府有責任保持住房市場的穩定。

而住房市場投機需求旺盛，總是以流動性過剩為背景，任何減少流動性的緊縮性貨幣政策都會產生效果。因此，政府應通過相繼抉擇的貨幣政策對房地產市場進行調控。政策工具除了常規的利率政策、總量政策、金融監管以外，還應保持貨幣政策信息的透明、連續、明確，穩定社會心理預期，切斷“漲價－預期漲價－再漲價”的鏈條。同時，政府還應保持廉租房政策和住房金融政策的穩定性，確保低收入家庭不會受到房地產市場調控的影響，中等收入家庭較少受到影響。

為了保障上述政策的實施，必須盡快完善相關基礎工作。一是在購房實名制的基礎上，利用條形碼技術，依托房管、公安、民政、金融等部門的個人信息數據庫，建立個人住房征信系統，全面記錄和反映個人的家庭、婚姻、現有住房、納稅情況等信息，有效監督家庭成員分散購買多處住房等現象。二是在土地和住房情況普查的基礎上，建立住房位置、權屬及面積臺帳，加強房地產產權登記制度，增強房地產稅課征的有效性和嚴肅性。